城鄉(xiāng)土地管理一體化發(fā)展工作意見

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一、指導思想

貫徹市委、市政府關于加快建立“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”長效機制，形成我市城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局的決策要求，繼續(xù)解放思想，著力改革城鄉(xiāng)二元土地管理結構，逐步建立健全城市和農村一體化土地市場，構建符合“首善之區(qū)”目標要求、與我市經濟社會發(fā)展水平相適應、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的土地管理新局面。

二、基本原則

按照城鄉(xiāng)土地管理一體化的理念，完善土地利用總體規(guī)劃編制，合理確定農用地、生態(tài)用地和建設用地的規(guī)模和邊界，實現保障發(fā)展、保護資源、保持生態(tài)的和諧統(tǒng)一。按照加快建立現代產業(yè)體系的要求，合理布局城鄉(xiāng)建設用地，優(yōu)化國土開發(fā)格局，堅持節(jié)約集約用地、努力提高土地產出率，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。堅持立足我市實際，充分尊重農民意愿，切實保護耕地資源和基本農田，深化征地制度改革，維護農民的合法權益和長遠生計。按照依法、自愿、有償和“三個不得”(不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包經營權益)的原則，推進土地承包經營權流轉。

三、目標任務

通過多部門的協(xié)同運作、齊抓共管，努力構建“統(tǒng)籌安排、規(guī)劃科學、權屬清晰、流轉活躍、使用規(guī)范、集約高效”的農村土地市場，建立適應*經濟社會發(fā)展和市場經濟規(guī)律的農村土地管理新機制。

(一)完善各級土地利用總體規(guī)劃。根據建立現代產業(yè)體系和建設宜居城市的“首善之區(qū)”的城市發(fā)展目標和“東進、西聯(lián)、南拓、北優(yōu)、中調”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，與主體功能區(qū)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃充分協(xié)調，針對我市土地利用圈層結構及組團式空間結構的特點，按照“生態(tài)優(yōu)先、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約用地、適度規(guī)模”的要求，編制完善市、區(qū)(縣級市)、鎮(zhèn)三級土地利用總體規(guī)劃。

(二)規(guī)范農村土地登記。在我市完成集體土地登記(經濟聯(lián)社一級)覆蓋率96．2％的基礎上，進一步推進集體土地登記發(fā)證的細化分解工作，利用第二次土地調查成果，到2010年底基本完成我市集體土地所有權登記發(fā)證(經濟合作社一級)工作。

(三)加強農村集體建設用地管理，盤活閑置宅基地、低效用地等存量集體建設用地，提高集體建設用地節(jié)約集約利用水平。規(guī)范、促進農村集體建設用地流轉，逐步建立城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則。出臺規(guī)范集體建設用地的管理政策，從申請、審批、流轉、監(jiān)督等方面進行規(guī)范。

(四)依法有序地逐步開放農村土地承包經營權流轉市場。2012年，全市農村土地承包經營流轉率達到50％以上，其中流轉期限在3年以上的流轉率達到25％以上。

(五)建立適應我市農村集體經濟發(fā)展和保障農民長遠生計的征地保障新機制。規(guī)范征地權行使，繼續(xù)完善征地補償辦法和標準，制訂征地區(qū)片綜合地價、青苗和地上附著物補償標準，出臺留用地管理辦法，貫徹落實《*市被征地農民養(yǎng)老保險試行辦法》，切實維護被征地農民權益，保障其長遠生計。

(六)建立耕地保護長效機制，實行耕地保護目標責任制管理，加強違法用地查處，建立耕地保護利益激勵制度。

四、具體措施

(一)理順農村土地產權關系，加快推進集體土地權屬登記。

1．建立健全農村土地登記政策法規(guī)。嚴格執(zhí)行《*市農村房地產登記規(guī)定》、《(*市農村房地產登記規(guī)定)實施細則》、《關于開展農村土地登記準備工作的通知》、《*市農村土地登記發(fā)證工作方案》、《*市城鄉(xiāng)地籍數據庫標準》等文件和技術標準。根據現實需要，不斷完善、更新農村土地登記制度，確保制度執(zhí)行到位。

2規(guī)范土地登記程序。選定基礎條件較好的2個區(qū)作為農村土地登記試點，在試點過程中解決集體土地所有權主體確定、土地登記經費、地籍信息化管理等問題，形成一套由土地登記申請一地籍調查一權屬審核一公告和注冊登記一頒發(fā)土地證書5個環(huán)節(jié)組成的管理運作模式。運作成熟后，在全市推廣。

