城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)管理探析

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我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制，早在五十年代就開始形成。當(dāng)時(shí)我們提出優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，一方面通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差為工業(yè)化積累資金，另一方面又限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)。形成了一套城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制，包括城鄉(xiāng)分割的建設(shè)投入制度、戶籍制度、就業(yè)制度、生活福利制度及市場(chǎng)交易制度等，造成了城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人均資源占有量、收入和消費(fèi)、人口素質(zhì)等方面的巨大差距。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所經(jīng)過(guò)數(shù)年跟蹤所做出的一份調(diào)查報(bào)告顯示：近年來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距在不斷拉大，如果把醫(yī)療、教育、失業(yè)保障等非貨幣因素考慮進(jìn)去，估計(jì)城鄉(xiāng)收入差距可能要達(dá)到四倍、五倍，甚至是六倍。

城鄉(xiāng)之間存在事實(shí)上的差距，這是全世界公認(rèn)的，為了把這個(gè)差距控制在合理的范圍，理論界和執(zhí)政者一直都在努力探索和研究。早在19世紀(jì)初空想社會(huì)主義時(shí)期，歐文，傅立葉就提出了城鄉(xiāng)一體化概念，馬克思也提出要根據(jù)空想社會(huì)主義者提出來(lái)的城鄉(xiāng)一體化，消滅不合理分工，消除城鄉(xiāng)對(duì)立，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。當(dāng)然馬克思所說(shuō)的實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是在消滅私有制消滅資本主義為前提的城鄉(xiāng)一體化。所以，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是歷史的產(chǎn)物,城鄉(xiāng)對(duì)立和分割，不利于人類的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，這個(gè)在將近二百多年以前就有很多人提出來(lái)了，并且提出了解決的設(shè)想和方案。

按照世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律，人均gdp達(dá)到700-1500美元之間，農(nóng)業(yè)在gdp中比重下降到15%以下，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比重下降到30%，城市人口超過(guò)50%，就可以斷定這個(gè)國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化中期階段。進(jìn)入工業(yè)化中期發(fā)展階段的顯著特征是：農(nóng)業(yè)和工業(yè)處于平等發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)利，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不再是農(nóng)業(yè)，也不需要從農(nóng)業(yè)吸收資本等要素去推動(dòng)工業(yè)化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為工業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)成為了工業(yè)反哺對(duì)象，這個(gè)階段工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的條件已經(jīng)具備。基于這個(gè)規(guī)律，如果不綜合考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，著手從根本上改變城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，就會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)諸多負(fù)面影響。因此，黨的十六大在全面分析國(guó)內(nèi)國(guó)外形勢(shì)和我國(guó)發(fā)展所處階段的基礎(chǔ)上，首次提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大方針。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意義

