改善農(nóng)村人居環(huán)境及其經(jīng)驗(yàn)

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摘要：[目的]農(nóng)村人居環(huán)境整治提升是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，對(duì)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)具有重要意義。研究發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村人居環(huán)境改善措施和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升具有重要的借鑒意義。[方法]該文通過梳理分析國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家改善農(nóng)村人居環(huán)境的發(fā)展歷程、建設(shè)模式以及長(zhǎng)效機(jī)制等內(nèi)容，提煉總結(jié)國(guó)外改善農(nóng)村人居環(huán)境中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和共性特征，并提出我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升建議。[結(jié)果]為改善農(nóng)村人居環(huán)境，構(gòu)建生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，歐美、日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家主要在農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)與整治法律法規(guī)、資金籌措、群眾參與和激勵(lì)措施等方面建立了長(zhǎng)效機(jī)制，具有完善性、長(zhǎng)效性、多元化、主動(dòng)性、協(xié)調(diào)性等特點(diǎn)。[結(jié)論]針對(duì)我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境區(qū)域發(fā)展不均衡，法律體系不健全、長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制不完善等問題，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升應(yīng)科學(xué)規(guī)劃合理布局、創(chuàng)新農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展新模式，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)科普宣傳、完善法律體系建設(shè)、構(gòu)建村民自治機(jī)制和多元投入機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境邁向提質(zhì)升級(jí)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境鄉(xiāng)村建設(shè)建設(shè)模式長(zhǎng)效機(jī)制國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

引言：人居環(huán)境是以人類為核心的一個(gè)復(fù)雜體系，包含了人類生存所需最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)也包含了人類賴以生活與生產(chǎn)的自然和社會(huì)環(huán)境[1]。農(nóng)村人居環(huán)境則是農(nóng)村居民在聚居中所涉及到的生活、居住和基本生產(chǎn)活動(dòng)相關(guān)的生存環(huán)境[2]。隨著我國(guó)城市建設(shè)水平的逐步提高，城鄉(xiāng)人居環(huán)境水平差距日益顯著，農(nóng)村人居環(huán)境也逐漸受到各級(jí)政府和社會(huì)各界的高度關(guān)注。目前，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境整治取得顯著成效，村莊環(huán)境基本實(shí)現(xiàn)干凈整潔有序[3]。然而，由于我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展水平不均衡，農(nóng)村人居環(huán)境仍存在區(qū)域性差異明顯、基本生活設(shè)施不完善、管護(hù)機(jī)制不健全等問題[4,5]。2021年我國(guó)繼續(xù)啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升5年行動(dòng)，到2025年，農(nóng)村人居環(huán)境要顯著改善，生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得新進(jìn)步[6]。歐美、日韓等國(guó)家在農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)與整治方面起步早，積累了豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。文章分析國(guó)外改善農(nóng)村人居環(huán)境工作的發(fā)展背景、建設(shè)模式以及長(zhǎng)效機(jī)制等，提煉總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)改善農(nóng)村人居環(huán)境有關(guān)建議，為我國(guó)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)。

1國(guó)外農(nóng)村人居環(huán)境研究發(fā)展現(xiàn)狀

歐美國(guó)家關(guān)于人居環(huán)境的研究起步較早。16—18世紀(jì)歐洲空想社會(huì)主義提出將城市與農(nóng)村融合來解決城鄉(xiāng)差距的問題[7]。英國(guó)學(xué)者霍華德提出“花園城市”的理念，提出要科學(xué)規(guī)劃，結(jié)合園林綠化改善人居環(huán)境[8]。美國(guó)學(xué)者芒福德主張區(qū)域整體發(fā)展，提出城市和農(nóng)村、自然環(huán)境與人工環(huán)境相結(jié)合[9]。20世紀(jì)30年代，圍繞農(nóng)村發(fā)展趨勢(shì)以及農(nóng)村發(fā)展需求，德國(guó)學(xué)者克里斯泰勒提出中心地理論，認(rèn)為城鎮(zhèn)的主要職能是充當(dāng)周圍農(nóng)村的中心并提供商品和服務(wù)[10]。希臘學(xué)者道薩亞迪斯在20世紀(jì)50年代提出“人類聚居學(xué)”的概念，從此開啟了人居環(huán)境的系統(tǒng)研究[11]。

