城鄉公共產品供給差異分析論文

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摘要：本文以北京為個案，從城鄉社會保障、城鄉基礎設施建設、城鄉教育等方面考察了其城鄉公共產品供給差異的現狀及存在的主要原因。解決北京公共產品城鄉供給差異問題需要從以下幾方面入手：堅持政府有進有退原則，調動市場參與公共產品供給的積極性；加大財政對農村的傾斜力度，完善農村公共產品供給政策；完善供給決策機制，提高公共產品的供給效率。

關鍵詞：公共產品；供給差異；統籌城鄉發展

一、北京市城鄉公共產品供給差異現狀

北京城鄉公共產品供給差異主要表現在以下幾個方面：

(一)在城鄉社會保障方面

北京城鄉社會保障供給的差異主要表現在養老保險方面。到2007年城鎮參加基本養老保險的人數達671.7萬人，覆蓋率達48.7％。在農村，到2007年，參加基本養老保險的人數為49.1萬人，覆蓋率僅為19.4％，見表1。

北京城鎮社會保障體系比較完善，包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等。到2007年，北京城鎮參加失業保險、工傷保險和生育保險的人數分別為535萬人、609萬人和290萬人，分別占城鎮人口的39％、44.1％和21.1％。這些城鎮市民享有的社會保險與農民是無緣的，而且以養老保險制度、新型農村合作醫療制度和最低生活保障制度為主要內容的農村社會保障體系已不能滿足當前農村的需求，進城務工農民、失地農民社會保障等問題亟待解決。

(二)在城鄉基礎設施建設方面

1991～1995年，北京城鎮基礎設施的投資規模比整個80年代還大。2006年，北京基礎設施投資額高達935.3億元，比1981至1995年的總和還多，從1981年到2006年，北京基礎設施共計投資5230.8億元，每年相當于同期財政支出的一半以上。北京農村財政支農支出并沒有隨財政支出的增長而增長，在財政支出中的占比一直穩定在3％～4％之間，且總體規模有限，從1981年到2006年共計投資僅有263.49億元，見表2。由于財政對農業支出規模的限制，北京農村基礎設施建設投資相對于城鎮的投資規模沒有明顯的提高。

(三)在城鄉教育方面

國家統計局北京調查總隊的調查數據顯示，從1996年-2006年，北京地方財政支出6121.66億元。其中，教育投資為759.41億元，雖然教育投資基本保持了與財政支出大體相當的增長比例，但教育投資在財政支出中所占比卻呈下降趨勢，由1996年的15.8％下降到2006年的12.41％。教育的投入除偏向城市高等教育外，城鄉基礎教育投入差異明顯。從公共教育支出結構看，通過義務教育財政投入的變異系數，可衡量北京城鄉之間的義務教育財政均衡狀況。部分年份的基礎教育經費變異系數情況見表3。

從上表可看出，農村義務教育無論預算內事業費還是預算內公用經費保障的變異系數較之城鎮都較大，說明北京城鄉教育投入配置失衡，在城鄉教育投資上差異明顯。

二、北京城鄉公共產品供給差異存在的原因

(一)供給主體職能錯位加劇了北京城鄉公共產品供給差異

首先，中央政府把有些供給事權下放過低，基層政府承擔了過多的供給責任。一些本該由中央政府承擔供給責任的公共產品卻由地方政府承擔。如，由地方承擔駐軍開支，低標準下放軍隊離退休經費及醫療費，安全部門、氣象部門地方配套等等。對這些公共產品的供給成本中央政府只承擔很少部分，而基層的縣、鄉級財政卻承擔了繁多而龐大的公共產品支出。甚至對已明確由上下級財政共同負擔的公共支出項目，也出現支出重心下移的現象。如，義務教育經費一般都是由各級財政共同負擔，但絕大部分辦學壓力卻集中在了鄉鎮。其次，基層政府受財力限制，將公共產品供給責任部分下移給村民自治組織。但由于其沒有征稅權，卻要對小學教育、衛生和社會福利提供很大支持，承擔提供公共產品的職能，這種財權和事權的不匹配，使其不能很好的供給公共產品。

(二)供給保障體制的不完善擴大了北京城鄉公共產品供給差異

1、稅制改革對北京城鄉公共產品供給的影響。首先，1994年實施的分稅制進一步緊縮了北京農村財政財權，制約了農村公共產品的供給。因為分稅制改革實際上是通過某種制度安排，層層擠壓，加強了中央政府的財力集中度，進一步緊縮了處于財政級次最低層的鄉鎮財政的財力。但各級政府之間供給公共產品的權限、責任卻劃分不清，并將供給責任和事權層層下移，必然導致事權和財權不匹配和脫節，加重了縣鄉的財政負擔，嚴重制約了農村公共產品的供給。其次，2000年推行的農村稅費改革，特別是2006年1月1日完全取消了農業稅后，在一定程度上緩解了農民負擔，但農村基層政府的財政收入大幅度減少，弱化了北京農村公共產品供給。因為在農村稅費改革前，鄉鎮財政收入中的自籌資金(也被稱為制度外財政收入)所占份額很高，一定程度上彌補鄉鎮財政收入的不足，對農村公共產品的供給起了較為關鍵的支撐作用。但現行的農村稅費改革使自籌收入的比重大幅下降，鄉鎮財政財力更加單薄，公共產品供給狀況不容樂觀。

