科技創新新型舉國體制及其構建

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摘要:關鍵核心技術創新是推動我國高質量發展和實現第二個百年奮斗目標的題中之義，而科技創新體制機制是推動關鍵核心技術創新突破的重要因素。通過構建科技創新新型舉國體制，有利于有效集中創新資源，提升創新組織效率；有利于形成對關鍵核心技術持續攻關的堅強意志和強大凝聚力；有利于提升關鍵核心技術創新決策的科學性、合理性和精準性。加快構建新型舉國體制，促進關鍵核心技術創新突破，有效發揮政府和市場在關鍵核心技術創新中的作用需要多管齊下：構建以國家創新平臺為核心、產學研用緊密結合的多元創新體系；建立完善的科研管理機制，激發創新活力；加快形成更加完善的基礎研究體制機制；將關鍵核心技術創新的自主性和開放性結合起來。

關鍵詞:關鍵核心技術；科技創新；新型舉國體制

黨的二十大報告指出，要“健全新型舉國體制”，“堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰”①。現階段，我國正開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，國內外發展環境條件不斷變化，新一輪科技革命與產業變革加速推進，關鍵核心技術創新已成為推動我國實現高質量發展、順利實現第二個百年奮斗目標的重要舉措。面對復雜的國際形勢和國內繁重的發展任務，我國必須通過建設科技創新的新型舉國體制，加快推進關鍵核心技術創新突破，重點攻克一批“卡脖子”技術。２０２２年９月６日中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關于健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》，對新形勢下構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制作出了重要部署。應當深刻認識加快推進關鍵核心技術創新突破的重要性和緊迫性，加快構建有利于促進關鍵核心技術創新攻關的新型舉國體制，統籌發展與安全，為實現高質量發展、順利實現第二個百年奮斗目標提供強有力的技術支撐。

