城鄉戶籍制度改革思路

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戶籍制度是政府對轄區人口進行管理的一種必要手段，但在特定的制度安排下，戶籍有可能異化為政府對人口的等級化或階層化管理的強制性工具，或者成為一種商品。新中國成立以后，由于我們選擇了計劃經濟的體制，使得政府突然面臨一個艱難的問題：大量農村人口希望進城就業而城市根本無法接納，由此戶籍制度邏輯地演化為限制國民自由流動的制度。改革開放以后，戶籍制度異化為一種商品，國民流動的選擇權以個人的財富多少來確定，客觀上形成了對窮人的階層性歧視和利益侵害。戶籍制度改革，核心在于首先解決城市社保制度中國民待遇全國統一的問題，否則難有實質性推進。戶籍制度的關鍵是限制農村人口進城戶籍制度古已有之。新中國戶籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全國人民代表大會常務委員會，通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，并以中華人民共和國主席令的形式正式公布實施。在此之后的二、三十年，關于戶籍管理的規定不斷有更詳細的內容補充，最終形成了在我國歷史上，也是世界上最嚴密的戶籍管理制度體系。該管理體系最核心的特點是全面規定了全國人民在居住和遷徙上所必須遵守的法律性規定。其基本精神是：公民從大城市往中、小城市遷移基本自由，小城市往鄉鎮遷移基本自由，但反過來，則要受到十分嚴格的約束。其中特別是城鄉之間的遷徙權力受到嚴格限制。1977年由國務院批轉的“公安部關于處理戶口遷移的規定”有一段文字比較集中地反映了當時的戶籍管理政策，文件規定：“從農村遷往市、鎮（含礦區、林區等，下同），由農業人口轉為非農業人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制。從鎮遷往市，從小市遷往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的，應適當控制。從市、鎮遷往農村，從市遷往鎮，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮之間、農村之間的遷移，理由正當的，應準予落戶；”“與市、鎮職工、居民結婚的農村人口，（包括上山下鄉知識青年），應在農村參加集體生產勞動，不得遷入市、鎮，其子女也應在農村落戶；”“市、鎮職工在農村的父母，不得遷入市、鎮。”第二方面的特點是：把戶口管理與城市居民的糧油關系死死地結合在一起。這種管理辦法是從1953年11月，我國政府全面實行糧食的“統購統銷”開始的。此后的幾十年，中共中央和國務院幾乎每年都要關于嚴格控制“農轉非”人口，控制吃商品糧人口的文件。直到1979年，《全國糧食會議紀要》的精神仍然認為，“對農業人口轉為非農業人口，要按照公安部的規定，控制在千分之一點五以內，不得超過。對于糧農轉為吃商品糧的菜農，必須嚴格控制。”同時特別強調，“解決糧食問題，要嚴格控制非農業人口的增加”。這種辦法，實際上已經遠遠超出了一般戶籍管理的范疇，而是把公民吃飯的生存權也納入到了戶籍管理的權限中來，形成了事實上公民對所屬組織的人身依附關系，顛倒了現代社會“國與民”之間的法律關系，構成了對公民合法權益的侵害。改革開放以后直到20世紀80年代中期，戶籍制度的管理仍然很嚴格。1984年10月13日，國務院了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定農民可以在自理口糧的前提下，在縣以下的小集鎮落戶。這標志著我國戶籍制度開始松動。但隨著國民經濟的快速發展和城市水平的迅速提高，在戶籍管理上又開始出現了一些新的問題。比如，戶口作為一種資源進行買賣的問題，城市擴張中的城中村問題，經濟發達的村集體，以村規民約的方式，限制外來人口進入本村落戶的問題和戶口從城市反向向農村流動的問題，等等。2001年公安部提請國務院批轉《關于推進小城鎮戶籍制度改革的意見》的文件，其中明確提議：“全國縣級市、區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮，所有在當地有固定住所，穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常駐戶口”。