“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)”。這是黨中央在正確把握我國(guó)新階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新趨勢(shì)、新矛盾、新挑戰(zhàn)、新機(jī)遇和遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上提出的，具有極強(qiáng)的時(shí)代性、創(chuàng)新性、針對(duì)性和極為重要的戰(zhàn)略意義。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村面貌發(fā)生了深刻變化。但從目前的情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)增效難、農(nóng)民增收難、農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步慢的問(wèn)題未能得到有效的解決，城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差距、地區(qū)差距擴(kuò)大趨勢(shì)尚未扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平、農(nóng)民收入水平與全面建設(shè)小康社會(huì)的要求相差還比較遠(yuǎn)。這種城鄉(xiāng)分割的體制性障礙和發(fā)展失衡狀態(tài)，造成了“三農(nóng)”問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)困難，農(nóng)村小康成為全面建設(shè)小康社會(huì)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最大的難點(diǎn)。究其深層次原因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，城市化滯后，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展缺乏內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)系，過(guò)多的勞動(dòng)力滯留在農(nóng)業(yè)，過(guò)多的人口滯留在農(nóng)村。“三農(nóng)”不強(qiáng)，建設(shè)安定有序的社會(huì)就失去前提，建設(shè)和諧社會(huì)就沒(méi)有基礎(chǔ)，因此，在全面建設(shè)小康社會(huì)的新階段，必須把“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，擺到更加突出的位置；必須突破就“三農(nóng)”論“三農(nóng)”的思想束縛，打破城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)體制，以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)，以工業(yè)化和城市化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)共促、共同發(fā)展的格局，推動(dòng)農(nóng)村全面小康建設(shè)和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)施內(nèi)需帶動(dòng)戰(zhàn)略的需要。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后已經(jīng)成為制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的最大障礙。占我國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)緩慢，收入水平和消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，一方面由于農(nóng)村居民的購(gòu)買力過(guò)低，直接影響到擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策的實(shí)施效果，另一方面，由于買方市場(chǎng)水平低，城市市場(chǎng)飽和與工業(yè)生產(chǎn)相對(duì)過(guò)剩的矛盾更加突出，影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)。這就要求我們，一方面，要積極推進(jìn)具有二三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)技能的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村型消費(fèi)向城市型消費(fèi)轉(zhuǎn)變；另一方面，要千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，不斷繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村購(gòu)買力，啟動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就成為國(guó)家重要的宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，它不僅是解決好“三農(nóng)”問(wèn)題的一條大思路，也只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，才能有效利用城市與鄉(xiāng)村天然的聯(lián)系，充分發(fā)揮城市和鄉(xiāng)村的不同優(yōu)勢(shì)，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)村消費(fèi)水平，有效地促進(jìn)內(nèi)需帶動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是城市本身發(fā)展和提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和水平的需要。城鎮(zhèn)化是區(qū)域發(fā)展的必然趨勢(shì)，但城市的發(fā)展離不開農(nóng)村的支撐,包括生產(chǎn)資料和勞動(dòng)者。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，廣大農(nóng)村為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供數(shù)量更多、質(zhì)量更高的工業(yè)消費(fèi)資料，為城市的發(fā)展提供更多的高素質(zhì)勞動(dòng)力資源，有助于克服國(guó)家工業(yè)化過(guò)程中較為突出的資源短缺等約束。同時(shí)，我國(guó)的工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)建立在自身產(chǎn)業(yè)比較齊全并協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，而且各大部類之間、各產(chǎn)業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間應(yīng)該是相互聯(lián)系、相互依存、相互支持、相互促進(jìn)的良性循環(huán)關(guān)系。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不僅是新農(nóng)村建設(shè)的需要，也是城市本身發(fā)展的需要；不僅是踐行科學(xué)發(fā)展觀，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的需要，也是提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行水平的需要。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的本質(zhì)及主要內(nèi)容

理想化的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在理論上講，應(yīng)該是通過(guò)統(tǒng)籌，使城鄉(xiāng)資源條件基本一致，生存發(fā)展及市場(chǎng)環(huán)境條件不存在巨大差異，城鄉(xiāng)居民平等地享受國(guó)民待遇。但在現(xiàn)實(shí)生活中人口和資源配置并非處于一種均質(zhì)化的狀態(tài)，事實(shí)上，城市和鄉(xiāng)村無(wú)論資源稟賦、生存發(fā)展環(huán)境及外部支撐條件都存在巨大差異。正因?yàn)榇嬖谶@些差異，所以要全面實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民作為有機(jī)整體，通過(guò)規(guī)劃統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌、投入統(tǒng)籌、體制統(tǒng)籌、政策統(tǒng)籌等，逐步盡可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民同質(zhì)化的生活條件、均等化的公共服務(wù)、平等化的經(jīng)濟(jì)權(quán)利、基本均等的消費(fèi)支出能力。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村，走出一條工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互動(dòng)、城鄉(xiāng)共榮的新路子，努力改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜、公共設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的本質(zhì)就是在市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)之上，政府根據(jù)縮小城鄉(xiāng)差距的實(shí)際需要，在二次分配和制度安排中統(tǒng)籌配置資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的研究和實(shí)踐時(shí)間不長(zhǎng)，還有很多路要走，理論界對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)容和措施也有很多不同的思路和歸類方法，包括規(guī)劃統(tǒng)籌、資源統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌、投入統(tǒng)籌、福利統(tǒng)籌、市場(chǎng)統(tǒng)籌、環(huán)境統(tǒng)籌、政策統(tǒng)籌、制度統(tǒng)籌等方方面面。要有效地利用理論指導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就應(yīng)對(duì)統(tǒng)籌的內(nèi)容和措施進(jìn)行歸類分析和研究，本文認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可以系統(tǒng)地劃分為：“分配統(tǒng)籌、發(fā)展統(tǒng)籌、市場(chǎng)統(tǒng)籌和制度統(tǒng)籌”四個(gè)大的方面。分配統(tǒng)籌是調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)居民收入差距的重要手段，也是保證人民享有生存權(quán)、福利權(quán)、共享公共服務(wù)權(quán)、獲得法律援助和司法救助權(quán)的關(guān)鍵；發(fā)展統(tǒng)籌是把城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體，統(tǒng)一規(guī)劃，合理配置發(fā)展要素，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、工農(nóng)互補(bǔ)、城鄉(xiāng)共榮；市場(chǎng)統(tǒng)籌就是尊重我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀實(shí)際，盡量用市場(chǎng)手段來(lái)解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題；制度統(tǒng)籌就是要把城市和鄉(xiāng)村放在平等的地位并盡可能考慮農(nóng)業(yè)的公益性,從法律和制度層面建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的建設(shè)發(fā)展和幫扶機(jī)制，突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，糾正體制上和政策上的城市偏向，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌順利實(shí)現(xiàn)。

