跨國(guó)銀行監(jiān)管體制的改善探索

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摘要：當(dāng)今，金融國(guó)際化、全球化的趨勢(shì)不斷發(fā)展，資本的全球化自由流動(dòng)趨勢(shì)繼續(xù)加強(qiáng)，金融業(yè)國(guó)際化的迅猛發(fā)展對(duì)世界經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和金融的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的積極作用。跨國(guó)銀行作為金融全球化的中堅(jiān)力量，越來(lái)越成為世界經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)交易的重要組成部分。

關(guān)鍵詞：跨國(guó)銀行法律監(jiān)管自律管理

跨國(guó)銀行監(jiān)管體制是指為了特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對(duì)跨國(guó)銀行的活動(dòng)依法進(jìn)行必要的監(jiān)督與管制的組織機(jī)構(gòu)及權(quán)限劃分。跨國(guó)銀行監(jiān)管體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管制的制度安排，是金融監(jiān)管體制的核心，是銀行監(jiān)管體制的重要組成部分。我們基本可以將跨國(guó)銀行的監(jiān)管體制劃分為兩個(gè)基本類型，即一元監(jiān)管體制與多元監(jiān)管體制。一元監(jiān)管體制是指由國(guó)家的一個(gè)法定機(jī)構(gòu)專享對(duì)跨國(guó)銀行的監(jiān)管權(quán)，并制定和實(shí)施相關(guān)的監(jiān)管政策，統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管活動(dòng)，其中，英國(guó)是推選一元監(jiān)管體制最為典型的國(guó)家。英國(guó)《銀行法》將銀行監(jiān)管權(quán)高度集中在中央銀行—英格蘭銀行手中.多元制是指兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)享有對(duì)跨國(guó)銀行的監(jiān)管權(quán)，共同執(zhí)行監(jiān)管政策。

就我國(guó)的跨國(guó)銀行監(jiān)管體制而言，屬于一元監(jiān)管體制。2003年，我國(guó)成立銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，統(tǒng)一對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。如前所述，從整體上看，一元監(jiān)管體制需要較好的運(yùn)行環(huán)境，即必須具備以下條件：(1)市場(chǎng)體系比較完善統(tǒng)一；(2)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較平衡；(3)居民人口不太多；(4)監(jiān)管人員素質(zhì)比較高。與上述條件相比，我國(guó)是個(gè)人口大國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，市場(chǎng)體系不完善，不適合實(shí)行單一監(jiān)管體制。然而，我國(guó)卻采用了單一監(jiān)管體制。看起來(lái)，我國(guó)的銀行監(jiān)管體制實(shí)踐與理論并不完全吻合。關(guān)于這一問(wèn)題，我們必須從幾個(gè)方面理解：首先，我國(guó)是個(gè)單一制國(guó)家，在跨國(guó)銀行監(jiān)管上，只能實(shí)行一級(jí)監(jiān)管體制，而不可能實(shí)行兩級(jí)監(jiān)管。這是我國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本要求。其次，我國(guó)是個(gè)大國(guó)，市場(chǎng)體制尚不健全，統(tǒng)一監(jiān)管是銀行業(yè)穩(wěn)定運(yùn)行的重要保障，因此，一元監(jiān)管體制有利于維護(hù)銀行業(yè)的秩序，而且所產(chǎn)生的體制成本相對(duì)較低。第三，雖然我國(guó)實(shí)行一元監(jiān)管體制，但中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)下設(shè)了眾多的分支機(jī)構(gòu)。這些分支機(jī)構(gòu)根據(jù)其授權(quán)委托在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)管，滿足了人口大國(guó)對(duì)銀行監(jiān)管的需求。從總體上講，我國(guó)的跨國(guó)銀行監(jiān)管體制基本上適合中國(guó)的實(shí)際需要。

在新形勢(shì)下，我國(guó)跨國(guó)銀行監(jiān)管體制面臨著改革與發(fā)展的問(wèn)題，從世界跨國(guó)銀行監(jiān)管體制的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)就以下方面改革與完善跨國(guó)銀行監(jiān)管體制。首先，在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)建立對(duì)跨國(guó)銀行監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制，我國(guó)目前采用的是分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管體制。我國(guó)金融業(yè)采用的是分業(yè)經(jīng)營(yíng)，因此我們先后成立了證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)，分別對(duì)證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)及銀行業(yè)負(fù)責(zé)監(jiān)管。但從世界金融發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，金融綜合化、混業(yè)經(jīng)營(yíng)己成為一種潮流，而且我國(guó)在加入WTO之后，銀行業(yè)市場(chǎng)會(huì)進(jìn)一步開(kāi)放，更多的跨國(guó)銀行會(huì)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，而且多數(shù)國(guó)家的銀行己經(jīng)開(kāi)始混業(yè)經(jīng)營(yíng)，這給我們現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。因此借鑒綜合監(jiān)管體制的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于加強(qiáng)對(duì)跨國(guó)銀行的監(jiān)管是非常必要的。但我們的國(guó)情和現(xiàn)實(shí)使我們不能沖破現(xiàn)有的體制框架，只能在現(xiàn)有體制的基礎(chǔ)上加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，建立監(jiān)管的良性協(xié)調(diào)機(jī)制，以克服分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管體制的弊端。關(guān)于監(jiān)管的良性協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括以下方面：第一中央銀行的協(xié)調(diào)機(jī)制，即在中國(guó)人民銀行的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管，并與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)保持密切的協(xié)作監(jiān)管，并統(tǒng)一向中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)。第二監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的監(jiān)管信息及時(shí)交流機(jī)制。第三監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的聯(lián)合調(diào)查及采取行動(dòng)的機(jī)制。第四與國(guó)際間銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制。