一、關鍵核心技術特征及其創新意義

一個國家的科技創新體系與這個國家的技術體系和產業體系直接相關。而在技術體系和產業體系的構建方面，大國與小國之間又存在明顯的差別。對于中國這樣的大國來說，從保障國家經濟發展和安全角度考慮，需要建立相對完整的技術體系和產業體系。從技術的重要性角度說，相對完整的技術體系既包括一般性技術或相對不重要的技術，也包括較為重要技術和一部分關鍵核心技術。關鍵核心技術是一個國家技術系統中具有關鍵性作用的技術，它既可以是專門技術，也可以是特定工藝，或者是某個領域發揮主導作用的知識。關鍵核心技術一般處于技術網絡的“結構洞”位置，它能夠將其他技術、工藝和產品連接起來①。可以說，關鍵核心技術在一個國家產業體系和技術創新體系中處于關鍵性地位，發揮重要作用，一旦缺失這類技術，無疑將嚴重制約產業升級，并容易導致被其他國家“卡脖子”的困局。關鍵核心技術對制造業的影響和作用更為突出。與一般技術相比，關鍵核心技術具有以下幾個方面的特征。第一，對基礎科學或通用技術具有較強的依賴性，知識復雜性和嵌入性較強。關鍵核心技術很大程度上依托于基礎知識的創新，只有當基礎知識和技術積累達到一定程度后，這類技術才有可能實現創新突破。因此，它需要相應基礎科學的長期積淀和通用技術的支持。越是重要的關鍵核心技術，其所需要的基礎研究的“深度”和“獨創性”越顯著，這往往意味著較長的研究周期。而一旦該類技術實現產業化和市場化，所產生的經濟效益也十分顯著。第二，具有較強的技術顛覆性和突破性。關鍵核心技術一旦實現創新突破，往往會對主流技術形成較大程度的顛覆和替代，并從根本上變革已有市場競爭格局。哈佛大學教授克里斯坦森（Ｃｈｒｉｓｔｅｎｓｅｎ）認為，突破性技術或關鍵技術創新是建立在新的科技和工程知識基礎上的創新，會調整企業價值網絡結構，徹底改變企業原有技術基礎，產生新的技術軌道②。例如，自動駕駛技術作為當今汽車行業的一項關鍵核心技術，正在推動汽車從傳統交通工具向移動終端的智能化互聯產品發展，由此引發汽車基本屬性和商業模式的深刻變革，并進而對人們的消費模式乃至生活方式等產生深刻影響。相較之，一般性技術創新對現有主流技術的改變往往只是漸進式、補充式的，即使有替代也只是通過對現有工藝、產品和服務等的改進和優化進行部分的替代和改變，無法從根本上改變現有市場競爭格局。第三，產業關聯帶動效應較為突出。關鍵核心技術的創新突破往往從特定領域開始，然后通過成果轉化和產業化引發特定產業的深刻變革，并進一步向其他產業領域延伸，從而引發更多產業領域的深刻變革。較之一般性技術創新，關鍵核心技術創新成果的產業外溢、擴散和關聯帶動效應更為顯著。正是因為這類技術往往具有更強的通用性和產業關聯性，因此能更大程度地影響和帶動一個國家的產業轉型升級和新型產業體系建設。第四，技術演進具有明顯的發散性、非線性與非連續性。從技術演進軌道看，一般性技術創新是對原有技術軌道的線性擴展和對現有理論常規性延伸的結果，具有明顯的線性與連續性特征。而關鍵核心技術創新的源頭往往來自原創性的理論或想法，一般是科學理論革命性變革的結果，是借助于發散性思維或方法實現的，因而這類技術演進具有明顯的發散性、非線性與非連續性。如第二次工業革命中汽車技術的發明和創新，是通過內燃機和車輪相結合的突破性創新實現的。這一創新并不是在馬車這一傳統交通工具基礎上實現的線性、漸進式、連續性、改進型創新，而是呈現出一種非線性、非連續性技術軌跡與價值特征。第五，技術系統與核心部件的市場壟斷性。關鍵核心技術具有與一般技術不同的技術和創新價值，新穎性和顛覆性都十分顯著，往往為一個或少數企業所掌握，很難進行簡單模仿和復制。比如在世界范圍內，光刻機的核心技術被荷蘭的ＡＳＭＬ公司占據８０％左右，尼康、佳能加起來差不多占據２０％，這三家企業幾乎壟斷了全世界的集成電路核心工藝①。第六，技術市場需求的巨大不確定性和難預測性。一般性技術創新主要是根據現有市場主流用戶需求的變化對現有技術進行改進、調整和優化的結果，而關鍵核心技術創新則主要是針對潛在或未來市場需求開展的根本性創新②。由于這類技術的創新、轉化和應用不僅需要知識、技術等的長期積累，更需要多學科現有知識、技術等的交叉融合和創新，對技術創新的資金、技術和設備要求都較高，研發周期較長，因此技術風險和市場風險較大，現實中成果轉化和應用中的失敗率也較高。關鍵核心技術是一個國家技術體系中最關鍵、最核心的部分，對國家的產業安全和發展、經濟效率提升等具有重要影響。對我國而言，現階段關鍵核心技術主要是指那些在國民經濟中具有關鍵性作用，從根本上影響我國產業國際競爭力提升和產業安全乃至整個國家安全的重要技術③。一方面，我國經濟發展已經從數量擴張進入到質量提升階段，實現高質量發展成為我國社會主義現代化建設的首要任務。以模仿、引進和吸收為主要手段的原有創新模式，已經遠遠不能滿足經濟高質量發展階段產業轉型升級和國際價值鏈提升的要求，迫切需要進行更多原創性的創新，突破產業發展中的關鍵核心技術。另一方面，隨著我國綜合國力的增強，我國與一些發達國家在更多領域由原來的互補關系轉變為競爭關系。只有實現關鍵核心技術體系的自主可控，才能真正提升國家產業鏈的安全性和競爭力，牢牢掌握發展主動權。