以上四個(gè)統(tǒng)籌，從不同的側(cè)面重點(diǎn)解決了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要矛盾和問(wèn)題，它們相互依存、相互補(bǔ)充、互為條件，共同構(gòu)成全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作系統(tǒng)。總體來(lái)看，分配統(tǒng)籌是關(guān)鍵，發(fā)展統(tǒng)籌是動(dòng)力，市場(chǎng)統(tǒng)籌是手段，制度統(tǒng)籌是保障。分配統(tǒng)籌是發(fā)展的基礎(chǔ)，也是對(duì)發(fā)展失衡、市場(chǎng)失效、分配不公的重要補(bǔ)充，是穩(wěn)定協(xié)調(diào)與競(jìng)爭(zhēng)效率之間重要的調(diào)節(jié)手段；發(fā)展統(tǒng)籌是整個(gè)統(tǒng)籌系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)；市場(chǎng)統(tǒng)籌是提高城鄉(xiāng)統(tǒng)籌乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的重要機(jī)制；制度統(tǒng)籌是整個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌系統(tǒng)持續(xù)、高效運(yùn)行的基本保障。

三、科學(xué)統(tǒng)籌，共建和諧

通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的本質(zhì)、內(nèi)容及其相互之間的關(guān)系的研究，可以看出，要加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐，提高統(tǒng)籌效率，實(shí)現(xiàn)科學(xué)統(tǒng)籌，應(yīng)該準(zhǔn)確把握統(tǒng)籌規(guī)律，積極探索統(tǒng)籌模式，提高統(tǒng)籌質(zhì)量和水平。

（一）科學(xué)進(jìn)行分配統(tǒng)籌，確保城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在投資分配上表現(xiàn)為“重工輕農(nóng)”。大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)薄弱，許多地方財(cái)政入不敷出，基層政府無(wú)力向農(nóng)村提供最基本的公共服務(wù)、社會(huì)保障和公眾福利，農(nóng)民收入水平偏低，有的甚至連基本生存條件都難以保障。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已達(dá)到一定水平，城鄉(xiāng)發(fā)展不僅需要統(tǒng)籌而且具備了一定的統(tǒng)籌條件，同時(shí)，農(nóng)業(yè)本身也具有公益性，屬弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，所以，國(guó)民經(jīng)濟(jì)二次分配不僅成為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的核心內(nèi)容，同樣也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵和基石。從某種意義上說(shuō)，分配統(tǒng)籌在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償意義上是實(shí)施統(tǒng)籌的最有力、最直接、最有效的補(bǔ)救和保障措施。

一是統(tǒng)籌生存保障。進(jìn)一步完善農(nóng)村“五保戶”和城鎮(zhèn)“三無(wú)”人員的供養(yǎng)體制，落實(shí)城鄉(xiāng)最低生活保障制度，開展扶貧、困難群體救濟(jì)救助，切實(shí)解決農(nóng)村居民的生存問(wèn)題；

二是統(tǒng)籌福利權(quán)益。統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)居民的勞動(dòng)社保、就業(yè)、保險(xiǎn)、住房、敬老養(yǎng)老等問(wèn)題；

