推進土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變

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實現(xiàn)土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，實現(xiàn)小康目標，促進城市經(jīng)濟快速發(fā)展新的重大舉措，土地是政府最大的存量資產(chǎn)，也是最具活力和增值潛力，是政府的重要財源，經(jīng)營城市土地資源是通過投資建設(shè)和市場化運作，使土地作為資本參與城市經(jīng)營以擴大政府的土地收益。去年，我市認真實踐省委提出的“三個轉(zhuǎn)變”的經(jīng)濟思想和理念，加大經(jīng)營城市的工作力度，堅持把經(jīng)營土地作為經(jīng)營城市的核心和關(guān)鍵，發(fā)揮城市土地第二財政功能，努力推進土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，取得了明顯成效。2003年，全市土地出讓創(chuàng)歷史新高，出讓合同價款15.25億元，土地收益8.6億元。其中，市本級出讓土地收益7.59億元，以土地融資8.4億元，土地上所產(chǎn)生的資金收入是當(dāng)年財政收入的2倍。國土資源收益的增強，使城市建設(shè)速度明顯加快，城市規(guī)模迅速擴大，2002年來，我市規(guī)劃區(qū)內(nèi)開工建設(shè)項目近100個，城市建成區(qū)面積由2000年的29平方公里擴展到了47.5平方公里，80平方公里的城市框架已經(jīng)形成，城市人口增長到53萬人。一大批亮點工程的建成投入使用，城市形象、檔次、品位有了極大提升，城市的聚集、承載、輻射能力大為增強，有力推動了全市經(jīng)濟、社會和環(huán)境的持續(xù)發(fā)展。日新月異的城市面貌，蒸蒸日上的發(fā)展前景不僅使廣大干部群眾驚喜自豪，深受鼓舞，而且進一步增強了通過經(jīng)營城市土地實現(xiàn)跨越式發(fā)展，加速小康建設(shè)進程的信心。

一、經(jīng)營土地實現(xiàn)資源向資本“轉(zhuǎn)變”取得成效

㈠實行“陽光”供地，公開競價出讓土地。

經(jīng)營城市土地伴隨著重大的利益調(diào)整，我市堅決取消了所有領(lǐng)導(dǎo)的“批地權(quán)”，堵死了協(xié)議出讓經(jīng)營性土地的漏洞，堅持公開公平公正的原則，凡經(jīng)營性項目一律采取招標、拍賣、掛牌方式公開競價出讓，凡房地產(chǎn)項目一律以拍賣方式供地，市場之手發(fā)揮了土地配置的基礎(chǔ)性作用。為防止壟斷滋生腐敗，實現(xiàn)公開公平公正競價出讓土地，我們堅持了三個凡是“凡是”：凡是收購儲備、確定地價、制定有償出讓方案等重大事項都召開會議“批發(fā)”議定：凡是該招投標的土地經(jīng)營項目，都堅持“四不”原則：不以協(xié)議代替招投標，不搞“暗箱操作”，領(lǐng)導(dǎo)不批條子，不批“人情地”；凡是招標拍賣、掛牌出讓土地、紀檢、監(jiān)察人員現(xiàn)場監(jiān)督，向社會公布舉報電話。每次拍賣都在開標前確定標底，杜絕了任何“串標”的機會，保證了拍賣成功。2003年，市政府二院59.9畝以1.003億元成功拍賣出讓，都尉壩、果城路、南門壩等3宗土地355畝拍賣出讓1.06億元，市西山運動場4.96畝土地拍賣出讓718萬元，引起社會備界廣泛關(guān)注，掀起＊＊市經(jīng)營土地新高潮。

㈡轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，指導(dǎo)土地運營。

進一步明顯經(jīng)營城市的核心和關(guān)鍵是經(jīng)營土地。把思想認識到經(jīng)營土地、規(guī)范市場、激活機制、創(chuàng)造效益的路子上來。樹立三個觀念：一是樹立市場觀念，土地經(jīng)營的進程中遇到的問題只有依靠市場發(fā)揮其對土地資源配置的基礎(chǔ)性作用來解決；二是樹立資源價值觀念，形成土地是政府最大資產(chǎn)的認識；三是樹立土地資本觀念，土地既是自然資源，又是人類勞動產(chǎn)品，可以通過法制進行運作，實現(xiàn)效益最大化。在思維方式上必須實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變：一是從單向思維向綜合思維轉(zhuǎn)變。徹底打破各種條條框框，土地資源管理從單一的資源管理轉(zhuǎn)變到資源與資產(chǎn)管理并重，實現(xiàn)保護資源與保障發(fā)展的“雙保雙贏”。二是從部門經(jīng)營向全面經(jīng)營轉(zhuǎn)變。改變以前經(jīng)營土地是國土部門的事的認識，積極與建設(shè)、規(guī)劃、財政等多個相關(guān)部門協(xié)調(diào)，形成共謀聯(lián)動的局面。三是從相對封閉形態(tài)向公開運作方式轉(zhuǎn)變。改變過去協(xié)議出讓方式，采取公開招標和掛牌出讓，接受社會各方面監(jiān)督，四是從計劃經(jīng)濟手段向市場經(jīng)濟手段轉(zhuǎn)變。行政手段配置土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鍪侄闻渲猛恋兀瑢崿F(xiàn)土地配置最優(yōu)化和土地利用價值最大化。