二、科技創新新型舉國體制為加快關鍵核心技術創新提供有力支撐

關鍵核心技術事關一個國家產業、經濟乃至整個國家的發展與安全，“是要不來、買不來、討不來的”④，只有通過自主創新才能掌握這類技術。而關鍵核心技術又具有創新難度大、所需資金多、技術創新組織復雜、市場不確定性高等特征，一般企業由于資金、技術、人才等方面的局限往往創新動力不足，難以獨立開展創新活動。應當根據關鍵核心技術的特點，充分發揮我國的制度優勢，加快構建新型舉國體制，不斷推進關鍵核心技術創新突破取得新成就。我國提出的“舉國體制”一詞最初適用于競技體育⑤，后來則被適用于其他領域，主要指代一種特殊的國家行政管理體系與運行機制。這種體制的主要特征是以政府為主導、在資源配置手段方面以政府行政手段為主、所實現的戰略目標依賴于多類社會主體的協同參與⑥。綜合已有研究成果，本文所指的“舉國體制”指以完成國家戰略目標為導向，舉全國之力（人力、物力、財力），用來完成特定任務、實現特定目標的一種特有的體制，如集中力量攻克特定重大戰略項目或工程，或解決突發性社會應急事件等。①科技創新新型舉國體制與社會主義制度特征和組織形態緊密相關，是社會主義制度優越性的具體體現，體現了集中力量辦大事的優勢，對于促進科技創新具有顯著優勢。誠然，在資本主義發展過程中，在特定時期也可能會集中很大一部分國力完成某些特定的重大項目或工程，但這僅僅是特定條件下的應急之舉，并不具有制度性、體制性特征，因而不能稱其為舉國體制。我國社會主義制度下的舉國體制是我國社會主義制度特征的體現。在建設社會主義的歷程中，依托舉國體制的力量，在經濟、技術基礎條件較為落后的情況下，完成了包括“兩彈一星”、核潛艇研發在內的多項重大科技工程，顯示了這一體制的強大威力②。改革開放以來，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，以市場機制為基礎性調節手段的新的科技創新體制逐步建立起來。這種創新體制充分激發了各類創新主體的活力和作用，尤其是企業成為重要的科技創新主體。這一科技創新體制對有效實施創新驅動發展戰略、提升我國科技創新能力發揮了重要作用，但同時在實現關鍵核心技術創新突破方面也存在一定的局限性。一是科技管理的統領協調功能有待加強。關鍵核心技術往往是一些綜合性較強的重大科技創新問題，需要多個部門協調配合。目前與關鍵核心技術創新相關的組織管理部門主要包括科技部、中國科學院和中國工程院、中國科協、國防科工委以及各重點高校，這些單位和機構之間圍繞關鍵核心技術創新展開的溝通協調工作有待加強。二是市場機制對科技創新資源的配置功能有待加強。關鍵核心技術的創新突破一方面需要發揮政府的協調作用，通過建立重大科研專項等方式集中優勢資源，實現關鍵核心技術的重點突破，另一方面也須發揮市場機制的作用，通過市場機制優化科技資源配置，提高關鍵核心技術創新效率。當前我國科技創新項目暫未實現有效分級，社會組織、企業和個人進行技術創新得到的政策扶持有待加強。三是科技決策的科學性有待加強。面向市場的科技創新項目需要以市場的實際需求為依據，建立科學的科技立項監督檢查機制，尤其是在一些“卡脖子”關鍵技術創新的突破與否已經關乎我國部分國計民生產業生死存亡的情況下，只有通過深入的市場調研，才能選擇出我國經濟發展亟須攻關的關鍵核心技術。而我國當前有些科技決策尚未能深入到實體經濟發展之中與企業等市場主體建立有效的溝通機制，可能對科技決策的科學性造成非正向性影響。因此，我國應進一步深化科技體制改革，加快構建和完善新型舉國體制，著力推進關鍵核心技術創新突破。這里的“新型”，主要體現在它與傳統科技創新舉國體制存在差別。首先，新型舉國體制更加強調市場對資源配置的決定性作用。傳統創新體制更強調政府是資源分配的主導者和決定者，科技研發部門大多為國有部門或機構。新型舉國體制下，除公共屬性極強的關鍵核心技術外，創新行為、創新資源的分配基本由市場決定。其次，新型舉國體制更加注重目標實現與經濟效益的結合。傳統舉國體制下的技術創新更多體現在維護國家安全的軍工技術，公共屬性十分明顯，無須考慮技術創新的市場需求和經濟效益。而新型舉國體制下的技術創新還體現為商品生產技術創新，需要遵循市場規律，既要考慮目標實現，也要考慮投入產出的效益。最后，新型舉國體制更加注重對國際要素、資源的吸納和利用。傳統舉國體制的建立有其特殊的時代背景。隨著我國經濟融入全球經濟體系進程加快，越來越需要利用兩種資源、兩個市場來實現經濟社會發展和科技創新。概言之，新型舉國體制有利于“把集中力量辦大事的政治優勢和發揮市場機制有效配置資源的基礎性作用結合起來，為科技事業的繁榮發展提供重要的制度保證”①。