1.1農(nóng)村人居環(huán)境的發(fā)展歷程

國(guó)外的農(nóng)村人居環(huán)境研究始于農(nóng)村人居環(huán)境地域地理，前期聚焦于鄉(xiāng)村聚落的研究。19世紀(jì)，德國(guó)開啟了鄉(xiāng)村聚落的研究，集中于自然環(huán)境與聚落之間的關(guān)系[12,13]。20世紀(jì)初，美、英、日、韓、荷蘭等國(guó)家隨即開展了針對(duì)鄉(xiāng)村聚落的系統(tǒng)研究，主要集中在形態(tài)研究，包括鄉(xiāng)村聚落的職能、類型以及規(guī)劃等。梅休對(duì)不同時(shí)期鄉(xiāng)村聚落形態(tài)進(jìn)行了分析，得出不同形態(tài)下鄉(xiāng)村聚落的優(yōu)缺點(diǎn)[14]。這一時(shí)期的鄉(xiāng)村地域較為封閉，受城市影響較小。到了20世紀(jì)50年代，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家基本實(shí)現(xiàn)了人口城市化，農(nóng)村居民點(diǎn)由鄉(xiāng)村聚落逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)型社區(qū)，學(xué)者開始關(guān)注鄉(xiāng)村社區(qū)的演變與重構(gòu)、地理空間保護(hù)等問題[15-17]。20世紀(jì)下半葉，人居環(huán)境科學(xué)開始發(fā)展，以人與環(huán)境之間的相互關(guān)系為研究重點(diǎn)[18,19]。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在快速城市化過程中，忽視了鄉(xiāng)村的發(fā)展，學(xué)者們逐漸將研究視角轉(zhuǎn)向城市化對(duì)農(nóng)村的影響，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等角度出發(fā)，聚焦農(nóng)村的貧困、基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)差距等問題。到60年代末期，面對(duì)突出的城市問題，人口開始出現(xiàn)“逆城市化”，城市居民和商業(yè)資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村的空間、環(huán)境、景觀和基礎(chǔ)設(shè)施得到很大的改善。學(xué)者們開展了逆城市化原因分析、對(duì)鄉(xiāng)村聚落的影響研究等[20,21]。1985年12月17日，聯(lián)合國(guó)設(shè)立“世界人居日”，人居環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的理念被提出，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境的研究。20世紀(jì)末，發(fā)達(dá)國(guó)家“逆城市化”進(jìn)程加快，城市居民移居農(nóng)村和消費(fèi)鄉(xiāng)村，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)和空間格局發(fā)生了巨大變化[21,22]。大量城市人口的流入也導(dǎo)致了地方文化逐漸消失、居住環(huán)境不斷惡化[23]。學(xué)者們開始關(guān)注鄉(xiāng)村環(huán)境的脆弱性和農(nóng)村社區(qū)的適應(yīng)性，并探討城鄉(xiāng)移居對(duì)農(nóng)村環(huán)境的影響以及農(nóng)村環(huán)境治理等問題[24-26]。研究農(nóng)村轉(zhuǎn)型的對(duì)策，提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、保護(hù)農(nóng)村環(huán)境等策略[27-30]。圍繞農(nóng)村人居環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)是功能和空間的轉(zhuǎn)型，封閉的傳統(tǒng)農(nóng)村空間被打破，成為開放的可持續(xù)發(fā)展空間，農(nóng)村由單一的生產(chǎn)功能逐漸發(fā)展成生態(tài)保育、消費(fèi)、文化傳承等多重功能[31,32]。2004年聯(lián)合國(guó)提出城鄉(xiāng)相互發(fā)展的理念，改善城市人居環(huán)境的同時(shí)，也為農(nóng)村地區(qū)增加基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等。隨著科技現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)全球化的下沉，農(nóng)村功能不斷拓展，田園風(fēng)光成為上層社會(huì)人士的追求，多功能農(nóng)業(yè)和多元化農(nóng)村也成為時(shí)尚。學(xué)者們開始探討以休閑消費(fèi)為背景探討農(nóng)村人居環(huán)境問題[33]。此時(shí)的農(nóng)村人居環(huán)境逐漸與體驗(yàn)自然風(fēng)光、感受鄉(xiāng)村文化、享受舒適宜居等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的遷居追求相適應(yīng)（表1）。