㈢改革管理體制，高度壟斷土地一級市場。

對土地一級市場的高度壟斷，一方面體現(xiàn)了經(jīng)營城市政府作為土地資產(chǎn)所有者代表的客觀要求，另一方面是實現(xiàn)土地市場調(diào)控和土地價值最大化的前提條件。堅持政府對土地市場的集中統(tǒng)一管理，是經(jīng)營土地的關(guān)鍵。因此，必須進一步改革土地資源管理體制，依法收回各類開發(fā)區(qū)、試驗區(qū)、園區(qū)等單位的供地出讓權(quán)和地價確定權(quán)。建立集中統(tǒng)一管理土地、建設(shè)用地總量控制、國有土地使用權(quán)出讓等多項制度，嚴格執(zhí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用（收購、收回）、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)整理、統(tǒng)一供應(yīng)、統(tǒng)一市場、統(tǒng)一監(jiān)督管理”的七統(tǒng)一”原則，從源頭上徹底解決多頭分散供地的問題。市轄區(qū)要依法加強國土資源的集中統(tǒng)一管理，將市區(qū)作為一個整體進行規(guī)劃，建設(shè)和管理，根本改變各自為政的局面，全面實現(xiàn)對土地一級市場的高度壟斷。必須堅持政府對土地高度集中統(tǒng)一管理是經(jīng)營土地的關(guān)鍵，政府高度壟斷土地一級市場，實行“七統(tǒng)一”。嚴禁非土地行政管理部門行使政府管理土地職權(quán)，實行國土部門省以直管。經(jīng)營城市和經(jīng)營城市土地是一個系統(tǒng)工程，要做到“規(guī)劃一張圖，審批一支筆，建設(shè)一盤棋，配套一條龍”，就必須適度集權(quán)、整體聯(lián)動。為此，我市成立了以市長為組長，常務(wù)副市長、分管副市長為副組長，國土、財政、建設(shè)、規(guī)劃等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的土地資產(chǎn)處置領(lǐng)導(dǎo)小組，每月召開一次會議集體研究處理全市土地經(jīng)營管理中的重大事項，包括拍賣土地的選擇、底價的確定、建設(shè)用地審批、土地收購儲備辦法等。建立了集中統(tǒng)一管理土地、建設(shè)用地總量控制，國有土地使用權(quán)出讓等五項制度。2003年以來，市委、市政府先后出讓了5個關(guān)于加強土地資源管理、嚴格依法收取土地出讓金的規(guī)范性文件，堅決根治多頭、分散供地、批地、管理的弊端，從源頭上徹底解決了多頭分散供地的問題。去年，省委5號文件下達后，我們迅速把市轄三區(qū)國土資源部門統(tǒng)一收歸市管。三區(qū)作為一個整體進行規(guī)劃、建設(shè)和管理，從根本上改變了以前三區(qū)各自為政發(fā)展局面。從體制上解決了高度壟斷土地一級市場問題。

㈣嚴格執(zhí)法，提高依法行政能力和水平。

國土資源部門是代表政府行使土地和礦產(chǎn)資源職能的行政執(zhí)法機構(gòu)，法制觀念是第一觀念，依法行政是基本要求。在貫徹執(zhí)行土地和礦產(chǎn)法律法規(guī)中，我們始終堅持嚴格依法行政、辦事，不斷增強依法行政意識。在處理政務(wù)、辦理事務(wù)等工作上做到主體合法，程序合法，行為合法，決策合法。按照為民、務(wù)實、清廉的要求，認真貫徹執(zhí)行《行政許可法》，增強法制觀念，提高依法行政、依法監(jiān)督、依法辦事的能力和水平，以提高干部隊伍的整體素質(zhì)為目的，以提高運用法律政策解決實際問題工作能力為重點，加強本部業(yè)務(wù)培訓(xùn)和綜合素質(zhì)的提高，并嚴格實行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯追究制，不斷推進執(zhí)法工作機制創(chuàng)新。既嚴格依法行政，又把握政策和策略。既要敢于堅持原則，敢于碰硬，嚴格公正執(zhí)法，又要善于處理各類問題，在嚴格依法的原則基礎(chǔ)上，妥善協(xié)調(diào)處理好各種利益和矛盾。在查處各類違法違紀案件上，特別是內(nèi)部監(jiān)督機制上發(fā)現(xiàn)一件、查處一件，決不手軟。去年，全市國土資源系統(tǒng)收回群眾來信來訪、電話舉報120件（次），其中涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)和部門行業(yè)不正之風(fēng)的反映20件，初核18件，立案12件，移送司法機關(guān)2件，給予黨紀、政紀處分10人，為國家挽回經(jīng)濟損失280多萬元。為＊＊經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供了資源保障和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

