城鄉一體化失地農民社會保障論文

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一、農村失地農民社會保障建設呼喚相應的規范

城鄉一體化的發展不僅形成了農村失地農民這一新的群體，而且，也在城鄉一體化進程中進一步增加了失地農民的消費支出，同時，這一群體還在失去了土地資源這一基本生產資料的同時面臨著就業難，融入城市難的問題。在這樣的背景下，失地農民在從農民“轉化”為所謂的城鎮居民的過程中，如果相應的社會保障不能得到保證，或者雖然有著一定的社會保障卻缺乏相應的規范而不能滿足他們的需要，那么，這就難免會影響到他們對失地后生活前景的期望，形成他們對農村城市化進程的排斥心態，進而影響到城鄉一體化發展的大局。那么，在當前城鄉一體化的進程中，失地農民社會保障的問題究竟解決得如何呢？

（一）失地農民社會保障建設有待不斷完善

失地農民的社會保障問題不僅是失地農民最為關心的問題，也是社會各界包括黨和政府普遍關心的問題之一。但是，縱觀當前關于失地農民的社會保障的實施，在實際執行中，各地更多地只是按照《土地管理法》和《物權法》的相關規定支付了一定的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償等有關費用，而這些費用雖然在市場經濟下還有可能超過現有法律規定的數額，事實上卻又根本解決不了失地農民的生活問題。比如安置補助費的標準為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍，但是，如果失地農民依靠這一安置費用到城市進行安置或者就地進行城市化安置，這一費用卻僅僅可能獲得1-2個平方米的住房面積，根本無法實現以此費用進行自我生產和安置的問題。與此同時，由于失地農民社會保障體系建設的發展速度遠遠落后于城鎮化建設的速度，加之我國農村社會保障體系本身的不足，失地農民在失去土地這一賴以生存的基本保障之后，卻又無法納入到城鎮居民社會保障體系。由此，對于失地農民而言，這就不僅意味著已經失去了依附在土地上的類似農民失業和養老保險的依托，失去了基本的生產資料，而且，還失去了獲得其他社會保障的機會。另外，雖然多年來農民工已經成為一個特殊群體并獲得了諸多方面的關注，但是，對于失地農民而言，與一般的農民工相比，在缺乏土地作業這一基本勞動手段的同時，其實就是完全地進入了失業狀態，他們顯然也就更需要有一個就業保障機制。但是，事實上，政府在征用土地后并沒有就失地農民的再就業問題作出統一明確的安排，也缺乏對他們的就業培訓和指導，使得大部分失地農民往往閑散在家，坐吃山空，這樣在農村閑散勞動力本就很龐大的基礎上，更增大了農村勞動力的就業壓力。同時加劇了一種尷尬的局面，即一方面是農村閑置勞動力數量的急劇膨脹，另一方面是對于技能型工人的巨大的需求缺口。這一部分失地農民即便較之于一般意義上的農民工而言，顯然也還無法獲得更多的就業保障。

（二）農村失地農民社會保障法制規范存在更為明顯的不足

改革開放本身離不開完善的社會保障制度，但是，直到目前為止，我國還沒有一部完整的關于社會保障的法律，對于農村失地農民社會保障的法律法規建設更是處于空白時期。在這樣的背景下，雖然《憲法》、《物權法》和《土地管理法》都涉及到了安置補償問題，也難免因為缺乏具體規定和運作方法而流于形式。而在各地出臺的失地農民社會保障法規中，除了簡單地著眼于以土地的產值補償來替代失地農民應有的社會保障之外，最多地也只是涉及到了基本的養老保險，而不是構建整個保障體系，在機制上又缺乏相應監督機制和必要的救濟手段，在執行中更是無法杜絕擠占、挪用、截留保障基金等問題。這樣的結果，當然也就無從規范地解決農村失地農民社會保障問題。

二、農村失地農民社會保障法律體系建設的機遇

正在農村失地農民社會保障體系亟待完善而社會保障法制規范存在明顯不足的同時，在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的推動下，這一保障體系的法制建設無疑也獲得了新的歷史機遇。