3．建立全市統(tǒng)一的農村集體土地登記發(fā)證系統(tǒng)和數據庫。通過農村集體土地登記發(fā)證系統(tǒng)生成審批表、公告以及宗地圖、宗地面積表、宗地界址點和土地登記卡、土地歸戶卡等相關文件，確保集體土地登記資料的標準化、規(guī)范化和統(tǒng)一化。

4．加強土地權屬爭議調處。對有權屬爭議的土地，利用農村登記發(fā)證系統(tǒng)，實行備案登記，并建立權屬爭議臺帳，移交各級調處機構。通過加強土地權屬爭議調處，加快推進集體土地所有權登記發(fā)證。

(二)完善鎮(zhèn)村規(guī)劃和鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，實現合理布局。

1．按照城市化發(fā)展指引政策和建立宜居城市的要求，優(yōu)化土地利用布局和主體功能區(qū)土地規(guī)劃。充分發(fā)揮規(guī)劃的導向作用，促進全市的土地利用圈層結構和城鄉(xiāng)布局的進一步完善。因地制宜地合理確定生態(tài)保護用地和建設用地的邊界，做到集體建設用地、耕地、農田保護區(qū)布局合理，實現保障發(fā)展、保護資源、保持生態(tài)、和諧統(tǒng)一。

2．按照“結構升級、集聚發(fā)展、節(jié)約高效”的原則，推動鎮(zhèn)村產業(yè)結構調整，優(yōu)化產業(yè)布局，促進農村產業(yè)集聚發(fā)展。合理確定農民集中居住區(qū)的布局、規(guī)模。引導分散農村居民點的適度集中歸并，集約節(jié)約用地。

(三)繼續(xù)做好耕地保護特別是基本農田保護，維護農民根本利益。

1．對耕地保護實行目標責任制和責任追究制管理。對區(qū)(縣級市)黨政領導班子和領導干部保護耕地的情況進行考核，并通過簽訂責任書將控制和查處“兩違”(違法用地、違法建設)的責任納入到鎮(zhèn)(街)和相關職能部門的政績考核和經濟獎勵考核范圍內。嚴格執(zhí)行《關于建立土地執(zhí)法共同責任機制的意見》(穗辦〔2009〕1號)，按照屬地管理的原則，落實地方黨委、政府及其派出機構、相關職能部門和單位及其工作人員在土地執(zhí)法工作中的共同責任，對存在違法違規(guī)用地查處不力、驗收不過關、失職瀆職等行為的，依法依紀追究責任。

2．嚴格土地執(zhí)法監(jiān)察，早發(fā)現、早制止、早查處、早報告。完善國土資源執(zhí)法體制，充實市、區(qū)兩級國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍編制和經費，加快建立多部門聯(lián)動執(zhí)法機制。建立我市的土地執(zhí)法監(jiān)督檢查和聯(lián)席會議制度，構建以市紀檢監(jiān)察、國土房管、規(guī)劃、城管、建設、公安、發(fā)展改革、工商、環(huán)保、農業(yè)、林業(yè)、供水、供電、供氣等部門，以及各區(qū)(縣級市)黨委、政府為主體的土地執(zhí)法共同責任網絡。建立市域范圍的土地監(jiān)管網絡系統(tǒng)，利用衛(wèi)星遙感影像、航空拍攝照片等信息手段加強動態(tài)巡查。

3．開辟耕地開發(fā)補充新途徑，確保耕地占補平衡。加強耕地保護特別是基本農田保護工作，加大農用地開發(fā)整理復墾力度，在做好調查統(tǒng)計的基礎上，推進25度以下宜農坡地的開發(fā)整理工作。加強與省內相關城市協(xié)作，多種形式開展易地補充開發(fā)耕地工作。

4．建立耕地保護利益激勵制度。建立健全基本農田保護補償制度，按每年每畝200元補償標準實施，按照人均財力水平分類確定市、區(qū)(縣級市)負擔比例。堅持工業(yè)反哺農業(yè)的方針，通過財政、金融、稅收、社會保障、勞動就業(yè)等政策支持農業(yè)和農村發(fā)展，積極落實國家現有有關稅收政策，發(fā)展壯大集體經濟，從根源上杜絕違法用地。

