鄉村債務探析論文

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近十幾年來我國許多鄉村都陷入了越來越沉重的債務危機，債務問題成了一個令各級政府頭疼的大事。鄉村債務形成的原因復雜，既有制度層面的，也有管理層面的。多方面的因素相互作用，使得舊債未清，又添新債，債務的雪球越滾越大。2007年的三月至五月，我們重點選擇了新疆塔城地區作為樣本點，經過近兩個月的實地調研，基本摸清了額敏縣七鄉、沙灣三鄉四個村和烏蘇市的鄉村債務債權情況，通過典型調查、座談，獲得第一手資料，在此基礎上，通過匯總、分類，預計新疆鄉村兩級債務的規模，分析其產生原因。本文針對新疆鄉村債務的行政、財政體制原因展開相應的探索。

一、新疆鄉村負債的現狀

截至2007年末，全疆共有966個鄉鎮，8965個行政村，新疆農村幾乎是鄉鄉有債，村村欠錢。對新疆鄉村兩級債務規模的估算是一項非常困難的工作。由于數據不足,我們很難運用統計方法做出準確的定量分析。只能在現有的資料基礎上，做一個大致的測算。

根據自治區稅改辦2004年度全區鄉村兩級債務情況進行的調查，結果如下：鄉鎮債權總額36.35億元，債務總額58.23億元，其中：

1．鄉級：債權總額10.35億元，鄉均為120.77萬元；債務總額24.23億元，鄉均為282.73億元，債權債務相抵后，凈債務為13.88億元。

2．村級：債權總額為26億元，村均為26.9萬元；債務總額34億元，村均為35.16億元，債權債務相抵后，凈債務為8億元。

按照這個調查資料，截至2004年底，新疆鄉村凈負債總額為21.88億元。鄉均凈負債162.72萬元，村均凈負債8.28萬元。在2005年7月至2006年10月，全疆新增債務25847萬元，增幅為11.81%。

二、新疆鄉村債務形成的行政體制原因

20世紀80年代中期鄉鎮政府重建后，鄉鎮行政體制、政府職能都產生了巨大的變化，鄉鎮政府的權力有所加強。特別是在財政實行包干體制后，財政體制的改革及財政緊缺和需求的壓力給基層干部謀求發展和利益提供了條件、機會和動力，從而驅使基層政府及干部投身于經濟建設中。政府本身變成了一種追求經濟目標和利益的“政府公司”。機構的擴充、職能的擴大、自主財政的聚斂、自有財產的經營，一方面強化了國家政權對農村的控制能力；另一方面，也意味著鄉鎮地方本位、鄉鎮官員階層的利益、鄉鎮政府的獨立性浮出水面。

20世紀80年展鄉鎮企業，要求“村村辦企業，戶戶上項目”，甚至提出“消滅無工（業）村”，90年代以后，各地出臺了不少地方政策法規，為企業提供廉價的土地；減免稅；為企業融資，甚至提供融資擔保，鼓勵乃至強制基層政府推動鄉鎮企業的發展，仍然依靠行政命令、直接管理的方式推動經濟發展；各種名目的達標、評比、學習等層出不窮。

政績考核辦法促使鄉村兩級政府難以實現長期的發展規劃。今天中國的縣鄉政治體制也是一種“壓力型體制”，這種“壓力型體制”通過將政府制定的經濟發展硬指標分解下達，從縣、鄉（鎮），再到村，村再將每一個指標落實到每個農民身上。這樣，縣、鄉兩級首尾連貫的經濟承包制演化為“政治承包制”，形成了縣黨委（政府）——鄉鎮黨委（政府）——村黨支書（村長）連坐制。而完成這些任務和指標是評價每一個組織和個人“政績”的主要指標，進而與干部的榮辱、升遷掛鉤，形成一種自上而下的壓力。這種壓力使得鄉鎮政府和基層干部投入到火熱的經濟建設中，導致政府職能的越位。另一方面，政府該干的事（公益事業、公共產品的提供）又存在嚴重的失職，“缺位與越位并存”。在新疆，導致鄉村增加公益事業和辦公設施的壓力很大一部分來自于上級政府下令的小城鎮建設、村建運動以及“普九”等各類達標活動。公益事業和辦公設施建設的數量和標準通常由上級決定，但是資金主要由鄉村自籌。由于規定的規模、數量和質量通常高于鄉村的實際需求以及政府的財力，導致借貸或者拖欠工程款項的行為大量發生。在調研的鄉村債務中，這段時間的債務占到了債務總額的70%以上。

三、新疆鄉村債務形成的財政體制原因

1.分稅制財政體制鄉村兩級政府沒有穩定財源

稅費改革前，鄉村就存在著財政收支缺口，但是當時農村稅費制度不規范，基層政府通過稅外收費、借債、寅收卯糧勉強維持，農村稅費改革取消了原先屬于鄉鎮財政預算的收入項目，鄉鎮可用財力一下變得更加捉襟見肘。目前主體稅種收入歸中央（如消費稅）或中央與地方共享（如增值稅、所得稅等），但僅限于省級財政，營業稅實行省級和地方共享，留給縣級及以下的只有房產稅、印花稅、土地使用稅等稅源少、征收難的稅種，縣級以下無自有財源，鄉鎮政府只有上級轉移支付唯一的收入來源，但鄉村債務并沒有隨著收入的銳減有絲毫的減少，債務全部留在鄉村。例如，沙灣縣某鄉在稅費改革前，鄉級財政收入每年約為500萬元左右，稅費改革后除人員工資外，基本運轉經費每年僅20萬元左右，基本運轉都難以維系，根本沒有力量化解巨額鄉級債務。

2.農村公共品供求的缺口與鄉村債務

國家財政對農業的投入不足，導致基礎設施建設資金匾乏以及鄉鎮村財務管理混亂，是造成鄉村高額債務的經濟體制根源。根據《農業法》，農村公共產品籌集應該由中央、地方和農民三方共同負擔，但由于中央財力有限，支農支出長期不到位。在這種情況下，許多本應由國家財政負擔的項目只好壓給地方政府，而地方政府只好以同樣的方式壓給鄉村社區，鄉村社區只好高息舉債，使得鄉村社區債務負擔進一步增加。

分稅制改革后，省級政府的財力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%，平均每年提高了2個百分點。市、縣兩級政府也想方設法加大財力集中力度，這種狀況必然會對基層財政造成負面影響。越到基層，財政收入狀況就越困難，到了鄉村，債務負擔重是必然的。

3.事權、財權不對稱

隨著改革開放的不斷深入，市場經濟要求各級政府的職能要發生轉變，但是在轉變過程中由于各種因素的作用，鄉鎮政府的職能劃分和支出范圍開始模糊。這種模糊不僅表現為鄉鎮財政支出模糊，還表現在中央和地方的職權劃分上。特別是1994年分稅制改革時，中央政府與地方政府的事權未能徹底劃分，導致鄉鎮事權不斷擴大。縣、鄉兩級政府的事權包括義務教育、基礎設施、社會治安、環境保護、行政管理、經濟發展、社會保障等等。這些事權，大都剛性強、欠賬多，所需支出基數大，無法壓縮。與縣鄉事權增多形成鮮明反差的是，中央和省級在財權上不斷“擠壓”鄉鎮財政。財權上收、事權下放的結果是縣鄉財政困難與日俱增，工資欠發普遍、赤字規模不斷擴大、債務負擔沉重、財政風險日漸膨脹。