（一）黨和政府的高度重視和新一輪法制建設熱潮的興起

必然有力推動農村失地農民社會保障法律體系建設為了更好地推動城鄉一體化戰略，黨和政府一直以來就極其關心農村失地農民的社會保障問題，不僅在強調“農村體制改革，慎重穩妥進行農村土地制度改革試點，抓緊土地承包經營權及農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作”的同時不斷強調了“完善和強化農業支持保護制度”，也更是一直把農村社會保障制度建設放在了極其重要的位置。而今，隨著《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的出臺，結合當前極其熱烈的關于農村土地流轉問題的推進，農村失地農民的社會保障不僅成為了一個新的熱點問題，而且，也必然在新一輪的法制建設熱潮中納入到法制建設的規范中去。這就無疑為農村失地農民社會保障法律體系的建設提供了前所未有的歷史機遇。

（二）國內關于失地農民社會保障的法制建設提供了許多有益的經驗教訓

正是由于國內尚沒有形成失地農民社會保障的全國性的統一的法律體系，在實際的執行中，為了及時解決失地農民的社會保障的規范化問題，一些地區就不能不及時根據當地的實際情況制定出相應的法制規范，形成了諸如“成都模式”、“南海模式”在內的各種失地農民社會保障方式。這些“模式”雖然不一定就完全適用于其他地區，不一定具有全國意義，但是，作為地區經驗卻無疑既能夠給全國范圍的農村失地農民社會保障建設帶來極大的鼓舞，帶動著全國農村失地農民社會保障建設工作的開展，而且，也必然為進一步形成失地農民社會保障的全國性的統一的法律體系提供了有益的經驗教訓。

（三）國外社會保障立法及其研究為我國失地農民社會保障的法律體系建設提供了重要啟示

社會保障立法在國外已經有了110多年的歷史，不僅這一事實本身為我國建立完備的社會保障的法律體系提供了一定的啟示，我國國內關于國外社會保障立法和社會保障制度的研究也更是為健全農村失地農民社會保障法規提供了理論參照。首先，就發達國家失地農民社會保障法規而言，可以看到的是大部分國家都不僅有著對于土地征用規定得都比較嚴格法律，除了強調非有合理補償不得征用之外還往往規定了征地的用途和法律程序，這就無疑更好地保障了土地轉讓者的利益，而且，在此基礎上，對于失地農民，還在建立了涵蓋養老保障、基本生活保障、醫療保障和失業救助保障等社會保障體系的同時，以法律形式規定了失地農民應該享有的包括教育、培訓、就業和法律救濟等等保障措施，進而形成了比較完善的失地農民社會保障的法律體系。其次，就國內的相關研究而言，近年來隨著研究的日益深入，國內研究也已經突破了簡單的經驗介紹層面，在征地程序、補償標準、補償方式以及建立完善的社會保障制度方面形成了一定的共識，并日益認識到制定專門的失地農民社會保障法律法規的重要意義。很多有識之士也提出了比較符合我國實際的可操作性建議。這些，無疑都為我國更好地構建失地農民社會保障的法律體系提供了一定的機遇。