三是統(tǒng)籌社會(huì)事業(yè)。主要包括科技、文化、教育、衛(wèi)生、體育等；

四是統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施。包括水、電、路、廣播電視、通訊等(見發(fā)展統(tǒng)籌）。

除此之外，還有大江大河治理、生存環(huán)境建設(shè)、糧食安全、鄉(xiāng)村文化傳承、社區(qū)穩(wěn)定和邊防安全等。上述內(nèi)容均屬分配統(tǒng)籌的范疇，分配統(tǒng)籌是所有統(tǒng)籌中能夠直接有效地達(dá)到統(tǒng)籌目的一種統(tǒng)籌措施，許多基本的分配統(tǒng)籌事項(xiàng)也是國(guó)家和政府存在的基本理由，是應(yīng)該提供的起碼的也是必須的公共服務(wù)。分配統(tǒng)籌是國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配中縮小巨大差距的有效措施，既是統(tǒng)籌工作的關(guān)鍵，也是對(duì)統(tǒng)籌的基本要求。它具有及時(shí)、現(xiàn)實(shí)、高效，具有照顧當(dāng)前并兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)的積極作用。所以分配統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵，是讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的現(xiàn)實(shí)保障。分配統(tǒng)籌的力度和水平應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平來(lái)確定，根據(jù)我國(guó)尤其是西部地區(qū)的實(shí)際情況，當(dāng)前的分配統(tǒng)籌應(yīng)該是“低水平、廣覆蓋、差距統(tǒng)籌和加大基本統(tǒng)籌（生存保障、福利統(tǒng)籌等）”。當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)分配統(tǒng)籌時(shí)，也要注意避免過(guò)度福利化和平均化，忽視效率的做法。

（二）以發(fā)展統(tǒng)籌為動(dòng)力，推動(dòng)城鄉(xiāng)共同繁榮

統(tǒng)籌含義明確地指出了統(tǒng)籌是一種政府行為，是政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的理性選擇，強(qiáng)調(diào)政府在科學(xué)發(fā)展中通盤籌劃的主導(dǎo)作用。當(dāng)前，應(yīng)該把握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，以城市、農(nóng)村生產(chǎn)力水平的普遍提高為目標(biāo)，通過(guò)統(tǒng)籌建立動(dòng)力機(jī)制，使城鄉(xiāng)環(huán)境水平不斷提高、生產(chǎn)能力不斷增強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、區(qū)域聯(lián)系更加緊密。

一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)主要面臨規(guī)劃的缺位、缺失、滯后或規(guī)劃的虛化、缺乏剛性約束等問(wèn)題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，主要是要解決城鄉(xiāng)發(fā)展上的盲目無(wú)序問(wèn)題，立足實(shí)際，突出特色，統(tǒng)一編制區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、用地規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。規(guī)劃要在指導(dǎo)思想上堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，破除厚城薄鄉(xiāng)、二元結(jié)構(gòu)的舊觀念，樹立城鄉(xiāng)并重、城鄉(xiāng)一體的新理念，既要立足當(dāng)前，又要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)；既要注重發(fā)揮城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)輻射作用，又要充分發(fā)揮農(nóng)村對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的支持幫助作用；既要注重剛性約束，又要體現(xiàn)靈活運(yùn)用；既要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，促進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同繁榮。當(dāng)然，也要因地因市場(chǎng)制宜注重農(nóng)業(yè)內(nèi)部規(guī)劃。

二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展條件。基礎(chǔ)設(shè)施落后，是制約農(nóng)村發(fā)展的“瓶頸”。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的首要條件。具體工作中，要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，促進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。調(diào)整國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)構(gòu)，把建設(shè)重點(diǎn)由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。加快農(nóng)村道路交通、農(nóng)田水利、人畜飲水、電力、通訊、廣播電視、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的建設(shè)步伐，提升農(nóng)村自身發(fā)展的基礎(chǔ)條件，改善群眾生存環(huán)境。