1.2農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)典型模式

歐美、日韓等發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)方面開展了長(zhǎng)期探索實(shí)踐，并逐漸形成了較為完善的農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)模式圖1。英國(guó)和美國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展特點(diǎn)為典型的城鄉(xiāng)共生模式，以城市帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境的建設(shè)。20世紀(jì)初，為緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后的問題，政府推行小城鎮(zhèn)建設(shè)政策，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)中產(chǎn)階級(jí)向城市郊區(qū)遷移[34-36]。60年代以后，美國(guó)大力推行“示范城市”計(jì)劃，推行以“度假農(nóng)莊”和“觀光牧場(chǎng)”為主要經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)模式，帶動(dòng)了周邊農(nóng)村的人居環(huán)境改善，城鄉(xiāng)生活水平和現(xiàn)代化程度無差別[37]。18世紀(jì)初期開始，英國(guó)政府推行城鄉(xiāng)均等化，聚焦基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，政府通過財(cái)政撥款、補(bǔ)貼等方式，在新建住房、燃?xì)怆娏Α⒔煌ǔ鲂械确矫妫o予農(nóng)村地區(qū)有力的支持。鄉(xiāng)村建設(shè)方面從最初提出鄉(xiāng)村景觀的重建與修復(fù)、“保護(hù)性治理”理念直至現(xiàn)階段的保護(hù)農(nóng)村環(huán)境及其可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，重在保護(hù)、強(qiáng)化本身的鄉(xiāng)野和文化特色，不斷建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村[38,39]。韓國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展特點(diǎn)為典型的自主協(xié)同模式，政府努力支持與農(nóng)民自主發(fā)展相結(jié)合，共同推動(dòng)與實(shí)現(xiàn)低成本改善農(nóng)村環(huán)境的目標(biāo)。20世紀(jì)70年代，韓國(guó)實(shí)施“新村運(yùn)動(dòng)”，最初的任務(wù)是改善農(nóng)村人居環(huán)境、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)民改變思想觀念。由政府提供設(shè)計(jì)規(guī)劃和建設(shè)方案，通過改善農(nóng)村公路、住房條件、修建村民會(huì)館等，為項(xiàng)目提供免費(fèi)的鋼筋和水泥，大力支持農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)[40]。還通過優(yōu)化耕種條件、提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量，提升農(nóng)民收入。在“新村運(yùn)動(dòng)”的中后期，農(nóng)民自主意識(shí)興起，農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變成以農(nóng)民為主導(dǎo)的模式[41,42]。農(nóng)民根據(jù)自身需要以村落為單位結(jié)成“生產(chǎn)協(xié)同組合”“協(xié)同會(huì)”“婦女會(huì)”，加強(qiáng)彼此間在生活環(huán)境改善以及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、銷售等領(lǐng)域的協(xié)作，實(shí)施農(nóng)戶副業(yè)企業(yè)計(jì)劃，建設(shè)專業(yè)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地等，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人居環(huán)境與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入齊發(fā)展[43]。日本農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展特點(diǎn)為典型的自下而上模式，政府協(xié)同自治，通過農(nóng)村社會(huì)自發(fā)性組織挖掘本地的潛在資源，帶動(dòng)衰敗的農(nóng)村全面振興，農(nóng)村環(huán)境改善。20世紀(jì)70年代，日本實(shí)施了造町運(yùn)動(dòng)，政府充分發(fā)揮農(nóng)民群體的力量，鼓勵(lì)村民因地制宜建設(shè)家鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，并逐步擴(kuò)展到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、景觀環(huán)境治理等，逐漸由農(nóng)村到城市，成為全民運(yùn)動(dòng)[44,45]。其中最具特色的“一村一品”模式充分發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)自主性，形成了具有地方產(chǎn)品特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，不斷提高農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品、旅游業(yè)、文化資產(chǎn)的地域特色等，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村人居環(huán)境水平不斷提升[46,47]。