㈤加強專項治理工作，全面規(guī)范土地、礦產(chǎn)市場秩序。

1、開展全面深入的土地市場清理整頓工作。經(jīng)營土地，治亂是前提，規(guī)范是基礎(chǔ)。我們嚴格按照國務(wù)院，部、省治理整頓土地市場工作的部署，結(jié)合我市實際，出臺了《＊＊市人民政府關(guān)于治理整頓土地市場秩序建立統(tǒng)一規(guī)范有序土地市場的通知》、《＊＊市人民政府治理整頓土地市場秩序的通告》、《＊＊市國土資源局進一步治理整頓土地市場秩序工作實施方案》等規(guī)范性文件；“從嚴、抓緊”地完成治理整頓的各項目標任務(wù)。全市共查實土地違法、違規(guī)行為1523宗，涉及土地面積6026.7畝。查處違法用地962宗，面積4167.35畝，依法追收土地收益金1.028億元，收回閑置土地199畝，價值4000多萬元，清理各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等共計8個，屬省政府批準的有5個，對未經(jīng)省級政府批準的5個開發(fā)區(qū)進行了撤銷處理，保留3個。我們在處理各種違法違規(guī)中，做到了該理清的堅決清理，該查處的堅決查處，該收回的堅決收回，該糾正的，堅決糾正，該拍賣的決不協(xié)議出讓。如：①嘉陵區(qū)曾與重慶一家投資商協(xié)議出讓5.4畝土地，每畝按16萬元價格出讓，我們通過集體會審知道后，否定了區(qū)上的作法，將該宗地進行公開拍賣，結(jié)果以每畝地55萬元出讓，是原協(xié)議出讓的3.4倍，為政府增加土地收益210.6萬元；②閬中市政府為招商引資協(xié)議出讓給投資商建賓館，我們知道后，責(zé)成做了糾正，嚴格按照招拍掛進行公開出讓，通過掛牌，以每畝11萬元進行了出讓，獲得總價款685萬元；③順慶區(qū)舞鳳鎮(zhèn)躍進水庫，面積70多畝的集體土地，該鎮(zhèn)政府以“四荒”進行拍賣，而實際是以村社名義與永勝公司簽定70年的土地使用權(quán)協(xié)議，該公司通過欺騙手續(xù)辦理了國有土地使用證書，用于銀行貸款180萬元，我們發(fā)現(xiàn)后，依法注銷國有土地使用證書，收回了集體土地。④＊＊市一家房產(chǎn)公司因于1992年征而未用的100多畝土地被依法收回后，找多人出面說情，該公司多次上訪，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)不僅不開口子，而且還為國土部門“扎起”，有力地保證了清理整頓工作的順利開展。工作卓有成效，取得了明顯成果。并通過國務(wù)院土地市場秩序治理整頓檢查驗收小組來＊＊檢查驗收。

2、開展了礦產(chǎn)資源專項治理整頓工作。礦產(chǎn)是國家的重要資源，以前，＊＊河道砂石處于亂采濫的無序狀態(tài)，既造成國家收益的嚴重流失，又產(chǎn)生了阻塞河道、污染環(huán)境、影響治安等一系列的突出問題。為此，根據(jù)《礦產(chǎn)資源管理法》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實際，市政府出臺了《關(guān)于依法規(guī)范河道砂石礦產(chǎn)資源管理，促進礦業(yè)秩序健康發(fā)展的決定》，開展了在市轄三區(qū)專項清理整頓礦產(chǎn)資源工作，對河道砂石管理主體及其職責(zé)進行了界定，打擊了無證、違章開采的黑惡勢力，清理規(guī)范礦石礦產(chǎn)資源開采、經(jīng)營市場。全市實現(xiàn)公開競價出讓砂、石、礦產(chǎn)資源開采權(quán)收益3518.9萬元，理順了礦產(chǎn)資源的有效管理秩序，有效地積聚了建設(shè)資金。并將我市治理整頓拍賣砂石的工作在全省作了經(jīng)驗交流發(fā)言。

去年，既是全市經(jīng)營土地和國土資源管理工作取得突破性成效的一年，也是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作取得明顯成效的一年。堅持“兩手抓、兩手硬”，始終把黨風(fēng)廉政建設(shè)與改革、發(fā)展和穩(wěn)定緊密結(jié)合起來，融入國土資源管理日常工作，并貫穿于各項工作的全過程，通過黨風(fēng)廉政建設(shè)的有力推動，開創(chuàng)我市國土資源管理事業(yè)的新局面，取得了成績。正是由于我們一手抓土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變，一手抓黨風(fēng)廉政建設(shè)，去年我局被市委授予局黨組中心組學(xué)習(xí)先進集體，被市委、市政府評為滿意單位，派駐紀檢組被市紀委評為先進集體。取得了互動“雙贏”的效果。

