依法行政主體障礙研究論文

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依法行政的主體障礙是指承擔(dān)依法行政職能的組織實(shí)體和其構(gòu)成分子主觀意識(shí)和客觀行為上的諸種變態(tài)，該變態(tài)既違反了現(xiàn)代行政法的總原則，又違反了國家為行政權(quán)行使所設(shè)計(jì)的法律規(guī)則，阻滯了依法行政循著自己的軌跡順利發(fā)展。筆者試就此問題及其對(duì)策提出見解，以求教于同仁。

一、依法行政主體障礙的意識(shí)表現(xiàn)

依法行政主體障礙的意識(shí)表現(xiàn)，是行政主體在意識(shí)上對(duì)依法行政的障礙因素。依法行政主體包括機(jī)構(gòu)實(shí)體和機(jī)構(gòu)實(shí)體的構(gòu)成人員兩個(gè)方面，那么，依法行政主體障礙在意識(shí)上的表現(xiàn)亦是由此二方面派生并表現(xiàn)出來的。機(jī)構(gòu)實(shí)體的意識(shí)是高度抽象化了的存在物，它作為某種評(píng)價(jià)準(zhǔn)則連結(jié)著機(jī)構(gòu)實(shí)體中的各種客觀存在物，如上下級(jí)之間、平行機(jī)構(gòu)之間、公職人員在法律規(guī)范之外的聯(lián)系規(guī)則。這些抽象的、屬于意識(shí)狀態(tài)的聯(lián)系規(guī)則可以說是行政系統(tǒng)內(nèi)部的道德規(guī)范，或稱之為行政倫理準(zhǔn)則。這些準(zhǔn)則的產(chǎn)生不是由法律規(guī)范加以規(guī)定的，而是由行政權(quán)的本質(zhì)屬性、行政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律、行政權(quán)所體現(xiàn)的社會(huì)意志所決定的，違反上述三者的行政倫理準(zhǔn)則就是變態(tài)的倫理準(zhǔn)則。機(jī)構(gòu)實(shí)體中構(gòu)成人員的意識(shí)因素就是存在于各個(gè)行政人員內(nèi)心的心理因素，它是基于行政人員個(gè)人而言的，所反映的是行政人員個(gè)人的心理。行政人員個(gè)人健康的心理來自于其所行使的行政職權(quán)的本質(zhì)，來自于行政職權(quán)運(yùn)行過程中的內(nèi)在規(guī)定性、來自于行政法制的第二性反映等。如果行政人員的心理意識(shí)違背了此三者，或者其心理意識(shí)與這三個(gè)東西的本質(zhì)是一種背反關(guān)系時(shí)，其所產(chǎn)生的心理就是變態(tài)的行政心理，本文重點(diǎn)探討后者。

行政倫理是行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種行為評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。這種評(píng)價(jià)準(zhǔn)則是多種多樣的，如行政權(quán)行使的有限價(jià)值準(zhǔn)則、行政權(quán)行使的服務(wù)價(jià)值準(zhǔn)則、行政權(quán)行使的民主價(jià)值準(zhǔn)則、行政權(quán)行使的經(jīng)濟(jì)價(jià)值準(zhǔn)則等。該宏觀評(píng)價(jià)準(zhǔn)則越健康、越全面，行政系統(tǒng)中機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間、人員與人員之間的關(guān)系性狀也就越好，進(jìn)而越能促進(jìn)依法行政的實(shí)現(xiàn)。違反正當(dāng)行政倫理準(zhǔn)則的準(zhǔn)則就可以說是變態(tài)倫理準(zhǔn)則，筆者認(rèn)為目前我國行政系統(tǒng)中最為普遍、最為明顯的變態(tài)行政倫理準(zhǔn)則有下列方面。