2、公共產品供給資金監督機制不健全影響北京農村公共產品供給。首先，鄉鎮政府機構龐大，擠占了農村公共產品供給資金。1985年北京農村的鄉政府多達350個，即使到2007年，北京農村的鄉、鎮政府共計達183個。為支付過多人員的工資和龐大機構的運行費用，往往不得不擠占農村公共產品供給資金。其次，基層政府過多干預經濟事務，將供給農村公共產品的資金挪用為經濟建設投資。許多縣、鄉鎮政府為發展本地經濟，廣開財源，從事私人產品的生產經營。在自身財力有限的情況下，經常挪用供給農村公共產品的資金。再次，出于政績和自身利益考慮，導致農村公共資源增長無序，造成農村公共產品資金的浪費。由于對GDP等經濟指標的過度看重，使縣、鄉鎮政府不顧現實財力大搞“政績工程”，致使農村地區公共產品供給不足。

(三)供給體制效率低下惡化了北京城鄉公共產品供給差異

從供給主體看，鄉鎮政府存在機構臃腫、人員冗雜的現象，加之地方有限的財力，大大降低了農村公共產品供給的效率。從供給決策程序看，自上而下的供給決策程序，一方面弱化了對農村經濟社會發展現狀最了解、對農村公共產品供求狀況最熟悉的基層政府的決策權利。另一方面，制定落實的公共產品也未必最適合農村的需求。供需不匹配、供求結構不合理問題降低了農村公共產品的供給效率。從供給籌資方式看，主要的制度外的籌資形式，以一種公開的方式加重了農民的負擔，加上工農產品價格“剪刀差”的隱蔽型負擔，極大地削弱了農民實際收入水平，城鄉收入差距不斷擴大，極大地限制了農民在農村公共產品供給中的地位與作用，也降低了農村公共產品供給的效率。

三、解決公共產品城鄉供給差異問題的對策

(一)堅持政府有進有退原則，調動市場參與公共產品供給的積極性

根據北京當前城鄉經濟的總體發展水平，政府可從城市中一些競爭性較強的基礎設施等公共產品的供給中撤出來，倡導市場化供給，并輔以必要的制度支持，調動市場參與公共產品供給的積極性。當然，市場化公共產品供給要與經濟發展階段相適應，有選擇、有重點，不能盲目進行。在實行市場化供給中，可遵循誰投資誰受益的原則鼓勵私人或民營經濟進行供給。政府要完善促進市場化供給的配套措施和制度保障，推動政府為主、市場參與的多元化供給格局的形成。這樣，一方面，可使政府將財力(存量和增量)更多地向農村傾斜，實現城市和農村的共同發展。另一方面，加強政府在農村公共產品中的主導地位，堅持政府供給的財權和事權相統一的原則，同時注意發揮私人供給的補充作用。

(二)加大財政對農村的傾斜力度，完善農村公共產品供給政策

當前，縮小北京城鄉公共產品供給差異，扭轉當前城市公共產品供給對政府的過度依賴而農村公共品供給過度市場化的格局，重要的舉措是讓政府將有限的財力支出向農村傾斜，促使政府能更好地按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，將更多的公共資源配置給農村，不僅增加農村公共產品的供給總量，還要合理的調整農村公共產品的供給結構。政策的完善將對農村公共產品供給發揮重要作用，這就需要：一是完善貼息制度、配套投入機制和以獎代補辦法，通過有效的貼息方式增加農業政策信貸資金投入。二是通過制定較優惠的農業投資政策，調動和引導投資主體增加農業投入，加大農業利用外資、股份集資和行業內部融資的力度。三是要探索農業資源開發和資本營運的有效形式，支持工商業投資農業項目，逐步建立多渠道的農業投入體系。

(三)完善供給決策機制，提高公共產品的供給效率

當前農村公共產品供給的“自上而下”決策機制是導致農村公共產品供給效率低下的重要原因，這是因為它忽略了農民對公共產品的需求，導致現行農村公共產品供給中公共產品供給過剩和不足并存。因此，應完善公共產品供給決策機制，建立一種公共產品需求的民主表達機制，充分反映農民對公共產品的偏好。這就需要將自上而下供給向自下而上的供給決策轉變，推進基層政府建設，提升供給主體社會服務水平，促進基層民主建設。同時，鼓勵農民積極參與農村公共產品投資項目的選擇、實施和績效評估，充分發揮政府、群眾和媒體的輿論監督，防止農村公共產品供給資金被擠占、挪用和浪費。此外，要注重完善農村公共產品供給資金的籌措方式，減輕農民制度外供給負擔。