1.3農(nóng)村人居環(huán)境長(zhǎng)效機(jī)制

德國(guó)政府為推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境建設(shè)與改造制定頒布了一系列政策法規(guī)以及建設(shè)規(guī)劃，頒布一系列注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策和法律，同時(shí)配備完善的垃圾處理和污水管道等環(huán)保基礎(chǔ)措施，生活垃圾和污水問題基本解決，提高了農(nóng)村居民生活的舒適度。注重環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，為保護(hù)農(nóng)村自然環(huán)境，各類農(nóng)業(yè)支持政策均有強(qiáng)制性的環(huán)保要求[48]。實(shí)施嚴(yán)格的農(nóng)村建設(shè)審批政策，并完善管理機(jī)構(gòu)與機(jī)制，體現(xiàn)了農(nóng)村地方特色。政府鼓勵(lì)公眾參與農(nóng)村環(huán)境建設(shè)，建立多方參與投資機(jī)制，同時(shí)開展環(huán)保教育和生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，盡量減少對(duì)環(huán)境的影響[49,50]。其他歐洲國(guó)家也采取了一系列有效措施，確保農(nóng)村人居環(huán)境長(zhǎng)效。如荷蘭面對(duì)國(guó)內(nèi)的環(huán)境壓力，以及歐盟環(huán)境保護(hù)政策，農(nóng)場(chǎng)主自發(fā)成立環(huán)境合作社，從農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等方面為農(nóng)場(chǎng)主提供技術(shù)支持和意見建議，為促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)[51,52]。英國(guó)通過政府改組農(nóng)業(yè)、漁業(yè)及食品部為環(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部（DEFRA），解決產(chǎn)業(yè)革命對(duì)自然環(huán)境的破壞問題，并實(shí)施了一系列農(nóng)村管理等政策措施和資金支持，改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與人居環(huán)境建設(shè)[52-54]。美國(guó)政府十分重視農(nóng)村環(huán)境建設(shè)，通過嚴(yán)格管理、法律建設(shè)、資金支持以及示范帶動(dòng)等方式加強(qiáng)長(zhǎng)效管護(hù)。建立嚴(yán)格的管理制度，包括垃圾分類管理制度，完善的分散型污水政策體系、完整的垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈條，還禁用對(duì)糞便不處理的開敞廁所，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境的保護(hù)；建立完善的環(huán)境法律法規(guī)，通過法律先行規(guī)范和約束污染源。國(guó)家層面出臺(tái)政策性法律標(biāo)準(zhǔn)，地方政府因地制宜制定本地的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家有權(quán)對(duì)地方進(jìn)行核查和處罰[37]；設(shè)立農(nóng)村發(fā)展水和環(huán)境資金，美國(guó)農(nóng)業(yè)部下設(shè)有“農(nóng)戶水和廢水補(bǔ)助金”“農(nóng)村社區(qū)和家庭的特別評(píng)估援助”“固體廢物管理補(bǔ)助金”等9種援助資金，主要采取政府主導(dǎo)，社會(huì)化資金補(bǔ)充的資金機(jī)制。各州政府也設(shè)立農(nóng)村污染治理的專項(xiàng)資金[55,56]。資金使用地區(qū)指向性強(qiáng)，重點(diǎn)照顧缺乏清潔可靠的飲用水或廢物處理系統(tǒng)的地區(qū)；建立完備環(huán)境教育體系，組織公眾和學(xué)校參觀環(huán)境教育場(chǎng)所，通過評(píng)選環(huán)境教育示范農(nóng)場(chǎng)，組織農(nóng)場(chǎng)主定期參觀、交流經(jīng)驗(yàn)。此外還推行“示范城市”，加強(qiáng)輻射帶動(dòng)作用，拓寬小城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村生活環(huán)境和休閑旅游，改善農(nóng)村人居環(huán)境[57,58]。日本農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)以村民為主導(dǎo)、政府協(xié)作和社會(huì)支持的組織形式貫穿始終，通過法律建設(shè)、政策引導(dǎo)、資金支持以及激發(fā)農(nóng)民主體作用等方式加強(qiáng)長(zhǎng)效管護(hù)。建立完善法律保障體系，頒布《環(huán)境基本法》《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》等基本法律，同時(shí)針對(duì)垃圾分類、農(nóng)村污水治理等也出臺(tái)了成體系的法律規(guī)定[59-61]；制定完善的標(biāo)準(zhǔn)體系，針對(duì)農(nóng)村垃圾、污水治理等，頒布系列標(biāo)準(zhǔn)對(duì)處理設(shè)施的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、建設(shè)、維護(hù)等進(jìn)行科學(xué)規(guī)范和指導(dǎo)；通過實(shí)施環(huán)境保護(hù)型農(nóng)業(yè)支付制度，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展方式向可持續(xù)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，政府為使用堆肥或其它有機(jī)方式栽培的農(nóng)戶以及使用凈化槽的農(nóng)戶提供補(bǔ)貼，提高了環(huán)境污染防治能力[62-64]；鼓勵(lì)農(nóng)民自力更生，組建農(nóng)協(xié)并輻射全國(guó)，支持村民共同參與村莊規(guī)劃制定以及村莊環(huán)境保護(hù)等[65,66]（表2）。