三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展投入。投入是發(fā)展統(tǒng)籌的關(guān)鍵，做好投入統(tǒng)籌就是要整合市場(chǎng)和政府兩種資源，在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、落實(shí)福利權(quán)益投入等方面體現(xiàn)城鄉(xiāng)平等。首先，應(yīng)積極鼓勵(lì)社會(huì)力量和市場(chǎng)力量參與新農(nóng)村建設(shè)；積極培養(yǎng)和保護(hù)市場(chǎng)主體，推動(dòng)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)；放寬行政許可，減少注冊(cè)限制，降低項(xiàng)目信貸資本金比例，加大政策性融資扶持；加大產(chǎn)業(yè)投資補(bǔ)貼，盡可能動(dòng)員市場(chǎng)主體參與農(nóng)業(yè)投資創(chuàng)業(yè)。其次，應(yīng)構(gòu)建和落實(shí)“以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)”的財(cái)政投入體制，保證財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共福利、社會(huì)事業(yè)、生產(chǎn)發(fā)展、為“三農(nóng)”服務(wù)的投入，并不斷提高投入的總體水平。

4．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要素保障。要素市場(chǎng)缺失或被異化是農(nóng)村發(fā)展重要的制約因素，要進(jìn)行城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)統(tǒng)籌：

一是要充分利用市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用。引導(dǎo)土地、資本、勞動(dòng)力、技術(shù)、人才、信息等資源在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)，創(chuàng)造城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟(jì)主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境。

二是要充分發(fā)揮政府在資源配置中的引導(dǎo)作用。除了要?jiǎng)?chuàng)造城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟(jì)主體平等使用或農(nóng)村優(yōu)先使用生產(chǎn)要素的市場(chǎng)環(huán)境而外，更重要的是必須著手解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中市場(chǎng)缺位或市場(chǎng)供給不足的，但又是必須和關(guān)鍵稀缺的要素，包括：人才、科技、金融、保險(xiǎn)、擔(dān)保、投資、信息、村社干部務(wù)工、自治組織建設(shè)、中介事業(yè)等。

5．統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合競(jìng)爭(zhēng)能力。農(nóng)業(yè)屬公益性的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，需要在保證市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上，加大扶持力度，采取最低農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)、生產(chǎn)補(bǔ)貼或國(guó)際通行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼等方式，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)的行業(yè)比較效益，增加農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際收入，提升農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的整體競(jìng)爭(zhēng)能力，使承擔(dān)部分公益職能的農(nóng)業(yè)在相對(duì)均衡的公共補(bǔ)貼和扶助的基礎(chǔ)上，能夠與工業(yè)和服務(wù)業(yè)站在基本同等的資源環(huán)境條件和基礎(chǔ)上健康發(fā)展。

（三）以市場(chǎng)統(tǒng)籌為手段，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率

我國(guó)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是建立在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上的，綜合配置資源，市場(chǎng)是主要的、基礎(chǔ)性的，也是最有效率的。政府首先要由市場(chǎng)發(fā)揮效力，然后再補(bǔ)充市場(chǎng)“失靈”的部分，增加公共投入。

一是廣泛參與市場(chǎng)分工。在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，突出特色，打造品牌，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)比較優(yōu)勢(shì)，準(zhǔn)確進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)功能定位，主動(dòng)參與區(qū)際分工、并盡可能融入國(guó)際大市場(chǎng)。

二是轉(zhuǎn)變政府職能。充分尊重市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，打破市場(chǎng)壁壘，精簡(jiǎn)行政許可和行政審批，政府將更大的精力放在培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大市場(chǎng)上。

三是培育要素市場(chǎng)。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，而缺乏要素高級(jí)市場(chǎng)，金融、擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)投資、信貸、人才、科技、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、信息等要素市場(chǎng)發(fā)育遲緩，在統(tǒng)籌發(fā)展上，應(yīng)在培育要素市場(chǎng)方面進(jìn)行支持和幫助，包括培養(yǎng)市場(chǎng)主體、補(bǔ)充稀缺要素，并充分考慮其涉農(nóng)的公益性建立明確的財(cái)政、支持政策體系。建立運(yùn)作規(guī)范、競(jìng)爭(zhēng)有序的公益性要素市場(chǎng)，全力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)均等、投資收益均衡、工農(nóng)互助、相互帶動(dòng)的健全的市場(chǎng)體系。

（四）以制度統(tǒng)籌作保障，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌長(zhǎng)效機(jī)制

