土地制度：“三農”新政核心之變

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《2005年農村經濟綠皮書》中建議，在農村實施積極的城市化政策，通過土地制度改革，實行土地交易的市場化，提高農民的失地補償，實現“以農村土地換取城市生活保障”。

“土地應該由市場定價。”

“農民自己有土地，讓他們直接參與開發，一年可以多拿幾個億。”

4月13日，中國社會科學院農村發展研究所、國家統計局農村經濟調查總隊《2005年農村經濟綠皮書》(以下簡稱《綠皮書》)，并舉辦了一場農村經濟發展論壇，邀請李炳坤、林毅夫、韓俊、馬曉河、蘇明、陸學世等經濟學家、三農問題專家，就三農熱點問題和當前農村政策進行集中討論。

低價征用農民土地，致使失地農民生活得不到保障，已成為當前“三農”問題一個敏感的焦點。下一步的“三農”政策調整是否將以變革土地制度為核心，就此，本報記者向國務院發展研究中心農村部部長韓俊求證，他給出了比較明確的答復：“我們正在制定相關的政策文件，具體內容目前還不便透露。”

就在4月17日，國務院授權新華社《關于2005年經濟體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出了要完善農村土地制度。

土地成為頭號問題

“繼續探索農戶間轉包、轉讓、互換等土地流轉方式；加強對承包土地流轉的監督管理，加大對強迫流轉案件的督查力度；進一步研究探索農村集體建設用地使用權進入市場。”《意見》廖廖數語，劃出了今年農村土地制度的改革輪廓。

首先可以明確的是，農村土地制度會有較大幅度的調整動作。韓俊表示，農民稅負問題解決以后，接下來第一個需要解決的就是土地問題；其次是教育；第三是衛生即農民就醫問題。

在農用地征用方面，《綠皮書》給出了幾組很耐人尋味的統計數字：

2004年末全國耕地為1.23億公頃，比上年凈減少80萬公頃，其中建設占地14.5萬公頃；

被征用土地的收益分配格局是：地方政府占20％～30％，企業占40％～50％，村級組織占25％～30％，農民占5％～10％；

失地農民中，生活水平較征地前提高的不到10％，而失去收入來源，生活水平降低的失地農民占到60％。

實行征地制度改革，保護失地農民的利益，是去年農村政策的一項主要內容。雖然2004年農村土地政策的基本框架沒有大的變化，但局部調整的動作很大。10月21日，國務院頒發第28號文件《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，強調農地流轉過程中，必須把農民利益放在重要地位。要求“縣級以上地方人民政府采取措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低”，并申明“當土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼”。

然而，在利益面前，不管是國家法律還是政府的法規，執行起來都有難度。

接受本報獨家采訪時，中國社科院農村發展研究所所長張曉山說起他去年在某地調研的見聞。當地公開用土地招商，市長對外商大包大攬地說：“只要你來，我就可以給你300畝地。”

張表示，“土地問題非常復雜，不僅僅是既得利益的分配問題，還涉及到整個體制。”

《綠皮書》呼吁“目前的農村土地制度必須改革”。

“以農村土地換取城市生活保障”

土地制度之變，已經迫在眉睫，但是怎樣變？往哪個方向變？現在還是一個沒有標準答案的問題。

《綠皮書》給出的建議是：在農村實施積極的城市化政策，通過土地制度改革，實行土地交易(包括國家征用)的市場化，提高農民的失地補償，實現“以農村土地換取城市生活保障”，使相當一部分失地農民買得起較低標準的城市住房。

國務院政策研究室副主任李炳坤在談及今年的農村政策時，提到要“穩定、完善農村的土地制度”。他說，穩定和完善農村土地政策主要有兩項內容：一是穩定家庭承包制度，這里面有一條是明確的，農民出去打工，不能隨意收回土地承包制度，沒有人種地了，可以進行轉讓；二是提高土地征用的標準，做好安置工作，解決失地農民的長遠生計問題。

韓俊所在的國務院發展研究中心，正與世界銀行合作進行“中國土地政策改革研究”項目，目前已完成了8個地方的考察。“從我們調查的8個省看，房地產用地、商業用地，生地造為熟地，出讓土地只占到20％～30％，大部分土地不以市場定價，政府把短期收益和長期收益捆得太緊，對農民的收入補償很難。”

“土地應該由市場定價。否則，改革就跟農民沒有多大關系。”這是韓在考察后得出的結論。

張曉山提出的主張是，“要向農民征用土地，一要保障農民的生存權，其次要保障農民的發展權。如果征地，農民除了補償外，還要得到其他相應的保障，如養老、失業等。”

據有關方面統計，現在產業工人里面，農民工占的比重相當大，他們的家屬和孩子加起來，數量估計在1.6億以上。面對這么大的一個流動性群體，有關方面已經意識到，農民工總是流動也不合適，起碼流動的規模要逐步縮小，使農民工能夠穩定下來。

李炳坤透露，現在有關部門正在研究如何進一步完善農民工的政策，使農民工能夠在所在的地方安家落戶。

鄉村治理結構醞釀新變局

農村實行土地集體所有制，農民并不是一個完整的財產主體，致使土地本身及其增值收益成為一種界限模糊、可以共享而分配方式又不確定的“公共利益區間”，并誘使各行為主體特別是地方政府介入對土地的控制和利益的分配。而這，也是《綠皮書》提出“必須改革農村土地制度”的主要原因。

張曉山是中國專門研究鄉村治理結構問題的為數不多的專家之一。他主張在農村發育跨社區的、非政府的多元化組織結構，而基層政府的職能則向提供公共產品和社會服務方面轉變，最后形成這樣一種治理格局：自治程度較高的基層政府、村民自治的村社組織和其它多元化組織并存，相互制衡，達到構建和諧社會的目的。公務員之家版權所有

張的建議目前似乎還很難成為主流。但《意見》中提出要“繼續擴大農民專業合作經濟組織試點范圍”，已經顯現出政策的轉向跡象。

韓俊對此另有看法。他提出三點主張：第一，無論怎么改，改革不能影響到對農民的公共服務的提供，改革過程中要避免過去“財權向上集中，事權向下下放”的做法，必須提高對基層政府的財政支持力度；第二，改革必須自上而下，不能一刀切，也不能把事業推向市場；最后，他認為改革最重要的是改變權力來源。他說：“將來改革的方向是要加強民主化進程，要讓老百姓用手選舉政府，這是一個根本的方向。”