2現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境存在問題

2.1區(qū)域發(fā)展不平衡

由于自然資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、文化背景等因素的不同，區(qū)域間不平衡是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。總體上看，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境既有大區(qū)域間的不平衡，也有小區(qū)域間的不平衡。大區(qū)域間的不平衡：如東部地區(qū)、中西部城市近郊區(qū)等有基礎(chǔ)、有條件的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完善，農(nóng)村人居環(huán)境總體上優(yōu)于中西部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)完善的地區(qū)，更優(yōu)于西部地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)等農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善等地區(qū)。小區(qū)間的不平衡：如有的地區(qū)集中整合各種資金、資源，開展試點(diǎn)示范造盆景形成了不平衡；有的地方農(nóng)村人居環(huán)境整治工作起步早、發(fā)展快，形成了產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，在資源、人才的聚集上，對(duì)周邊地區(qū)形成強(qiáng)大的虹吸作用，導(dǎo)致了“馬太效應(yīng)”，擴(kuò)大了區(qū)域間差距。

2.2資金投入缺口大

截至2021年底，我國(guó)仍然有約75%的農(nóng)村生活污水沒有得到處理，30%左右的農(nóng)戶沒有普及衛(wèi)生廁所，未來建設(shè)和管理資金投入需要量仍然較大。比如，按照全國(guó)全年農(nóng)村污水排放量約337億立方米、平均治理成本每立方米2.73元測(cè)算，我國(guó)農(nóng)村污水治理年資金需求約920億元。按照“十三五”期間農(nóng)村污水處理建設(shè)和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用年均投入280億計(jì)算，農(nóng)村污水治理年資金缺口約640億元[67]。目前中央財(cái)政在農(nóng)村人居環(huán)境方面的年投入超過百億，但整體缺口依然很大，且面臨社會(huì)資本參與度不高、村民自籌收費(fèi)機(jī)制尚未建立等問題。

2.3農(nóng)民主體作用發(fā)揮不充分

農(nóng)民群眾是農(nóng)村人居環(huán)境整治最直接的受益者，也是最重要的參與者、建設(shè)者。受文化傳統(tǒng)和教育程度的影響，部分農(nóng)民群眾保護(hù)環(huán)境的意識(shí)較為淡薄，參與人居環(huán)境保護(hù)積極性不高。當(dāng)前農(nóng)民對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作了解有限，在整治工作中參與度不強(qiáng)，并且對(duì)環(huán)境整治效果評(píng)價(jià)不高，反映了農(nóng)民作為鄉(xiāng)村社會(huì)主體在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中處于"缺位"的狀態(tài)，存在農(nóng)民參與意識(shí)不高、參與意愿不足、參與深度不夠、參與途徑有限等問題。此外，由于農(nóng)民參與機(jī)制不完善、參與渠道不暢通等，作為受益者沒有足夠的主動(dòng)意識(shí)去參與其中。農(nóng)民主體在農(nóng)村人居環(huán)境整治中缺位，直接影響農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的推進(jìn)。