三、科技創新新型舉國體制促進關鍵核心技術創新突破的內在機理

科技創新新型舉國體制對促進關鍵核心技術創新的作用機理主要體現在以下幾個方面。首先，能夠更有效地集中創新資源，提升創新組織效率。必須充分調動社會、企業、政府、高校和科研機構等多方力量，并實現科技管理部門、研發部門和技術應用部門的協同配合，更有效地實現資金、人才等各類創新要素的有效配置和使用，由此推進關鍵核心技術創新突破。新型舉國創新體制通過市場與政府的綜合作用，尤其是通過發揮市場機制作用，有效集聚和配置創新資源，加快對重大科技創新項目的攻關。政府的作用主要體現在對關鍵核心技術攻關的頂層設計和統籌布局，通過有效組織相應的人力、物力和財力等創新資源推進關鍵核心技術的創新，并通過發揮市場機制的調節作用，實現對科技創新資源的有效配置和利用，提升關鍵核心技術的創新效率。應當說，有為政府與有效市場的有機結合是關鍵核心技術攻關的新型舉國體制的重要特征。關鍵核心技術具有難度高、投入大等特點，單純依靠企業或科研機構研發難以完成。其次，有利于增強廣大科研人員的國家認同感，形成對關鍵核心技術持續攻關的堅強意志和強大凝聚力。關鍵核心技術研發難度大、創新周期長、失敗風險高，通過新型舉國體制可以最大程度激發廣大科研人員迎難而上、持續攻堅的熱情和信念。特別是在當前及今后一個時期，我國可能會面臨國際技術壟斷和封鎖的現實困難，借助于新型舉國體制激發廣大科研工作者的創新積極性，更好地提升科技創新效率，加快推進關鍵核心技術創新。同時，新型舉國體制通過建立科技項目風險預警機制，可以為廣大科技工作者特別是研發創新人員創造大膽創新、勇于進取的有利環境。最后，有利于提升科技創新決策的科學性和精準性。構建新型舉國體制、制定相應的重大決策時，通過全面調研，廣泛吸收相關專家及科研人員的意見建議，可以為制定更加科學合理的關鍵核心技術創新突破路徑和攻關程序提供有益參考。在具體推進關鍵核心技術創新過程中，新型舉國體制通過集聚各種創新資源和眾多科技研發型人才，高效構建、組織、協調和管理團隊，及時對創新進程、推進路徑、攻克難關、消除瓶頸等進行規劃、設計，可以有序高效推進關鍵核心技術的攻關，有效提升決策的科學性精確性。