二、影響土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變的主要因素

㈠內(nèi)部人為因素

國土資源部門既是管理部門也是權(quán)利部門，權(quán)利意味著責(zé)任，權(quán)利大、風(fēng)險大，我們越是取得工作進展，受到肯定的時候，越要保持清醒頭腦，高度重視存在的問題。對黨風(fēng)廉政建設(shè)的長期性、艱巨性和復(fù)雜性要有足夠的思想準備，不能估計過低。應(yīng)當(dāng)看到，這些年來國土資源系統(tǒng)人員違法案件持續(xù)不斷，大案要案時有發(fā)生，國土資源領(lǐng)域已經(jīng)成為一些人通過各種不正當(dāng)手段謀取非法利益的重點領(lǐng)域，成為權(quán)錢交易和腐敗案件的易發(fā)領(lǐng)域，成為群眾利益受到損害，反映強烈的熱點領(lǐng)域。在經(jīng)營城市土地利用和國土資源管理工作中，還存著行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力審批化、審批權(quán)力個人化、權(quán)力異化尋租等問題。去年全市國土資源系統(tǒng)工作人員受到黨紀政紀和追究刑事責(zé)任的共計12人。就整個系統(tǒng)講，既要肯定全市國土資源干部隊伍總體上是好的，多數(shù)干部是清正廉潔、秉公執(zhí)法、勤勤墾墾、默默奉獻的，又要按照省廳黨組和市委、市政府的要求，求真務(wù)實，不回避、不護短、正視干部隊伍中存在的比較突出的問題和少數(shù)干部中存在的嚴重問題，并切實加以解決。一是極少數(shù)干部、職工以權(quán)謀私，違法亂紀，嚴重損害了國土資源系統(tǒng)干部隊伍的整體形象。二是一些地方工作部門不依法行政，不依法辦事的問題比較突出。三是有些干部思想觀念陳舊，工作作風(fēng)不實，精神狀態(tài)不清。四是一些部門工作制度不落實，管理不到位的情況相當(dāng)普遍。反思這些問題，原因是多方面的。有的地方和單位，對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的嚴峻性、緊迫性和重要性認識不到位，領(lǐng)導(dǎo)不力，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制在經(jīng)營城市、經(jīng)營土地中沒有認真落實，存在“一手硬、一手軟”的現(xiàn)象；黨風(fēng)廉政建設(shè)工作力度不大，教育要求不嚴、管理松弛、規(guī)章制度不完善不落實。對權(quán)力的運行缺乏全面有效的監(jiān)督管理，一些干部政治責(zé)任不強，執(zhí)行制度不嚴格，管理不規(guī)范和不到位，對工作沒有盡職盡責(zé)等等，這是導(dǎo)致問題發(fā)生的重要因素。我們必須清醒地看到，當(dāng)前國土資源領(lǐng)域腐蝕與反腐蝕的斗爭十分尖銳，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作形勢仍然嚴峻，任務(wù)繁重。不切實加強黨風(fēng)廉政建設(shè)并取得顯著成效，國土資源事業(yè)將受到嚴重影響和損害。不緊緊地把業(yè)務(wù)工作與黨風(fēng)廉政建設(shè)結(jié)合起來，同步推進，國土資源管理工作和土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變將難以推進，取得新突破和新成效。我們必須正確認識和把握黨風(fēng)廉政建設(shè)反和腐敗斗爭形勢，進一步增強干部職工責(zé)任感和緊迫感，迎難而上，乘勢而進，堅持實行教育、制度、監(jiān)督并重，加大工作力度。不斷把國土資源系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭引向深入，為推動經(jīng)營城市土地和土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變工作提供強有力的政治和紀律保障。

㈡外部用地單位因素。

一些單位未經(jīng)批準，違法與農(nóng)村集體土地經(jīng)濟組織參與的“征地協(xié)議”、占地協(xié)議，違法圈占、使用集體土地，特別是以租地、入股、聯(lián)建等方式使集體土地非法入市，進行房地產(chǎn)開發(fā)和改變農(nóng)業(yè)耕種性質(zhì)搞商業(yè)、工業(yè)性用地的行為；未經(jīng)批準轉(zhuǎn)讓或以聯(lián)建、聯(lián)營方式等轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)的行為；違反規(guī)定自行協(xié)議出讓經(jīng)營性用地；未經(jīng)批準擅自改變土地用途；擅自違反規(guī)定越權(quán)批地等違法行為。一些圈地長期不開發(fā)或達不到用地投資比例，閑置、荒蕪浪費土地資源以及小規(guī)模大圈地等行為如不加以制止和處理，將嚴重浪費土地資源、破壞土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變。

㈢政府行為的因素。

一些政府在經(jīng)營城市土地中還存在著制度不健全、管理不到位和越位的問題。一是認識不夠一致，思想觀念仍顯陳舊。主要表現(xiàn)在有的政府仍以計劃經(jīng)濟模式思考問題，把城市建設(shè)投入和城市運營割裂開來，批地權(quán)集中在個別領(lǐng)導(dǎo)手中，土地資源配置仍以人為支配為主。二是土地運營中的各項基本制度沒有建立健全。政府對土地一級市場的高度壟斷有的停留在文件上，口頭上，沒有切實建立土地市場運營機制，政府只是管理，沒有直接介入到土地運營過程中去，在決策上把關(guān)也就不能獲取土地運營產(chǎn)生的巨大利益。三是土地市場秩序需進一步規(guī)范。雖然經(jīng)過專項治理整頓，但有的地方流于形式，沒有從根本上融及部分人的利益，土地市場特別是土地供給市場“政出多門、地出多口”的現(xiàn)象仍然存在。四是公開競價出讓機制還沒有完全建立。以招商引資、企業(yè)改制等種種理由和借口未依法履行審批手續(xù)就違法違規(guī)承諾企業(yè)和招商引資用地，采取以公共設(shè)施為名將違法用地行為以合法方式取得，個別違反國家產(chǎn)生政策違反規(guī)劃、超計劃、資金分批次報批土地，或以協(xié)議出讓經(jīng)營性土地的情況十分普遍，還有借競價出讓之名行，低價出讓之實。五是急功近利思想嚴重。片面強調(diào)營利和追求短期發(fā)展，眼前利益，盲目擴大出讓土地總量，導(dǎo)致地價人為下降，給政府后續(xù)留下隱患。

這些問題的存在，阻礙了生產(chǎn)力的正常發(fā)展，極大的影響了經(jīng)營土地工作的深入。為實現(xiàn)城市的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，有必要進一步優(yōu)化城市土地經(jīng)營機制，推進土地資源的土地資本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)、高效經(jīng)營。