2.4長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制不完善

農(nóng)村改廁、生活污水垃圾處理設(shè)施設(shè)備需要長(zhǎng)期管理維護(hù)，才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久運(yùn)行。若長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制不健全，則整治成果難以鞏固。一些地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之后，由于缺少有效的管護(hù)機(jī)制、人員和經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致設(shè)施短期運(yùn)行之后“停擺”。此外，部分地方管護(hù)人員知識(shí)水平和業(yè)務(wù)能力有限，僅靠簡(jiǎn)單的宣傳培訓(xùn)難以實(shí)現(xiàn)有效管護(hù)，容易出現(xiàn)管護(hù)不及時(shí)、管護(hù)不到位、管護(hù)方式方法不合理等問題，導(dǎo)致前期投入的大量資金浪費(fèi)、整治效果打折扣。比如有調(diào)研結(jié)果顯示，部分村民認(rèn)為缺少人居環(huán)境整治長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，會(huì)造成衛(wèi)生廁所不好用、生活污水管網(wǎng)損壞及生活污水亂倒亂排等情況。

2.5法律保障不健全

長(zhǎng)期以來，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化問題十分突出，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法重視不夠，呈現(xiàn)出重城市輕農(nóng)村的立法模式。目前，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境治理的法律體系不完善且條文數(shù)目有限。參與主體的權(quán)責(zé)界限不清，且法治意識(shí)不強(qiáng)。此外，法律監(jiān)督機(jī)制缺位，缺少農(nóng)村人居環(huán)境治理監(jiān)督的規(guī)定，且監(jiān)督的主體與對(duì)象模糊，現(xiàn)行法律只規(guī)定了政府可作為農(nóng)村人居環(huán)境治理的監(jiān)督主體，但未明確其它主體能否成為監(jiān)督主體。

3國(guó)外改善農(nóng)村人居環(huán)境對(duì)我國(guó)的啟示

近年來，我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善，但與鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)期目標(biāo)、農(nóng)民對(duì)美好生活的向往相比，還存在一定的短板。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善。農(nóng)村衛(wèi)生廁所、污水垃圾處置以及再利用設(shè)施建設(shè)不足。另一方面，長(zhǎng)效運(yùn)行管護(hù)機(jī)制不健全。廁所、污水、垃圾處理等設(shè)施運(yùn)維長(zhǎng)效機(jī)制未建立，部分設(shè)施閑置，導(dǎo)致建設(shè)資金浪費(fèi)。造成這些問題的原因，既有多年來“重城市、輕農(nóng)村”導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境整治的財(cái)政投入不足、歷史欠賬較多，也有投入機(jī)制不健全、農(nóng)民主體作用發(fā)揮不夠、運(yùn)維長(zhǎng)效機(jī)制不健全等多方面的原因。國(guó)外在農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我們進(jìn)一步做好當(dāng)前工作提供借鑒參考。

（1）農(nóng)村人居環(huán)境規(guī)劃先行。學(xué)習(xí)歐美、東亞等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府主導(dǎo)下開展農(nóng)村人居環(huán)境整治提升規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，綜合考慮設(shè)施配置和標(biāo)準(zhǔn)，明確重點(diǎn)任務(wù)優(yōu)先序，先易后難，從農(nóng)民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最迫切的問題入手，形成整治“菜單”，通過村民會(huì)議等形式充分討論后，因地制宜開展。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村聚集形態(tài)是周圍環(huán)境多因素的集中體現(xiàn)，呈現(xiàn)“五里不同風(fēng)，十里不同俗”的多樣化形態(tài)，因此在制定改善農(nóng)村人居環(huán)境規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐赜蛱厣Ａ羿l(xiāng)村風(fēng)貌，挖掘文化傳承，尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，協(xié)調(diào)好人與自然之間的關(guān)系，打造具有傳統(tǒng)田園風(fēng)情和鄉(xiāng)村特色景觀的個(gè)性化農(nóng)村人居環(huán)境。

（2）構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境整治創(chuàng)新模式。我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境發(fā)展不均衡，大致分為發(fā)達(dá)型、發(fā)展中型和相對(duì)落后型3類，因此，學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)不同類型，創(chuàng)新構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境整治模式，有步驟、有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)，政府主導(dǎo)，多方共建，城鄉(xiāng)深度融合的發(fā)展模式，補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)深度融合一體化發(fā)展，同時(shí)也要保持鄉(xiāng)土特色，避免千村一面以及鄉(xiāng)村建設(shè)同質(zhì)化、低質(zhì)化、非農(nóng)村化等問題。此外，秉承“綠樹青山就是金山銀山”的理念，因地制宜、積極探索構(gòu)建“人居環(huán)境+鄉(xiāng)村旅游”“人居環(huán)境+研學(xué)旅行”“人居環(huán)境+觀光體驗(yàn)”等創(chuàng)新模式，將人居環(huán)境整治與產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居有機(jī)結(jié)合，高質(zhì)量推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治。