四、新時代加快構建科技創新新型舉國體制的路徑安排

黨的十八大以來，２０１６年出臺的《“十三五”國家科技創新規劃》要求，“探索社會主義市場經濟條件下科技創新的新型舉國體制”②。黨的十九屆四中全會明確提出，要“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”③。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議》明確提出，“健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰，提高創新鏈整體效能”④。２０２２年９月６日中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過了《關于健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》，強調了要有效結合政府、市場、社會，發揮各自優勢，統籌規劃、科學布局，完善機制、協同創新。以國家戰略目標作為基本導向，針對我國產業、經濟和國家安全領域的重點問題及重大任務進行協同攻關。要明確主攻方向和突破口，重點研發具有先發優勢的關鍵核心技術和部分對未來具有引領作用的基礎前沿技術①。２０２２年１２月召開的中央經濟工作會議強調，要“完善新型舉國體制，發揮好政府在關鍵核心技術攻關中的組織作用，突出企業科技創新主體地位”②。加快構建科技創新新型舉國體制是一項系統性工作，必須從多個方面協同有序推進。第一，充分發揮政府和市場在關鍵核心技術創新中的作用。政府在推動關鍵核心技術創新的新型舉國體制中的職能主要包括：利用行政手段、政策設計優勢實現創新資源有效配置和利用；對關鍵核心技術創新中的集體利益和局部利益進行協調，形成各區域圍繞關鍵核心技術進行聯合攻關的合力；不斷優化科技創新環境，提高政策水平和協調能力，特別是要進一步激發和維護各類創新主體的創新活力，使政府有效引導與創新主體積極探索實現有機結合③。一方面解決多個科研管理部門溝通不暢、協調不足的問題，另一方面解決市場中個體企業的創新目標和創新資源較為分散、創新動力和能力不足的問題。同時，應有效發揮市場機制對創新資源的優化配置作用，實現資源要素高效配置和高效率的科技創新。更多地運用市場方式解決國家關鍵核心技術創新過程中涉及到的項目立項、預算投入，以及相關利益分配等問題。關鍵核心技術的遴選要實現政府和市場的有機結合。政府在主導關鍵核心技術的研發之前，應樹立合理的目標導向，注重從市場實際情況出發，遴選出當前亟待突破的關鍵核心技術作為集中攻關對象。在此過程中，應堅持政府與市場的有機結合和協同一致，形成關鍵核心技術創新應用的產業鏈。第二，構建以國家創新平臺為核心、產學研用一體化的科技創新體系。構建科技創新新型舉國體制應突出我國社會主義制度集中力量辦大事的優勢，在關鍵核心技術創新攻關中集聚分散的創新資源，優化整合區域創新平臺，打造國家重點實驗室、國家創新中心等國家級創新平臺作為關鍵核心技術創新攻關的主力。在此基礎上，建立包含企業、大學、科研機構、政府、中介機構、金融機構等為實現關鍵核心技術創新而開展深度合作的技術創新戰略聯盟④，形成產學研用緊密結合的多元創新體系。縱向上，該聯盟包含作為創新供給方的大學及科研院所和作為創新需求方的企業。大學及科研院所以科學研究為導向，與國家級創新平臺對接，協同進行關鍵核心技術的研發和試驗。企業則是以市場為導向，著重進行應用型技術創新，并推動技術創新成果及時產業化、市場化。政府在聯盟中負責組織、監督和協調，既要搭建國家級創新平臺，推進其與其他科研機構和企業的溝通交流，又要為涉及與關鍵核心技術創新息息相關的基礎研究設立攻關專項基金，并帶動其他社會資本參與。