但這仍然指的是縣以下的小城鎮。2002年，廣東省最先試行在省會級大城市廣州市開放戶籍制度。其后黑龍江省哈爾濱市也進入試點。目前我國原有的舊戶籍制度正在受到越來越大的沖擊，但總體框架尚未得到根本的改變。現行戶籍制度的邏輯起點是計劃經濟由于新政權在社會制度上的重大變遷，使得全社會的生產結構、收入結構、消費結構，均發生了重大變化。據統計，從1954年到1960年，全國人口遷入、遷出的絕對數波動在2000萬到3000萬之間。而當時的城市總人口只有6000萬到8000萬。就城市的就業來看，當時的產業工人只有600多萬人，失業人口在400萬人左右，而在此期間每年涌入城市的人口高達500萬人以上。面對當時我國歷史上突然出現的人口流動大潮，政府被動地出臺了一系列限制農民進入城鎮的文件。1953年4月17日，政務院公布了《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞由此出現；1954年3月，內務部和勞動部發文《關于繼續貫徹勸止農民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，國務院公布《關于防止農村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，國務院公布《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》；1957年12月18日，中共中央和國務院聯合發文《關于制止農村人口盲目外流的指示》。由此可見當時農村人口向城市流動問題的嚴重。1958年，在全國人民代表大會常委委員會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》之前，公安部長羅瑞卿就這一條例草案做了一個說明，羅瑞卿部長講：“我國社會主義建設的方針，是在優先發展重工業的基礎上，發展工業和發展農業同時并舉。無論工業生產和農業生產，都必須按照國家統一的規劃和計劃進行。因此，城市和農村的勞動力，都應當適應社會主義建設的需要，進行統一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農村勞動力盲目外流。”1、當國家選擇了計劃經濟的體制，選擇了單一的公有制，并承諾代表工人階級利益，保護全體勞動人民利益，而國家又不可能把推進工業化所必須的社會福利和保障覆蓋到全體國民的情況下，實行多元化的有限公有制，即把社會福利與社會保障按區域，按所屬層次，按核算單位分解開，形成有差別的社會保障制度就成為必然。差別的含義就在于，公有制是單一的，但在產權上并不單一屬于國家，或單一屬于“全民”，而是屬于不同層次、不同區域、不同社區的群體。就社會保障的角度看問題，我國幾乎不存在覆蓋全體國民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在資源有限的條件下，只有這樣有限邊界的公有制，才能保證以計劃經濟的方式推進工業化建設。2、新中國計劃經濟體制的確立，公有制對資源的壟斷，導致原有市場經濟體制下的資源價格、組合、分配、物流發生根本性的結構變化。其直接的反映就是市場供給與就業。1953年，我國實行對糧食的統購統銷政策。該項政策的核心要點是要保證對城市的糧食供給。當時出現城市糧食供給的緊張，恰恰是在國民經濟全面恢復，糧食連年大幅增產的背景下發生的。其根本原因是由于市場的供給結構發生了重大變化。中國傳統農業社會的糧食市場存在這樣的現象：糧食生產總量不足，不一定意味著市鎮糧食市場的供給不足，同樣，糧食生產的總量充足，也不一定意味著市鎮糧食市場的供給充足。在中國傳統的市場經濟背景下，城市的糧食供給一般都比較寬松，價格偏低。其主要原因是農村的地租總量較高，大量農民在糧食收獲季節有被迫集中出手變現的現象。新中國成立后，城市糧食的供給大致是四成靠征，六成靠購。盡管地租的很大一部分轉為農業稅，但其中原來可以穩定超量進入市場的數量流失掉了。