第一，行政權(quán)力封閉價(jià)值準(zhǔn)則。行政權(quán)是相對(duì)于立法權(quán)、司法權(quán)而言的一個(gè)宏觀概念，而行政權(quán)力則是一個(gè)限定在一定范圍或一定管理事態(tài)的概念。因此，對(duì)行政權(quán)力概念的理解和認(rèn)識(shí)必須和職權(quán)行使聯(lián)系起來。行政權(quán)力一方面是由一定的基礎(chǔ)決定的，如馬克思講的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑諸要素，當(dāng)然也包括行政權(quán)力。另外，社會(huì)基礎(chǔ)、行政管理所面對(duì)的各種事務(wù)基礎(chǔ)也是行政權(quán)力的決定物。另一方面，行政權(quán)力在行使時(shí)要和各種外在因素發(fā)生關(guān)系，既有外界因素對(duì)行政權(quán)力的作用，也有行政權(quán)力對(duì)外界因素的作用等。可見，對(duì)行政權(quán)力的評(píng)價(jià)必須以開放的眼光進(jìn)行。然而，行政權(quán)力封閉的價(jià)值準(zhǔn)則已成為我國行政權(quán)力評(píng)價(jià)的一個(gè)基本倫理準(zhǔn)則，依此準(zhǔn)則把行政權(quán)力的運(yùn)行和行使封閉在狹隘的行政圈之內(nèi)。僅以行政系統(tǒng)內(nèi)部的狀況而評(píng)價(jià)行政權(quán)的質(zhì)量。一個(gè)行政機(jī)構(gòu)、一個(gè)行政機(jī)關(guān)工作人員行政權(quán)力行使的水平如何，常以行政系統(tǒng)內(nèi)部的各種微妙關(guān)系為評(píng)判依據(jù)，而脫離經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、脫離社會(huì)事態(tài)。此種評(píng)價(jià)準(zhǔn)則雖然是主觀意識(shí)范疇之內(nèi)的，但對(duì)行政系統(tǒng)對(duì)法律的認(rèn)同有極大的阻滯作用。

第二，行政權(quán)力權(quán)變價(jià)值準(zhǔn)則。行政權(quán)力一旦被一國的法律制度確認(rèn)就具有一種穩(wěn)定化、連續(xù)化、規(guī)范化的傾向，正是這種傾向使行政權(quán)對(duì)行政管理事態(tài)的作用始終處于良性運(yùn)行之中。那么，評(píng)價(jià)一個(gè)行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為就應(yīng)當(dāng)以是否穩(wěn)定化、是否連續(xù)化、是否規(guī)范化為基本準(zhǔn)則。我國行政系統(tǒng)對(duì)行政權(quán)力評(píng)價(jià)的又一個(gè)變態(tài)就是以權(quán)變的價(jià)值準(zhǔn)則評(píng)價(jià)行政權(quán)的行使。所謂權(quán)變準(zhǔn)則就是在對(duì)行政權(quán)行使?fàn)顩r的評(píng)價(jià)和認(rèn)定時(shí)以變異取向?yàn)檗D(zhuǎn)移。權(quán)變的價(jià)值準(zhǔn)則在行政系統(tǒng)中造成了諸多與管理事態(tài)格格不入的行政風(fēng)氣。如行政機(jī)構(gòu)體系中對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)，對(duì)人負(fù)責(zé)不對(duì)事負(fù)責(zé)，對(duì)政策負(fù)責(zé)不對(duì)法負(fù)責(zé)等不良行政風(fēng)氣就是此種倫理變態(tài)的直接產(chǎn)物。此種倫理價(jià)值的選擇是行政法制在行政權(quán)行使過程中至今還沒有得到全面認(rèn)同的深層次原因之一，它嚴(yán)重地制約著依法行政的實(shí)現(xiàn)。