橫向上，技術創新戰略聯盟中還包括中介機構和金融機構等，為關鍵核心技術研發和商業化提供條件和便利，為核心研發機構共同營造良好的創新環境。通過構建產學研用相結合的多元創新體系，可以有效實現關鍵核心技術攻關過程中有為政府主導、有效市場驅動、多元主體共同參與、協同高效推進的有機統一。第三，構建有利于關鍵核心技術創新的科研管理體制，充分激發創新主體活力。一方面，建立關鍵核心技術攻關的統籌協調機制。構建科技創新新型舉國體制要以關鍵核心技術攻關作為基本導向，有效整合各科研管理部門的職責，組建圍繞關鍵核心技術攻關的專門管理機構和溝通協調機制，實現技術攻關計劃、監督、評價協調一致，確保關鍵核心技術研究計劃不重復、不遺漏，有效匯聚科技創新資源，形成系統合力。另一方面，建立健全有效的激勵與約束機制。建立勞動、知識、技術等多種要素共同參與科研利益分配的機制，進一步提高知識要素在創新成果分配中的比重。建立基于科研人員創新成果的獎勵激勵機制，優化科研人員收入分配機制，完善科研成果評價機制。第四，加快形成更加完善的基礎研究體制機制。基礎研究是科技創新的重要基石，是實現我國關鍵核心技術創新突破的重要載體。形成更加完善的基礎研究體制機制，是構建推動關鍵核心技術攻關的科技創新新型舉國體制的重要一環。一是將科技、教育、人才培養緊密結合，構建更加完備的基礎學科發展體系①。根據關鍵核心技術創新突破的需求，整合現有教育和科研機構，增加對基礎學科的人才培養和研究占比。加大對與關鍵核心技術相關的高等院校基礎學科專業的投入，注重高水平研究型人才培養，為關鍵核心技術創新提供堅實的人才支撐。二是進一步加大對基礎研究的公共財政投入。如提高國家基金項目中數學、物理、化學等基礎學科研究項目的比例，增加基礎研究的科研經費撥款。三是鼓勵企業特別是龍頭企業加大對基礎研究的投入，提升企業在基礎研究方面的能力。加強企業與高校和科研機構在基礎研究方面的合作，共建基礎研究和關鍵核心技術研究的相關機構和實驗室，推動企業實驗室與高校及科研院所實驗室的實質性合作。加快在一些條件具備的重點企業建設國家重點實驗室，強化對基礎研究和應用基礎研究的攻關，并與企業生產實現有效對接融通，有效促進基礎研發成果轉化。完善聯合創新運作機制，真正做到權責清晰、職能明確、風險共擔、利益共享等。用基礎科學的突破性成果引領企業創新發展方向，同時在應用研究中積極探索研究基礎科學理論，進一步深化相關基礎理論的研究。第五，推動關鍵核心技術創新自主性和開放性有機結合。關鍵核心技術創新門檻高、難度大，前沿技術迭代升級速度快，因此要將關鍵核心技術的自主創新與開放創新加以結合，借助國際創新資源要素加快關鍵核心技術的創新突破。一是搭建科學技術國際交流平臺，促進國內外科研人員的溝通交流，提升國內基礎研究專業水平。二是以國內龍頭企業采購項目為平臺，依托國內巨大的市場與國外具有先進技術的企業進行技術交易，促進我國關鍵核心技術領域龍頭企業創新的跨越式發展。進一步提升國際科研創新合作水平，創建國際創新合作新平臺，針對科學前沿問題和重大基礎科學問題展開聯合攻關。積極參與國際大科學計劃和工程。三是注重引進國外高水平科技研發人才，重點通過各類人才引進計劃引進優秀科技人才，并為他們提供良好的科研條件和生活環境。處理自主式創新與開放式創新的關系，一方面要強化對關鍵核心技術的自主創新，另一方面又要加強對全球創新網絡、創新資源的利用。只有將兩種創新模式有機結合，形成以自主創新為主、有效借鑒外部創新資源要素的科技創新新型舉國體制，才能更好更快地實現關鍵核心技術的創新突破。

作者:杜傳忠 單位:南開大學