由于糧食生產的總量畢竟不足，這就導致城市糧食市場發生供給短缺。可以說，糧食的統購統銷政策是我國城鄉戶籍制度走向分割的第一步，同時也是最實質性的一步。從就業的角度看，大量農村人口突然涌向城市，其基本原因不會是造成的。恰恰相反，還會吸收相當一部分農村人口進入農業生產。城市的工業化也不是原因，因為當時城市的失業人口有400萬之多，同時國家大力推行“三個人的飯五個人吃”的就業政策。這里的根本原因在于：傳統的以集鎮為核心的農村大量非農小私有經濟，迅速萎縮以后，特別是1956年大力推進高級社以后，原本可以在農村從事大量非農小私有經濟活動的人口，被擠向了城市。而城市大規模公有制經濟的推行，特別是服務業的萎縮，又恰恰縮減了廣泛的就業機會。這兩方面的逆向調節，使得當時的人口問題迅速激化，加速了城鄉戶籍分割、區域戶籍遷移設限政策的出臺。正是由于這一內在邏輯的自身演化，新中國逐步形成了一種以戶籍管理為手段的城鄉分割，區域分割，行業分割，核算單位分割的多元公有制體系，即多元社會保障體系。也就是說，當初的決策，并非是出于城市對農村居民的歧視才制定了專門的戶籍制度，而是計劃經濟體制的內在邏輯決定了這一制度的形成。實現城市社保制度的國民待遇全國統一我國目前存在的城鄉戶籍制度制定并形成于我國的計劃經濟時期，同時也被認定為是“二元經濟結構”的最顯著標志之一。這一制度被普遍批評為是一種城市對農村居民的歧視性制度。也有輿論認為，這事實上是在一個國度的范圍內對城市居民和農村居民實施不同的國民待遇標準。多年來要求改革這一不合理制度的呼聲極為高漲和普遍。近年來這方面的工作應當說有所推進，但進展并不理想，和改革開放27年整整一代人的時間相比，事實上這方面進展十分緩慢。計劃經濟時期，形成了多元公有制體系。多元公有制的基本含義就在于：社會保障和社會公共資源是一種有差別的，以某一核算單位為福利分享邊界的制度。就城市來說，企業分為中央級、省級、縣級；分為全民所有制和集體所有制；其中的福利享受是不一樣的。農村在整體上與當時城市的社會保障體系是相脫離的，也就是說國家的社會保障并不覆蓋農村。農村的社會保障依靠的是以生產隊為基本核算單位的經濟實體，主要依托的是土地上的農業產出。這樣的核算單位，當時在我國農村大約有400多萬個，其中有少部分是生產大隊核算，所以也可以說在農村存在400多萬個不同福利水平的經濟實體。改革開放之后，市場經濟引入，多種所有制經濟紛紛出現，社會保障的方式與核算主體更加多樣和復雜，要求平等國民待遇的呼聲越來越高，對過去的差別社會保障和差別社會公共資源享用的體制造成了重大沖擊。農村的情況發生了很大變化，一是出現了一批福利水平超過城市的集體經濟主體，二是城市經濟的迅速擴張，出現了“城中村”問題，出現了周邊地區土地大幅增值的問題。原來農村的“土地福利”，已經異化為“地產資本”。在這些地區，戶籍改革的難題恰恰不是“農民變市民”，而是農民普遍不愿意把戶籍轉向城市，已經轉出去的，紛紛要求重新轉回農村戶口。農村高福利的集體經濟單位，以“村規民約”的方式，把戶口進村的門檻大幅度提高。戶籍在這些地區已經異化成了“股民憑證”。其內在邏輯與計劃經濟時期的國家行為基本一致，地方政府稱之為“逆城市化現象”。另一方面，從各地貧窮偏遠地方來城市打工的廣大農民朋友，恰恰是希望能夠在城市落戶，成為當地的市民，但地方政府對他們在戶籍上一般并不放開。城市戶口對外來人口敞開的對象，倒是社會上擁有較高資產的有產階層。他們瞄準的是城市，特別是大城市高含金量的公共資源，比如教育資源，醫療資源，等等。但這樣“嫌貧愛富”的戶籍制度，把人權當做商品，把國民待遇的一致性推向市場的做法，顯然是有悖于我國執政黨的基本綱領。老的戶籍制度問題還沒解決，新的戶籍制度問題又出現了。這其中的原因就在于：如果社會福利保障制度和社會公共資源享用制度，不是覆蓋全體國民的，不著力熨平差別社會保障制度和差別社會公共資源享用制度，那么戶籍制度的改革就難以取得實質性的結果，或者又會掉入另外一個“陷阱”。而這絕不是一個取消“歧視”性戶籍制度所能解決的問題。對戶籍制度問題的評估和建議新中國成立以后，在計劃經濟時期，我們在戶籍制度上確實出了問題，但如果說當時是政府決策人設計了一種城市對農村歧視的等級政策，恐怕這就把問題大大簡單化了。