三、構建農村失地農民社會保障的法律體系的建議

那么，既然農村失地農民的社會保障建設急切地呼喚著法律規范而當前又有著解決問題的機遇，在這樣的背景下，我們究竟應該如何構建農村失地農民社會保障的法律體系呢？

（一）失地農民社會保障法律體系建設必須充分考慮失地農民自身的需要

農村失地農民既是一個弱勢群體，也是實現城鄉一體化過程中不得不被動地放棄原有的賴以生存的生產資料和生產方式的群體，一方面，他們顯然已經無法再適用農村原有的社會保障制度，另一方面，簡單地納入到城鎮社會保障體系顯然也無法可依而且也難以操作。因而，這就需要充分考慮到他們的特殊情況，從他們自身需要的社會保障內容人手來建立相應的、完善的保障體系并以單行法的方式予以基本的規范，并對現有法律中的相關條款給予能夠貫徹保障這一社會保障體系得以更好實現的統一解釋或者修訂，以此形成完善的法律體系。由此，這一法律體系首先顯然必須著重對于失地農民社會保障制度的內容給予全面的規定和規范。在保障內容方面，根據現有的研究成果和對于國外經驗的借鑒，最低生活保障制度、養老保障制度、醫療保障制度這些基本內容顯然很多研究者都已經涉及，這里需要進一步說明的是，對于失地農民而言，由于他們已經失去了基本的生產資料，而且，在搬遷之后其生活場景也必然發生了新的變化，簡單地參照原有的農村社會保障標準顯然是不行的。對此，新的法律規定顯然在擴大保障范圍的同時也必須考慮到生活變化帶來的生活需求和標準變化的問題。但是，事實上，僅僅解決了這些問題，顯然還是不夠的，作為失地農民，既然其最主要的特征是失去了賴以生存的生產資料，因而，他們面對的最主要的顯然是如何就業的問題，由此，對于他們最為重要的社會保障，自然也就應該是就業保障的問題。對此，在當前連大學生也面臨著就業困境的狀況下，顯然也就更應該引起各方面的關注。成都市在土地征收過程中讓農民“帶著工作遷新居”的方法固然可以在一定程度上、一定時段內解決失地農民的就業問題，但是，這種方法顯然只有政策意義而并非法律意義，這種方法進一步推廣顯然也面臨著各種各樣的阻力。而且，事實上，即便這種方法獲得推廣，失地農民能夠在拆遷的同時獲得工作，他們顯然也仍然面臨著能不能適應新的工作的問題。在曾經經歷過大批企業工人下崗、而今又面臨著大學生就業難的市場經濟大潮中，這一點顯然是不能不讓人擔憂的。惟其如此，從根本上提高失地農民的就業競爭力、保障他們能夠獲得相應的工作、能夠實現同工同酬和在失業時獲得失業保障顯然具有同樣重要的現實意義。而這些保障內容，無疑都是需要通過法律手段予以確認并加以規范的。其次，失地農民社會保障顯然需要有保障實施的主體、各種保障措施的實施和保障基金的籌集、運營、監管等問題。由此，自然就必須建立一套相應的運行機制，對此，相關法律顯然就需要在充分認識應有運行機制內容與規范的前提下形成相應的規定，對于政府、征地人、失地農民及各相關主體的責任與義務，對于在土地征用、保障實施、基金管理以及相關的程序問題都給予明確的規范，進而設定完善的運行機制。

（二）失地農民社會保障法律體系建設必須考慮解決我國二元結構問題

城鄉一體化戰略的最終目的就是要消解我國目前存在的城鄉二元經濟結構，但是，事實上，在城鎮一體化進程中，這一問題卻變得越來越更加突出。在這樣的背景下，黨和政府雖然實施了一系列惠農政策，但是，并沒有在根本上改變農村經濟發展的模式。而現今開展的城鄉一體化戰略，無論是把農村失地人口遷移至城市，獲得在城市的生存方式，還是通過土地的市場化經營使得農業土地進一步流向經營利潤比較豐厚的非農領域和非公有制領域，在根本上都使得失地農民脫離了農業領域，脫離了農村生活。就此而言，二元社會保障制度顯然已經遠遠不能滿足農村的社會保障問題，更不可能滿足農村失地農民對于社會保障的需求，因而，無論當前能不能有效地建立統籌城鄉的社會保障制度，在針對失地農民社會保障建設的法律體系建設方面，都必須一開始就在立法理念、立法體系等方面考慮到消解我國存在的城鄉二元經濟結構問題。在刑法、民法、勞動法等部門法中實現相應的配合與銜接，在更好地維護失地農民權益的同時，推進城鄉一體化戰略的有效實施。當然，必須注意的是，作為法律制度的農村社會保障同樣是由各種因素決定的，驟然建立一套體系健全，全國統一的失地農民社會保障法律體系顯然也并非一日之功，但是，面對《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對于“有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出”的批評，針對失地農民的具體情況、圍繞城鄉一體化發展戰略，首先確立失地農民社會保障單行法，制定適合各地農村實際情況的失地農民社會保障地方性法規，健全與農村社會保障相配套銜接的法律法規，畢竟應該還是可行的。總而言之，在農村失地農民的社會保障建設急切地呼喚著法律規范而又有著解決問題的機遇的背景下，只要我們能夠及時全面地貫徹《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的基本精神，不斷增強法治意識，充分考慮失地農民自身社會保障的根本需要，就一定能夠更好地完成農村失地農民社會保障的法律體系建設，進而推動城鄉一體化戰略的有效實施。

作者:扶廷鳳單位:信陽職業技術學院