三、強化管理，建立健全保障機制

㈠建立健全運營機制，不斷提高土地經(jīng)營管理水平。

1、創(chuàng)新規(guī)劃引導(dǎo)機制。城市規(guī)劃是城市建設(shè)的靈魂，也是經(jīng)營土地的前提，城市規(guī)劃水平的高低，不僅決定一個城市的建設(shè)水平，也直接影響到經(jīng)營土地的規(guī)模和效益，進而影響到經(jīng)營城市的具體效果。經(jīng)營城市土地一方面要注意做好城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，保持兩個規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致；另一方面要注重發(fā)揮規(guī)劃的財富功能，科學(xué)規(guī)劃，通過城市總體規(guī)劃引導(dǎo)，充分展示城市各個區(qū)域的發(fā)展前景，造就不同地段的增值預(yù)期，吸引投資者的廣泛關(guān)注，形成土地市場的有效需求。

2、強化土地增值機制。

土地的價值地于吸附的物化勞動。在同一塊土地上因追加勞動形成的價值即級差地租是城市土地財富產(chǎn)生的主要源泉。因此，變生地為熟地，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施配套，可以獲取最大的土地出讓價格，實現(xiàn)政府作為城市土地價有者的權(quán)益最大化。同時，熟地出讓有利于規(guī)劃的實施，可以保證出讓土地項目按照規(guī)劃標準進行配套開發(fā)，引導(dǎo)固定資產(chǎn)投資方向。

3、健全土地儲備機制。推行土地儲備制，規(guī)定凡是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)閑置、低效利用土地及新增用地，一律納入政府儲備，對存量土地采取征用、收購、置換，對有償收購的土地，采取貨幣收購。定金收購、預(yù)定收購的方式。同時，把“生地”變成“熟地”由政府對城鄉(xiāng)結(jié)合部和暫時利用效率不高的土地進行初級開發(fā)整理和適當(dāng)?shù)拇蟓h(huán)境建設(shè)，以最大限度地獲得地價上漲產(chǎn)生的效益，從而使土地資本在市場運作中更顯活力。土地儲備制度是政府依照法定程序，運用市場機制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對通過收回、收購、置換和征用等方式取得的土地進行前期開發(fā)，并予以儲存，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理制度。土地儲備是政府高度壟斷土地一級市場的體現(xiàn)，是“一個池子蓄水”的具體措施。當(dāng)前，要健全土地儲備的儲備、融資、加工整理和市場營銷四方面功能，充分發(fā)揮儲備機構(gòu)的作用，政府要從土地出讓收益中拿出一定比例的資金作為儲備資金使用。在防范風(fēng)險、穩(wěn)健經(jīng)營的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)效能最大化。

4、完善土地供應(yīng)機制。構(gòu)建“總監(jiān)控制、適度緊缺”的土地供應(yīng)機制是經(jīng)營土地客觀需要。在土地一級市場高度壟斷、土地二、三級市場規(guī)范有序的情況下，土地價格的漲跌主要取決于土地投放量的多少。視市場行情適時、適量投放土地，讓土地市場始終處于不飽和狀態(tài)是提升土地價格，實現(xiàn)土地價值最大化的有效手段。這一機制的建立和實施，使政府對土地管理和土地市場有了調(diào)控權(quán)，可以實現(xiàn)政府調(diào)控與市場配置相結(jié)合的土地資源配套模式，推進土地的集體利用，有效調(diào)控市場，提高效益。

5、堅持公開競價出讓機制。公開、公平、公正供地，是建立土地市場的必然要求。公開供地不僅可以充分顯化土地的資產(chǎn)價值，保證政府供地的公平性，而且可以減少政府領(lǐng)導(dǎo)很多麻煩，有效杜絕“人情地”，保護干部，防止國有資產(chǎn)流失，又可推進廉政建設(shè)。公開供地，就是要充分運用市場機制供地。一是必須規(guī)范限制劃撥出讓，出讓要做到嚴格供地對象和用途，價格評估、集體會審決策和結(jié)果公開。二是經(jīng)營性用地必須招拍掛。商業(yè)、娛樂、商品住宅用地以及其他土地，必須拍賣，如同一宗土地有兩個以上意向用地者的，都必須以公開招標、拍賣的方式提供。三是要嚴格執(zhí)行《劃撥土地目錄》、《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》和《協(xié)議出讓土地規(guī)定》等政策規(guī)定。四是在招標拍賣掛牌中要防止弄虛作假，主動邀請公證、新聞等社會媒體參與，實行過程公開、程序公正、結(jié)果公示。

㈡強化管理，規(guī)范運作。

1、進一步完善土地市場管理制度。為進一步加強國有土地礦產(chǎn)資源管理。防止國有資產(chǎn)流失產(chǎn)生腐敗的問題。一是要從制度上徹底解決行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力審批化、審批權(quán)力個化、權(quán)力異化尋租的問題，要制定土地報批制、集體會審制、審批責(zé)任制。二是要制定和遵照土地資源管理黨風(fēng)廉政建設(shè)等規(guī)范性文件和規(guī)定，積極探索實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分工的有效方式，建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，實現(xiàn)行政行為制度化、科學(xué)化、法制化、明確國土資源部門代表政府履行管理國土資源的職責(zé)職權(quán)制度落到實處。