(四)促進土地承包經營權流轉，提高農民收入。

1．鼓勵農戶進行土地承包經營權流轉。鼓勵農戶發(fā)展現代農業(yè)，實行規(guī)模經營。流轉期限3年以上，且單體連片經營規(guī)模面積北部山區(qū)40畝以上的，其他地區(qū)50畝以上的，市、區(qū)(縣級市)財政各給予農戶每年每畝一定數額的補助，對幫助農戶成功流轉土地的村集體經濟組織給予適當獎勵。具體由市農業(yè)局牽頭制訂實施細則。

2．支持經營主體開展規(guī)模經營。一是對以土地承包經營權入股所組建的農民專業(yè)合作社，土地承包經營權入股(或出資)面積50畝以上、并經工商部門注冊登記、章程和各項制度齊全、運作規(guī)范、分配機制合理的，市農業(yè)行政主管部門聯(lián)合市、區(qū)(縣級市)財政主管部門研究，給予每家一定金額的一次性補助。區(qū)(縣級市)和鎮(zhèn)(街)也應給予一定的補助，具體由市農業(yè)局牽頭制訂實施細則；二是土地承包經營權流轉期限3年以上，農田連片經營面積50畝以上的規(guī)模經營主體，按照《關于規(guī)范*市農業(yè)產業(yè)化生產配套設施用地管理的意見》(穗國房字〔2009〕156號)規(guī)定，允許使用適當比例土地作為配套設施用地。

3．加強對農村土地承包經營權流轉的組織指導和管理。一是加強合同管理。流轉期限在1年以上的應簽訂承包流轉合同，并報發(fā)包方和鎮(zhèn)(街)農村土地承包管理部門備案，區(qū)(縣級市)農業(yè)行政主管部門參照市農業(yè)局制定的《*市農村土地承包經營權流轉合同》(示范文本)統(tǒng)一執(zhí)行。二是區(qū)(縣級市)和鎮(zhèn)(街)農業(yè)行政主管部門應加強農村土地承包管理工作的力量，協(xié)助本區(qū)域農村集體經濟組織對農戶委托流轉的土地根據相關條件設置經營主體準入條件，并對經營主體的資信情況、經營能力、項目的可行性等進行審查，努力使引入的經營主體和經營項目有較高經營水平和檔次。指導流轉合同簽訂、建立流轉臺帳和檔案、調解流轉矛盾糾紛。三是農村集體經濟組織應做好土地承包經營權流轉的協(xié)調和服務工作。在集中流轉、連片開發(fā)過程中，對個別不愿流轉的農戶，要出面協(xié)調，在承包方自愿的基礎上，可以采用本集體經濟組織內其他承包方的承包土地或集體經濟組織的機動地與其互換等措施，保證土地承包經營權的規(guī)范有序流轉。

(五)挖掘農村集體土地潛力，規(guī)范集體建設用地管理。

1．盤活閑置宅基地，促進農村經濟發(fā)展。開展全市宅基地利用現狀的清查摸底，建立宅基地退出機制，堅持可耕種土地不減、農民自愿的原則，實現合理布局、集約節(jié)約用地，建設具有特色、功能分區(qū)合理的新型農民集中居住區(qū)。鼓勵農民以宅基地(村莊建設用地)按一定標準置換集居區(qū)住宅。將農民原有布局分散、數量龐大、使用效率低下及閑置宅基地集中整理，復耕還田，實現耕地占補平衡以及土地的集約節(jié)約利用。對規(guī)劃用于集居區(qū)外的國有經營性用地，通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓，出讓收益安排用于鎮(zhèn)村的集居區(qū)飲水、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等農村基礎設施建設，切實改善農民生活條件和居住環(huán)境。

2．發(fā)展生態(tài)旅游農業(yè)的新模式，提高農用地綜合利用效益。在不破壞土地耕作層的前提下，充分利用農村生態(tài)環(huán)境，整合周邊生態(tài)資源，因地制宜發(fā)展旅游業(yè)等輔助產業(yè)，形成現代農業(yè)與現代服務業(yè)互動的經營發(fā)展模式，激活農村經濟，提高農民收入。