制度障礙是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的主要成因。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、公共產(chǎn)品對(duì)農(nóng)民的排斥和社會(huì)保障在農(nóng)村的缺失、壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與殘缺的產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)成了農(nóng)村“制度貧困”的主要內(nèi)容，農(nóng)村的“制度貧困”尤甚于經(jīng)濟(jì)貧困，“農(nóng)民，走在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊緣”。根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的問(wèn)題,必須進(jìn)行“制度統(tǒng)籌”。

一是提高農(nóng)村內(nèi)部制度體系的效率。根據(jù)我國(guó)實(shí)際，抓好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村內(nèi)部自身制度的統(tǒng)籌和完善，主要包括土地承包與經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度、林權(quán)及流轉(zhuǎn)制度、人口再生產(chǎn)和農(nóng)民教育培訓(xùn)制度等。

二是建立城鄉(xiāng)平等的制度體系。突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，糾正體制上和政策上的城市偏向，建立城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、戶籍管理制度、教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、財(cái)政金融制度、土地征用制度、社會(huì)保障制度等。

三是建立城鄉(xiāng)平等的投入制度。加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的扶持和扶助力度，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系，讓城鄉(xiāng)居民享受基本相同的社會(huì)公共品。改變公共投入的“城市偏向”為“三農(nóng)”傾向。

四是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度化、法制化。建立長(zhǎng)效的體制和機(jī)制，把縮小城鄉(xiāng)投入差距提高到制度和法律、法規(guī)層面，為城鄉(xiāng)居民平等享受改革發(fā)展成果和農(nóng)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)村持續(xù)繁榮提供有力的制度保障。

總之，制度統(tǒng)籌是從體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的保障，也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌長(zhǎng)效機(jī)制的重要保障。

四、需要注意的問(wèn)題

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌仍然要加快城市化和工業(yè)化進(jìn)程

發(fā)展是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來(lái)看，總體來(lái)講，既有統(tǒng)籌不力，但也存在統(tǒng)籌難度大、發(fā)展不足等問(wèn)題，尤其是西部地區(qū)。比如糧食直補(bǔ)、農(nóng)村低保等已列入統(tǒng)籌，但標(biāo)準(zhǔn)非常低，基本上流于形式，不是統(tǒng)籌不到位，本質(zhì)上是統(tǒng)籌無(wú)力到位。所以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌仍然要加快工業(yè)和城市發(fā)展。

一是加快工業(yè)化、城市化進(jìn)程本身符合客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化時(shí)期，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)將依靠快速的工業(yè)增長(zhǎng)和快速的城市化進(jìn)程又好又快地發(fā)展，只能揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，不能抑長(zhǎng)補(bǔ)短。

二是工業(yè)和城市的發(fā)展能為農(nóng)業(yè)提供更大的發(fā)展空間。只有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才能更多地為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供就業(yè)崗位，才能更多地為留在農(nóng)村的人口提供更多的人均資源，才能夠?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品銷售提供更大的市場(chǎng)份額。轉(zhuǎn)移一個(gè)農(nóng)村人口就減少一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，增加一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者，所以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)能夠更有效地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行質(zhì)量。從積極方面看，我國(guó)當(dāng)前出現(xiàn)的民工荒、民工工資上漲、副食品價(jià)格上漲，就與政府實(shí)施的最低民工工資、保障農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)等規(guī)定所希望達(dá)到的目的異曲同工，這與城市化和工業(yè)化給“三農(nóng)”所作的貢獻(xiàn)是分不開的，同時(shí)也給新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)了歷史性的發(fā)展機(jī)遇。

三是工業(yè)和城市發(fā)展是落實(shí)以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的保障。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不是簡(jiǎn)單的平衡城鄉(xiāng)的差異，而是要具體落實(shí)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村。所以，只有城市和工業(yè)本身有了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力才能實(shí)現(xiàn)扶農(nóng)助農(nóng)建設(shè)新農(nóng)村的目的。

2．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是“城郊統(tǒng)籌”

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是“城郊統(tǒng)籌”，不能把城郊地區(qū)、部分旅游風(fēng)景區(qū)、有突出投入或重大項(xiàng)目帶動(dòng)的周邊地區(qū)視為“普遍意義的鄉(xiāng)村”，不能把這些地區(qū)的統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“典型代表”。