2、局黨組規(guī)定凡國有土地資產(chǎn)處置、有償出讓土地方案等重大事項都要集體研究決策，不搞個人說了算，嚴格執(zhí)行財政預(yù)算管理，“收支兩條線”規(guī)定，建立管地不管錢、賣地不收錢，管錢不用錢、批錢不管錢等相互監(jiān)督和制衡機制，建立公開有序的市場競爭規(guī)劃，防止土地資產(chǎn)流失和權(quán)力的濫用，對經(jīng)營性用地必須實行招標、拍賣、掛牌出讓，嚴格按照公開、公平、公正的招標投標原則，防止“暗箱操作”，嚴把“六關(guān)”（即：1、城市規(guī)劃關(guān)。2、土地面積關(guān)。3、地價關(guān)。4、優(yōu)惠關(guān)。5、上報審批關(guān)。6、“收支兩條錢”關(guān)）。凡是招標拍賣、掛牌出讓土地，紀檢監(jiān)察人員必須事先介入，并主動邀請新聞單位記者、公證人員等現(xiàn)場監(jiān)督。

四、以科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀實現(xiàn)土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變的措施

㈠加強反腐倡廉教育，嚴格執(zhí)行廉潔自律各項規(guī)定。

全市國土資源管理工作面臨著新的形勢，必須筑牢拒腐防變的思想道德防線。要以正確的權(quán)力觀教育為重點，堅持開展經(jīng)常性的廉潔從政示范教育、遵紀守法教育、警示教育。要教育廣大干部職工，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部堅定理想信念、樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，并從典型案件中吸取教訓(xùn)，警鐘長鳴。同時，把自律和他律、教育和管理監(jiān)督與被監(jiān)督結(jié)合起來，做到預(yù)防在先，關(guān)口前移，防微杜漸。

全市國土資源系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴格執(zhí)行《廉政準則》，“八個堅持、八個反對”、“四大紀律”、“八項要求”、六不準和部頒布的“五條禁令”等廉潔自律規(guī)定。（自覺遵守黨的政治紀律、組織紀律、經(jīng)濟工作紀律、群眾工作紀律和以下八項要求：①要同黨中央保持高度一致，不陽奉陰違、自行其是；②要嚴格遵守民主集中制，不獨斷專行、軟弱放任；③要依法行使權(quán)力，不濫用職權(quán)、玩忽職守；④要廉潔奉公，不接受任何影響公正執(zhí)行公務(wù)的利益；⑤要管好配偶、子女和身邊的工作人員，不允許他們利用本人的影響謀取私利；⑥要公道正派用人，不任人唯親、營私舞弊；⑦要艱苦奮斗，不奢侈浪費，貪圖享受；⑧要務(wù)實為民，不弄虛作假、與民爭利。并且針對國土系統(tǒng)易于發(fā)生腐敗的一些問題，還要重點堅持以下工作：(1)堅決糾正、禁止領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定插手和干預(yù)經(jīng)營性土地使用權(quán)和礦權(quán)出讓，以及在經(jīng)營性用地和礦權(quán)招標拍賣掛牌出讓過程中弄虛作假，為個人和親友謀私利。(2)嚴格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部不準收送現(xiàn)金、有價證券、支付憑證的規(guī)定，特別是節(jié)假日不準收送紅包。(3)繼續(xù)落實不準利用職權(quán)，在審批、立項、頒證、評審、驗收、檢查等公務(wù)中，吃拿卡要、權(quán)錢交易；不準收取本系統(tǒng)范圍內(nèi)屬工作性質(zhì)的評審費、驗收費；不準到下屬單位報銷應(yīng)由本人及其配偶、子女支付的個人費用；不準用公款進行高消費娛樂健身活動；不準在公務(wù)時間和公務(wù)場所打麻將等規(guī)定。(4)認真清理黨政領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定兼任企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部拖欠公款或利用職權(quán)將公款借給親友、黨政機關(guān)用公款為干部職工購買個人商業(yè)保險，以及違反規(guī)定在中介機構(gòu)掛名取酬。(5)堅決糾正超標用小汽車和在住房上以權(quán)謀私，繼續(xù)落實領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女從業(yè)的有關(guān)規(guī)定。(6)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所干部職工的廉潔自律工作。為確保國土資源管理行政行為的公平、公正，切實維護好人民群眾根本利益，特別是對國土資源系統(tǒng)工作人員履行公務(wù)特制定。五條禁令：即(1)禁止為補償安置不符合法律規(guī)定的項目辦理用地報批手續(xù)或以各種變通的辦法為之供地、辦證；(2)禁止在土地、礦產(chǎn)等行政審批事項中為項目申請人批條子、打招呼；(3)禁止配偶子女為本人任職單位直接管理的案件和土地、礦產(chǎn)資源等各項具體行政事務(wù)提供中介服務(wù)；(4)禁止指定或向辦事方授意由指定中介機構(gòu)從事土地使用權(quán)，探礦權(quán)、采礦權(quán)、地質(zhì)災(zāi)害咨詢評估和項目設(shè)計等相關(guān)工作；(5)禁止接受基層單位和管理相對人的現(xiàn)金，有價證券，以付憑證或有礙公務(wù)的宴請招待，報銷應(yīng)由本人或親友承擔(dān)的費費。以上各條禁止事項，國土資源管理系統(tǒng)全體工作人員必須嚴格遵守，違者將追究當(dāng)事人責(zé)任。全市國土資源系統(tǒng)各級干部職工必須嚴格執(zhí)行，紀檢監(jiān)察部門要加強監(jiān)督檢查；對干部職工廉潔從政的突出問題，苗頭性、傾向性問題，要及時采取措施，切實加以預(yù)警和預(yù)防。