其次，完善有關(guān)銀行監(jiān)管體制的法律問(wèn)題。我國(guó)已經(jīng)頒布了《中國(guó)人民銀行法》及2003年修正案和《商業(yè)銀行法》及2003年修正案、《銀行監(jiān)督管理法》、《金融資產(chǎn)管理公司條例》、《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》、《外資銀行監(jiān)管條例》及《實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)。這法律法規(guī)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管提供了法律依據(jù)，對(duì)維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定與促進(jìn)銀行業(yè)的健康發(fā)展造就了一個(gè)比較系統(tǒng)的法律平臺(tái)，但不能斷言我國(guó)銀行監(jiān)管法律體系己無(wú)完善必要。實(shí)際上我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管法律體系的構(gòu)建還是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)銀行業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況與發(fā)展的需要，有必要從法律上對(duì)下列制度進(jìn)行完善：(1)分業(yè)經(jīng)營(yíng)雖然有利于金融業(yè)的穩(wěn)定，但越來(lái)越難以適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的需要，全能銀行(混業(yè)經(jīng)營(yíng))己經(jīng)成為世界銀行業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。針對(duì)這種情況，建議商業(yè)銀行法適當(dāng)取消或弱化對(duì)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制。(2)在取消分業(yè)經(jīng)營(yíng)限制的基礎(chǔ)上，必須從法律上建立中央銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制與綜合監(jiān)管機(jī)制。例如，證監(jiān)會(huì)是否有權(quán)對(duì)銀行的行為進(jìn)行調(diào)查等問(wèn)題，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定。(3)進(jìn)一步加強(qiáng)中央銀行的獨(dú)立地位，弱化其國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)，使其成為真正意義的中央銀行，提高其監(jiān)管協(xié)調(diào)效率。(4)完善銀行監(jiān)管的法律程序。程序是體制運(yùn)行的基本保障，監(jiān)管實(shí)際上是由一系列的程序所構(gòu)成的監(jiān)督與管制過(guò)程。可以說(shuō)，沒(méi)有適當(dāng)?shù)某绦颍蜎](méi)有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。目前，中國(guó)跨國(guó)銀行監(jiān)管程序總的來(lái)說(shuō)比較粗糙。例如，銀監(jiān)會(huì)對(duì)外資銀行的調(diào)查權(quán)有哪些及行使程序如何，現(xiàn)行法律沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致調(diào)查權(quán)的界限及其行使程序的邊界模糊，大大降低了監(jiān)管的透明度，這與WTO的透明原則是不一致的。因此，從法律上進(jìn)一步具體規(guī)定監(jiān)管的程序及提高銀行監(jiān)管的法律、法規(guī)、政策的透明度，將成為中國(guó)跨國(guó)銀行監(jiān)管體制改革與完善的重要議程。

第三，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)銀行業(yè)的自律管理。雖然自律管理不是監(jiān)管體制正式的制度安排，但自律組織是監(jiān)管的傳導(dǎo)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管運(yùn)行的協(xié)助機(jī)構(gòu)，自律管理不但可以減輕中央銀行和銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管壓力，彌補(bǔ)監(jiān)管的不足，而且可以對(duì)銀行業(yè)穩(wěn)定發(fā)揮中央銀行和銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管無(wú)法實(shí)現(xiàn)的作用。某種程度上講，自律性約束是金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管成敗的關(guān)鍵。目前我國(guó)銀行自律作用還沒(méi)有很好地發(fā)揮出來(lái)，兩個(gè)銀行法對(duì)此都沒(méi)有明確的規(guī)定，自律制度不僅缺乏正式的制度安排，而且急需進(jìn)一步完善。中國(guó)加強(qiáng)銀行業(yè)自律有兩個(gè)突出的現(xiàn)實(shí)意義：(1)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，主體自治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本構(gòu)成要素，銀行業(yè)的自律是實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)市場(chǎng)自治的重要路徑；(2)加強(qiáng)銀行內(nèi)部監(jiān)管是當(dāng)前銀行監(jiān)管發(fā)展中的一個(gè)重要趨勢(shì)，加強(qiáng)自律則是加強(qiáng)銀行內(nèi)部監(jiān)管的重要方面。因此，加強(qiáng)自律應(yīng)當(dāng)是中國(guó)銀行監(jiān)管體制改革的目標(biāo)之一。關(guān)于加強(qiáng)自律的路徑選擇問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)考慮三個(gè)制度上的措施：一是為銀行業(yè)自律提供更高層次的制度安排，用法律形式將銀行自我約束機(jī)制確定下來(lái)，將其納入正式監(jiān)管制度的范疇；二是適當(dāng)參照香港的做法，考慮賦予銀行自律組織適當(dāng)?shù)淖灾涡员O(jiān)管職能，如調(diào)查會(huì)員間的糾紛等；三是提高銀行自律組織的法律地位，使其在監(jiān)管體系中真正發(fā)揮正式監(jiān)管主體之外的補(bǔ)充作用。

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