客觀地講，當時決策人在經濟模式選擇起點上的錯誤，在邏輯上導致了以后戶籍制度必然的選擇。也可以說，當計劃經濟模式在運行上，不得不讓居民付出部分合法權益的時候，政府選擇了削減“國民權益”的政策。那個時期，在戶籍問題上絕不僅僅是農村居民的合法權益受到侵害，同樣，城市居民在居住、遷移、家庭團聚，等方面的合法權益也受到了侵害。這種結果并不是決策層的主觀故意，而是經濟模式選擇上的錯誤。改革開放以后，我們引進了市場經濟的運行機制，原有計劃經濟體制時期所形成的多元公有制下的差別社會保障和差別社會公共資源享用權，一下子成了可以買賣的“商品”，于是戶口買賣成了城市經營的一大手段。如某城市在近兩三年，僅賣戶口就引進了幾百億元的資金。相當多的城市入市戶口明碼標價均以政府正式文件的形式出臺，這與計劃經濟時期的城鄉戶籍分割制度有本質的區別。因為這是以準法規的形式在進入城市的權力面前不平等，按財產擁有的多少把大多數低收入的老百姓與少數富人區分開。這種準法規是主觀故意，可以說是落入了“等級歧視”加“階級歧視”的雙陷阱。這不同于計劃經濟模式自身邏輯運行的客觀結果，雖然構成對公民合法權益的侵害，但決策人并不是一種主觀故意。不過這前后兩個時期，在戶籍制度上兩次掉入陷阱，改革之后長達27年卻沒有找到戶籍制度改革的明確路線，這到是需要我們認真進行反思的重大問題。作者對這一問題的幾點政策性建議：1、戶籍制度的改革首先從改革社會保障制度上入手。放開戶籍的難點在于社會保障在全國不是均一的，其支付是有界的。過去是職工所在單位負責，現在是地方政府負責，而且僅限于繳納社保基金的就業人口。目前有些地區宣布一次性取消農業戶口，變為統一的居民戶口，但這并解決不了城鄉之間、地區之間人口自主遷移的問題，而只是戶口名稱上的變化而已。其結果會在居民面前形成新的國民待遇不平等，甚至是更加有利于對農民財產的平調和侵害。因此第一步必須解決社會保障支付在全國的均一性和全覆蓋問題。建議對社保、業保、低保三項，制定全國統一的低標準支付標準。地區差，納入商業保險和社會救濟的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個人帳戶，建議與商業保險掛鉤，脫離統一的社會保障體系。醫保和教育問題，單獨制定保障的政策。2、戶籍制度的改革在步奏上應采取先城后鄉的辦法。改革戶籍制度事實上很難城鄉一步到位，即使對城市的全覆蓋社會保障也需要分步進行。農村的社會保障目前仍然以不斷地加大減輕農民負擔的力度，增加農民最緊迫需要的補貼，比如教育、醫療、養老等方面的支出；不斷增加土地的“含金量”，比如對農業稅的徹底減免，強化農業生產和農產品市場流通的基礎設施建設，等等為上策。然后再逐步與城市的社保標準與規范對接。3、城市郊區可考慮為農民工建立在城市定居的過渡“平臺”。農民進城務工，如果沒有當地的戶口，這在社保及相關福利上很難操作。但在城市定居的費用，特別是居住的費用很高，舉家遷移和半舉家遷移都很難。建議在大中城市的郊區，以村委會為單位，選擇非基本農田，為農民工建立單獨的生活居住社區，作為農民轉變身份，申領當地戶口的過渡性“平臺”。這樣也可以給當地政府一個統籌解決流動人口問題的緩沖余地。4、建議允許農民進城前把土地承包權和房地產出售。農民進城落戶需要資金的支持，如果土地的承包權和宅基地，均能出售的話，農民多少可以獲得一筆資金收入，這對他們進城定居會有很大的幫助。建議對這方面的相關政策大幅度放寬。同時，對農民進城后，是選擇先“賣地”（承包權出售）后“入戶”（申領城市戶口），還是后賣地先入住（進城打工暫住），均由農民自主決定。但從長遠來看，農民已經申領了當地的城市戶口，仍然可以不放棄土地承包權的政策主張，恐怕會給城市的社會保障制度帶來很大的實施難題，似不宜采納。5、農民進城申領了當地戶口，（不包含尚未注銷農村戶口，只領有城市暫住證的流動人口）城市社保的相關規定即自動生效。比如，勞動力按其年齡，60歲以上即可領取養老金，與當地居民待遇相同。也就是承認其過去的勞動年齡為城市職工工齡，視同已經繳納了社保基金。同樣，尚未到達退休年齡的勞動力，從領取城市戶口開始繳納社保基金，但以前在農村的勞動年限，直追溯到18歲，均應當視為已經繳納了社保基金。醫保也應當參照此辦法制定。