㈡嚴肅查辦違紀違法案件，堅決懲處腐敗分子。

2004年，查辦案件要以黨的政治紀律、組織紀律、經(jīng)濟紀律、群眾工作紀律為準繩，維護群眾利益為重點，著力查處違反政治紀律的案件和貪污、受賄、挪用公款的案件。要切實加大執(zhí)法執(zhí)紀監(jiān)督力度，從嚴查處國土資源管理中利用行政審批、行政執(zhí)法等職務(wù)便利謀取私利的案件和進行權(quán)錢交易的案件；領(lǐng)導(dǎo)干部插手和干預(yù)經(jīng)營性土地使用權(quán)和探礦權(quán)、采礦權(quán)招標拍賣掛牌出讓制度的案件；征占土地中損害群眾利益，造成惡劣影響的案件；領(lǐng)導(dǎo)干部嚴重腐化墮落的案件；違反組織人事紀律的案件和嚴重失職瀆職的案件；基層干部以權(quán)謀私、侵害群眾利益的案件。

要加強信訪舉報工作，建立有效的信訪處理機制，注意從中發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題和案件線索。繼續(xù)加強與檢察機關(guān)協(xié)調(diào)、配合，共同預(yù)防職務(wù)犯罪。重視發(fā)揮查辦案件在治本方面的作用，通過剖析案件，教育干部職工從中吸取教訓(xùn)、警鐘長鳴，同時改進管理、完善制度，從源頭上防治發(fā)生違法違紀案件。

㈢加強黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)，糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)。

國土資源系統(tǒng)黨風(fēng)政風(fēng)受到社會的普遍關(guān)注。去年在全系統(tǒng)開展的行業(yè)作風(fēng)集中教育整頓活動收到明顯效果，廣大干部職工作風(fēng)發(fā)生了明顯變化，今年要鞏固和深化。按照“糾建并舉”的方針，重點要抓好以下工作：

1、著力解決損害群眾利益的突出問題。國土資源管理工作，關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和人民群眾的根本利益，依法維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的利益，是國土資源管理工作的出發(fā)點和落腳點。要從講政治和全局的高度，深刻認識解決侵害群眾利益問題的重要性和緊迫性。今年，一是繼續(xù)深入開展清理整頓各類開發(fā)區(qū)，堅決制止和糾正違規(guī)擅自設(shè)立開發(fā)區(qū)，嚴格執(zhí)行基本農(nóng)田“五個不準”和非農(nóng)建設(shè)用地“六個不報批”等規(guī)定。三是切實解決拖欠、挪用、載留征地補償和拆遷安置不落實的問題。四是全面整治無證開采、越界開采、亂采濫挖、非法轉(zhuǎn)讓、破壞資源、破壞環(huán)境等各類違法采礦行為。五是嚴格執(zhí)行財政部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部關(guān)于公布農(nóng)民建房收費等有關(guān)問題的通知，堅決糾正農(nóng)民建房用地亂收費行為，深入開展農(nóng)民建房用地收費專項治理。六是認真落實國土資源部、省廳推出的十項和十二項行政為民措施；堅決糾正公務(wù)活動中亂收亂罰、吃拿卡要、刁難群眾，以及執(zhí)法不嚴、辦事不規(guī)范、服務(wù)意識差、辦事效率低等問題。

2、進一步推進政務(wù)公開工作。認真貫徹落實省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于在市（州）和省級行政機關(guān)全面推行政務(wù)公開工作的意見》和市委、市府、省廳的安排布置，各縣（市、區(qū)）局要充分認識全面推行政務(wù)公開工作的重要性和必要性，加強領(lǐng)導(dǎo)，采取切實有效措施，進一步推進政務(wù)公開工作。一是建立責(zé)任制，明確責(zé)任人，加強監(jiān)督檢查。二是突出重點，注重實效，防止形式主義。三是積極探索經(jīng)常性工作及時公開，階段性工作定期公開，臨時性工作隨時公開，動態(tài)工作創(chuàng)造條件公開，不斷提高政務(wù)公開內(nèi)容的公開率、合格率和滿意率。

3、抓行風(fēng)建設(shè)，樹立良好部門形象。國土資源部門的行業(yè)作風(fēng)越來越受到社會各界的關(guān)注。今年，省委、省政府、省紀委把國土資源系統(tǒng)行風(fēng)建設(shè)和民主評議作為兩個重點評議單位之一。要認真貫徹落實四川省國土資源廳、四川省糾風(fēng)辦《關(guān)于2004年全省國土資源系統(tǒng)開展民主評議行風(fēng)工作的通知》。要緊緊抓住密切黨和群眾血肉聯(lián)系這個核心，以解決群眾反映強烈的突出問題為重點，以主動為民、便民、利民為目標，堅持糾建并舉，堅持整改和建設(shè)相結(jié)合，扎實有效地推進國土資源系統(tǒng)行風(fēng)建設(shè)。要鞏固和發(fā)展行風(fēng)教育整頓成果，著力建設(shè)“抓黨風(fēng)、帶政風(fēng)、正行風(fēng)”的長效機制，進一步振奮精神，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，改善服務(wù)質(zhì)量，提高辦事效率，查處違規(guī)違紀行為，狠剎歪風(fēng)，弘揚正氣，整肅作風(fēng)，真正把國土資源部門建設(shè)成政治堅定，紀律嚴明、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、廉潔高效、公正執(zhí)法的部門，成為讓黨委和政府放心、讓人民群眾滿意的“正氣機關(guān)”。