3．促進農村集體建設用地合法流轉，規(guī)范農村集體建設用地管理。抓緊出臺《*市集體建設用地使用權流轉辦法》，規(guī)范、促進集體建設用地流轉。嚴格執(zhí)行各項建設項目用地定額標準，允許采取土地使用權作價入股、土地租賃、合資合作等多種方式依法流轉集體建設用地使用權，在充分體現村民意愿的基礎上，明確流轉的條件、范圍，實行公開、公平、公正的流轉。完善農村集體建設用地流轉配套政策。市財政局牽頭會同有關部門研究制訂流轉涉及的政府非稅收入的征收管理規(guī)范性文件。農村集體經濟組織作為土地所有者所取得的土地流轉收益，納入農村集體財產統(tǒng)一管理，優(yōu)先用于本集體經濟組織成員的社會保障支出。具體實施辦法由市勞動保障局牽頭會同有關部門制訂。強化用地全程監(jiān)管，通過發(fā)展改革委、建設、規(guī)劃、國土、勞動保障等多部門以及各區(qū)(縣級市)政府的聯(lián)動，將用地開發(fā)建設每個環(huán)節(jié)跟蹤管理到位。逾期不建設或其他行為導致土地閑置的，土地行政主管部門應當責令改正，按照有關規(guī)定進行處理。

4．推進“城中村”和舊村改造。嚴格執(zhí)行《*市舊城更新和城中村改造總體方案》，堅持“政府主導、村為主體、利益歸村、一村一策”的方針，鼓勵村集體經濟組織通過統(tǒng)籌拆除或功能置換、等量復建、適度增加公攤面積的方式推進“城中村”和舊村改造。按照改善人居環(huán)境、保護歷史文化資源和充分照顧改造村民合法利益相結合的原則，編制“城中村”和舊村改造項目實施規(guī)劃和方案。按照“修舊如舊、建新如故”的原則，對歷史文化街區(qū)和特別保護建(構)筑物實行改造。探索集體建設用地與住房保障相結合的新方法，在建成區(qū)或城鄉(xiāng)結合部等居住配套設施較成熟的區(qū)域，結合“城中村”和舊村改造，利用農村集體建設用地使用權流轉和農民多余住房租賃等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供應，確保農村低保戶或無勞動能力的殘疾人家庭人均居住面積不低于當地農村的平均水平。研究制訂相關辦法，將“城中村”轉制居民納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新機制。

1．加強和改進留用地管理。抓緊出臺《*市農村集體經濟發(fā)展留用地管理辦法(試行)》。按照“集中留地、統(tǒng)籌利用”的原則，統(tǒng)一規(guī)劃留用地集中安置區(qū)，探索由區(qū)(縣級市)政府牽頭統(tǒng)籌經營留用地的模式，提高留用地利用效益，增加農民土地資產收益。靈活運用實物留地、物業(yè)補償、貨幣補償、參股經營、等價置換、指標收購等多種模式，多渠道保障被征地農民長久生計。加快解決全市歷史留用地問題，統(tǒng)籌集中新增建設用地指標優(yōu)先用于解決歷史問題，確保在2012年底前基本解決。根據產業(yè)布局規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，引導有序利用經濟發(fā)展用地。

2．適當提高征地補償標準。加強農村土地征收管理。征收農民集體所有的土地，應當按照同地同價、公平合理、及時足額的原則給予補償。在充分考慮土地資源條件、土地產值、土地區(qū)位、土地供求關系和經濟社會發(fā)展水平等綜合因素的情況下，盡快出臺《*市征地區(qū)片綜合地價》，同時制訂青苗補償標準，修訂地上附著物補償標準。加大對征地補償落實情況的監(jiān)管力度，確保征地補償款及時足額支付到位。加快征地相關政策的制訂出臺，建立適應我市實際，有利于保障農民長遠生計的征地長效機制。

3．建立和完善被征地農民生活保障制度。嚴格執(zhí)行《關于解決社會保障若干問題的意見》(粵發(fā)〔2007〕14號)和《*市被征地農民養(yǎng)老保險試行辦法》(穗府〔2008〕12號)關于被征地農民生產生活保障制度的規(guī)定，對不落實被征地農民社會保障措施的，不予辦理用地報批手續(xù)。大力推進新型農村社會基本養(yǎng)老保險和新型農村合作醫(yī)療保險體系的建設。逐步建立“經濟補償、社會保障、就業(yè)服務”的新模式，加強被征地農民職業(yè)技能培訓，逐步建立維護被征地農民利益的長效機制。