（3）完善農(nóng)村人居環(huán)境法律體系建設(shè)。完善的法律是治理農(nóng)村人居環(huán)境的重要保障，發(fā)達(dá)國(guó)家已制定完善的環(huán)境法及標(biāo)準(zhǔn)體系，但目前我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境領(lǐng)域缺乏系統(tǒng)性和針對(duì)性的法律依據(jù)。需要加快研究推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境立法工作，明確基本要求、政府責(zé)任和村民義務(wù)、監(jiān)督評(píng)估和獎(jiǎng)罰機(jī)制。針對(duì)農(nóng)村廁所糞污治理、垃圾、污水處理等重點(diǎn)整治任務(wù)，制定法律條例，同時(shí)鼓勵(lì)各地區(qū)結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)地方性法律法規(guī)和規(guī)范性文件，構(gòu)建完整的農(nóng)村人居環(huán)境整治法律法規(guī)體系。

（4）構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境村民自治機(jī)制。農(nóng)村人居環(huán)境改善，是一項(xiàng)持久性工作，借鑒荷蘭的環(huán)境合作社、日本的農(nóng)協(xié)等基層組織，我國(guó)也需要充分發(fā)揮基層組織的作用。積極引導(dǎo)組織村民自主參與，投工投勞。同時(shí)，由村民民主推選有威望、有公心、有能力的黨員、家族精英等組建村落理事會(huì)，搭建政府與農(nóng)民的組織載體，實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境網(wǎng)格化管理模式，健全村民自治機(jī)制，形成“齊抓共管”格局，積極推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境整治與改善進(jìn)程。

（5）建立農(nóng)村人居環(huán)境多元投入機(jī)制。針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治農(nóng)民主體作用不強(qiáng)、地方財(cái)政緊張、農(nóng)民自籌資金不足等問題，建議因地制宜地采用“EPC+PPP”融合模式，引入社會(huì)資本。通過政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種形式，鼓勵(lì)企業(yè)投資農(nóng)村人居環(huán)境整治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)投融資、建管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新，確保各類設(shè)施建成并長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。同時(shí)，運(yùn)營(yíng)企業(yè)與村級(jí)組織合作，聘用當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c建設(shè)和管護(hù)，提高村民參與感。

（6）加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境科普宣傳。農(nóng)民群眾是改善農(nóng)村人居環(huán)境的內(nèi)在動(dòng)力。國(guó)外也通過廣泛開展農(nóng)村環(huán)保教育和技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民的參與度。因此，我國(guó)改善農(nóng)村人居環(huán)境宣傳引導(dǎo)應(yīng)先行，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想觀念，更要“扶上馬，送一程”，通過科普培訓(xùn)，培養(yǎng)起農(nóng)民環(huán)保習(xí)慣，良好的農(nóng)村人居環(huán)境才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。建議通過多種形式廣泛開展衛(wèi)生健康知識(shí)宣傳引導(dǎo)，普及環(huán)境衛(wèi)生健康知識(shí)，同時(shí)，加強(qiáng)科普培訓(xùn)，對(duì)于改廁、垃圾、污水治理等新技術(shù)新產(chǎn)品的使用方法、運(yùn)行維護(hù)等開展培訓(xùn)，提高群眾的知曉率。通過評(píng)選“農(nóng)村人居環(huán)境示范戶”等激勵(lì)形式，激發(fā)農(nóng)民參與的內(nèi)生動(dòng)力等。

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作者:王佳銳 高文永 魏孝承 劉芳 高藝 李厚禹 張春雪 鄭向群 王強(qiáng) 單位:農(nóng)業(yè)農(nóng)村部環(huán)境保護(hù)科研監(jiān)測(cè)所 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村廁所與污水治理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部沼氣科學(xué)研究所 中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所