㈣標本兼治，懲防并舉，強化從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

反腐倡廉，既要從嚴治標、懲治腐敗，又要著力治本，預(yù)防腐敗。要繼續(xù)重點抓好深化行政審批制度、財政管理體制、投資體制改革和干部人事制度等四項改革。

1、認真貫徹執(zhí)行《行政許可法》。按照“責(zé)任明確、權(quán)力制衡、集體會審、運作公開、管理規(guī)范、優(yōu)質(zhì)高效”的要求，全面執(zhí)行省廳建設(shè)用地審批管理辦法，規(guī)范法定行政審批事項的“審批程序”。堅持“窗口辦事”制度。

2、針對經(jīng)營土地工作中的新情況、新特點，完善和規(guī)范經(jīng)營性土地使用權(quán)和探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓制度。嚴格執(zhí)行經(jīng)營性用地必須百分之百實行招標拍賣掛牌出讓，商品住宅用地必須百分之百以拍賣方式出讓的規(guī)定，對新設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)，原則上都要實行招標拍賣掛牌出讓，以拍賣為主。要強化土地市場監(jiān)督，規(guī)范土地交易和中介行為，建立全市開放、統(tǒng)一、規(guī)范、有序的礦權(quán)市場。按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的要求，完善國土資源產(chǎn)權(quán)體系，健全市場運作機制，更大程度地發(fā)揮市場在國土資源配套中的基礎(chǔ)性作用，探索合理的收益分配和調(diào)節(jié)機制。繼續(xù)治理整頓土地市場秩序進一步鞏固土地治理整頓成果。

3、要進一步加強土地開發(fā)整理項目及專項資金管理監(jiān)督。規(guī)范土地開發(fā)整理項目管理工作程序，建立責(zé)任制和責(zé)任追究制，加強對立項、規(guī)劃、設(shè)計、資金撥付、項目實施、竣工驗收等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，強化紀律約束。一是加強項目立項審查。嚴禁在地類、面積和工程量上弄虛作假。二是嚴格執(zhí)行工程招投標管理規(guī)定。認真落實省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于嚴肅招投標工作紀律和規(guī)則的意見》，土地開發(fā)整理工程不準規(guī)避招標和搞假招標，嚴禁領(lǐng)導(dǎo)干部和機關(guān)工作人員干預(yù)和插手招投標活動。三是加強項目資金管理。土地開發(fā)整理項目資金必須專戶存儲、專款專用，不準載留、挪用、坐支和擴大支出范圍。嚴格開發(fā)整理項目資金專項審計；四是加強工程質(zhì)量監(jiān)理和實行竣工驗收責(zé)任制。

4、嚴格執(zhí)行財務(wù)預(yù)決算制度，政府采購制度，預(yù)算資金“收支兩條線”規(guī)定，積極推進對直屬事業(yè)單位的集中收付制度和會計核算制度，內(nèi)部審計制。

5、認真落實《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，建立健全科學(xué)的干部選拔任用和管理監(jiān)督機制，嚴把干部選拔、任用關(guān)。

㈤履職盡責(zé)加強監(jiān)督檢查，確保權(quán)力正確行使。

加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，監(jiān)督是關(guān)鍵。去年12月，中央出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》兩部黨內(nèi)法規(guī)，全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程的重大舉措。兩個《條例》的頒布實施，對于發(fā)展黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督、嚴明黨的紀律，具有十分重要的意義。全系統(tǒng)干部職工，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要認真貫徹、宣傳和學(xué)習(xí)兩個條例，增強接受監(jiān)督的意識，做接受監(jiān)督的表率。紀檢監(jiān)察部門要充分發(fā)揮監(jiān)督職能作用，協(xié)助黨組組織協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督。強化監(jiān)督對制約權(quán)力、防止公權(quán)私用、謀取私利具有重要作用，是實現(xiàn)關(guān)口前移，幫助黨員干部不犯或少犯錯誤的重要保障。要強化對權(quán)力的制約，確保權(quán)力的規(guī)范運作。重點加強對領(lǐng)導(dǎo)班子特別是領(lǐng)導(dǎo)班子一把手的監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)班子一把手要增強接受監(jiān)督的意識，做自覺接受監(jiān)督的表率。不允許有不受監(jiān)督的干部存在。健全和完善各項監(jiān)督制度和內(nèi)控制度。要嚴格執(zhí)行民主集中制，重要情況通報和報告制度，嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，特別是涉及重大事項決策、重要項目安排、重要干部任免和大額度資金使用，要堅持民主科學(xué)集體決策。要認真實行民主生活會、領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉、廉政談話和“誡免等制度、推動黨內(nèi)監(jiān)督工作有序開展。”要切實建立起多層次多方位的監(jiān)督制約機制，充分發(fā)揮行風(fēng)監(jiān)督、黨風(fēng)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督的強大合力，做到各項工作開展在哪里，監(jiān)督工作就延伸到哪里，真正把權(quán)力運行置于有效的監(jiān)督之下，從源頭杜絕腐敗的產(chǎn)生，使土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變走上制度化、法制化、科學(xué)化的健康發(fā)展的轉(zhuǎn)產(chǎn)，為實現(xiàn)經(jīng)濟跨越式的發(fā)展，全面實現(xiàn)小康目標作出積極貢獻。