一是不具有普遍的意義。城郊地區(qū)和真正意義的農(nóng)村在市場(chǎng)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)力水平、人口素質(zhì)、產(chǎn)業(yè)可選擇范圍等等有很大的差別，而且城郊有進(jìn)行城鎮(zhèn)化的條件，屬于未來(lái)城市都市化的范疇，在規(guī)劃建設(shè)中納入城市建設(shè)一體化考慮，是可行也是必要的，但城郊統(tǒng)籌的模式和方法不能廣泛地運(yùn)用在我國(guó)廣袤的農(nóng)村。因此，在城郊適用的統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)不一定在最廣大的農(nóng)村適用。

二是不利于探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的本質(zhì)規(guī)律。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不能停留在示范點(diǎn)的建設(shè)上，應(yīng)該在面上進(jìn)行廣泛的研究和實(shí)踐。否則，就會(huì)蒙蔽我們的視野，不利于全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的總結(jié)。

三是不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革的目標(biāo)要求。城市和鄉(xiāng)村本身就不是同質(zhì)的東西，各有各的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。城市和鄉(xiāng)村作為一種非均質(zhì)的地域經(jīng)濟(jì)空間，在發(fā)展過(guò)程中受各自特定的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史等條件制約，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、功能形態(tài)以及生活習(xí)俗都有各自不同的特色，城市和鄉(xiāng)村仍然是兩個(gè)異質(zhì)性系統(tǒng)。把城郊建成了城市，不能說(shuō)明在更大范圍就沒(méi)有鄉(xiāng)村了，事實(shí)上，把中國(guó)廣大的農(nóng)村都建設(shè)成城鎮(zhèn)根本就不現(xiàn)實(shí)，也做不到，更重要的是沒(méi)有必要。

3．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一定要注意效率

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是總體均衡、協(xié)調(diào)和高效，但在具體實(shí)踐中，許多地方陷入城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和資源分散配置的誤區(qū)。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳淮說(shuō)過(guò)，“村村通、廣覆蓋，不留死角”的模式并不經(jīng)濟(jì)也不可能。由于受戶籍制度、土地制度的制約，我國(guó)農(nóng)村人口空間布局極其分散，屬典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)資源配置模式。當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)因規(guī)模效益遞增而主要選擇以集聚為主要特征的工業(yè)化和城市化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)選擇以相對(duì)集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)為特征作為主要空間資源配置方式時(shí)，再人為地在空間上強(qiáng)制性地分散配置資源，就會(huì)違反客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體效率。

一是加快農(nóng)村人口非農(nóng)化進(jìn)程。把促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為重要任務(wù)，鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工人員或以其它原因愿意進(jìn)城的人員在城市落戶，城市政府應(yīng)當(dāng)放松政策管制，為愿意進(jìn)城并有條件進(jìn)城入戶的農(nóng)業(yè)人口提供政策支持。

加快中心鎮(zhèn)、中心村的建設(shè)，及時(shí)進(jìn)行行政村區(qū)劃的調(diào)整，按照適度規(guī)模、有利發(fā)展，尊重民意、依法操作的原則，解決農(nóng)村人口居住過(guò)于分散的問(wèn)題。開展撤村建居工作，將城郊城中村改為社區(qū)。開展特定意義貧困邊遠(yuǎn)民族移民、生態(tài)移民、特困戶移民、地質(zhì)災(zāi)害移民、工程移民等，統(tǒng)籌人口空間布局，提高資源綜合配置效益。

二是堅(jiān)持因地制宜選擇產(chǎn)業(yè)。將不宜農(nóng)牧的地區(qū)列入生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)，或發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益兼有的旅游等生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。

三是提高公共投入績(jī)效。應(yīng)模擬市場(chǎng)機(jī)制或直接引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)公共投入管理，提高公共投入績(jī)效。

當(dāng)然，統(tǒng)籌效率還包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)后整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。

4．全面統(tǒng)籌與注重分配統(tǒng)籌和分階段統(tǒng)籌的問(wèn)題

分配統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要，也是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的核心內(nèi)容，同時(shí)也是國(guó)家實(shí)施內(nèi)需帶動(dòng)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。在整個(gè)統(tǒng)籌中，分配統(tǒng)籌顯得尤為重要,眾所周知，在不適宜開展統(tǒng)籌或統(tǒng)籌低效率的農(nóng)村尤其是邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)按照統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)加大投入是不經(jīng)濟(jì)也不現(xiàn)實(shí)的,沒(méi)有哪個(gè)政府愚蠢到要為一戶山頂上的掉野農(nóng)戶花幾百萬(wàn)元修一條公路或架若干橋梁而不考慮搬遷移民。

如果忽視國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展后人口資源配置必將發(fā)生的巨大變化，不科學(xué)地使用統(tǒng)籌手段，最終將導(dǎo)致人口空間布局隨著城市化的進(jìn)程向城市集中，使一次性的發(fā)展統(tǒng)籌投入貶值并最終失去價(jià)值。為了避免浪費(fèi)和重復(fù)投資，最經(jīng)濟(jì)實(shí)效的辦法就是通過(guò)分配統(tǒng)籌來(lái)解決這些人的現(xiàn)實(shí)生存和福利問(wèn)題，在人口統(tǒng)籌布局條件成熟后，再移民進(jìn)城，或以務(wù)工、嫁娶、投親等多種方式漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)人口布局相對(duì)集中而實(shí)現(xiàn)全面統(tǒng)籌。

所以說(shuō)，應(yīng)當(dāng)科學(xué)地利用分配工具或分配統(tǒng)籌，靈活解決全面統(tǒng)籌中尤其是發(fā)展統(tǒng)籌、建設(shè)統(tǒng)籌中成本高、效率低的特殊群體和區(qū)域問(wèn)題，靈活地解決在推進(jìn)遠(yuǎn)期統(tǒng)籌目標(biāo)的實(shí)施過(guò)程中當(dāng)前失衡和城鄉(xiāng)差距中的具體問(wèn)題。分配統(tǒng)籌不僅實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌目標(biāo)的重要手段，也是不同階段實(shí)現(xiàn)國(guó)家效率的關(guān)鍵措施。

5．制度和體制的突破是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究的重點(diǎn)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是農(nóng)村推進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制以后又一次廣泛而深刻的歷史性變革。目前，從我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)或城鄉(xiāng)綜合發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，比較好的地區(qū)應(yīng)該在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，而國(guó)家將綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)又選擇在西部的成渝兩地，因此，其主要目的不在于建設(shè)發(fā)展高水平的經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，而首要的價(jià)值取向應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、均衡互動(dòng)的體制和機(jī)制的突破，探討構(gòu)建國(guó)家社會(huì)管理、發(fā)展建設(shè)、公共服務(wù)、宏觀調(diào)控新體制，站在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的高度，解決穩(wěn)定、發(fā)展中的深層次矛盾。可以這樣說(shuō)，和農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，如果不在制度體制上尋求突破，很難得說(shuō)城鄉(xiāng)綜合配套改革就達(dá)到了目的或者說(shuō)在一定程度上取得了成效。可以肯定，步子再大一點(diǎn)也不會(huì)出現(xiàn)當(dāng)年“向陽(yáng)村和小崗村困境”，相反，倒是有了方法，需要的是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下求實(shí)的精神。例如在戶籍制度問(wèn)題上，石家莊等大城市，打開城門以后并未出現(xiàn)城市人口的暴漲，“平穩(wěn)良性”的結(jié)果已經(jīng)作出了肯定的回答，目前出現(xiàn)的“民工荒”也從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了部分農(nóng)民工因缺乏生存技能又回到了家鄉(xiāng)。世界各國(guó)放戶籍管理已有很多成功的例證，只有我國(guó)和朝鮮限制農(nóng)村人口進(jìn)城。當(dāng)然，制度創(chuàng)新也非朝夕之功，既要突出重點(diǎn)，更要注重系統(tǒng)的組織和完善，兼顧公平效率、發(fā)展穩(wěn)定。

總之，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一場(chǎng)廣泛而深刻的變革，涉及整個(gè)社會(huì)管理構(gòu)架的重組和社會(huì)利益格局的調(diào)整，必然要面對(duì)一系列復(fù)雜的矛盾和問(wèn)題。本文所作的一些粗淺探討，也旨在拋磚引玉。要解決好這些問(wèn)題并在具體實(shí)踐中取得實(shí)效，需要更多的人去研究、去實(shí)踐。