第三，行政權(quán)力超強(qiáng)價(jià)值準(zhǔn)則。我國行政權(quán)從理論上可以分成歸屬主體和行使主體兩個(gè)方面。①所謂歸屬主體就是行政權(quán)的所有主體。所謂行使主體，即行政權(quán)的實(shí)際行使者。毫無疑問，我國行政權(quán)力的歸屬主體是人民，而行政機(jī)構(gòu)體系只是行政權(quán)的行使主體而已。其對(duì)行政權(quán)的行使承擔(dān)著強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任。這一基本理論決定了任何形式的行政權(quán)行使都必須以民主觀念為導(dǎo)向，以被決定者的身份認(rèn)識(shí)和對(duì)待自己手上握有的行政權(quán)力。然而，目前我國行政權(quán)力行使中對(duì)行政權(quán)評(píng)價(jià)的倫理準(zhǔn)則發(fā)生了變態(tài)。人們常以超強(qiáng)的倫理價(jià)值準(zhǔn)則評(píng)價(jià)行政權(quán)的行使，如一些行政機(jī)關(guān)或行政公職人員若能在職權(quán)行使中突出自己的管理權(quán)威、突出自己至高無上的地位、突出自己管理手腕的剛性化便會(huì)被認(rèn)為是有效的行政權(quán)行使者。此種評(píng)價(jià)準(zhǔn)則的來源與我國封建專制時(shí)代經(jīng)歷的時(shí)間長(zhǎng)、社會(huì)影響深刻是有間接關(guān)系的。該種價(jià)值準(zhǔn)則與依法行政的價(jià)值準(zhǔn)則顯然不可能是一致的，它或強(qiáng)或弱的阻礙了依法行政的實(shí)現(xiàn)。

第四，行政權(quán)力利益價(jià)值準(zhǔn)則。根據(jù)行政權(quán)歸屬主體和行使主體的關(guān)系原理，行使主體是歸屬主體為了獲得利益而投入的一個(gè)成本。就是說，由于歸屬主體是一個(gè)綜合概念，不可能也沒必要直接行使行政權(quán)，便不得不委任行使主體代其行使行政權(quán)，行政權(quán)行使主體只不過是行政權(quán)歸屬主體控制和運(yùn)用的一個(gè)工具。還可以說，行政權(quán)行使主體是處于仆役狀態(tài)的，正如馬克思主義經(jīng)典作家把公職人員當(dāng)成公仆②一樣。以此必然推論出行政機(jī)構(gòu)實(shí)體及其構(gòu)成人員的權(quán)力行使始終具有顯著的服務(wù)性。從行政系統(tǒng)中的倫理準(zhǔn)則講，行政權(quán)力服務(wù)于管理事態(tài)、服務(wù)于行政權(quán)歸屬主體應(yīng)當(dāng)成為一項(xiàng)基本的行政倫理準(zhǔn)則。但是，我國行政系統(tǒng)中，行政權(quán)力的服務(wù)性價(jià)值準(zhǔn)則已被利益價(jià)值準(zhǔn)則所取代。在行政系統(tǒng)中，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)和公職人員行為的評(píng)價(jià)常以是否為本部門、本區(qū)域、本單位的行政管理爭(zhēng)得利益為標(biāo)準(zhǔn)。③在地方保護(hù)中、部門保護(hù)中、行業(yè)保護(hù)中作用突出的行政機(jī)關(guān)或公職人員便可得到較高的行政評(píng)價(jià)。此種變態(tài)對(duì)依法行政的阻滯集中反映在否定行政法制統(tǒng)一的基本準(zhǔn)則。

二、依法行政主體障礙的行為表現(xiàn)

依法行政主體的倫理準(zhǔn)則變態(tài)和心理變態(tài)都是意識(shí)范疇內(nèi)的變態(tài)。除此之外，行政系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)實(shí)體和公職人員還有行為上的變態(tài)，這種行為變態(tài)是行政主體依法行政障礙的客觀表現(xiàn)。依法行政主體的行為障礙其中一些與意識(shí)障礙有密切聯(lián)系，是意識(shí)障礙外化以后形成的，有些行為障礙則與意識(shí)障礙沒有必然的、直接的聯(lián)系。至于這種與意識(shí)障礙無關(guān)的行為障礙是基于什么原因形成的，則是一個(gè)比較深刻的理論問題，不是本文的研究范圍。筆者認(rèn)為，依法行政主體阻礙的行為表現(xiàn)亦可以從兩個(gè)方面進(jìn)行研究。一是行政機(jī)構(gòu)總體的行為變態(tài)。就是從行政機(jī)構(gòu)體系的總體出發(fā)其在宏觀上的行為表現(xiàn)。二是行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中的權(quán)力行使者的個(gè)體行為變態(tài)，當(dāng)然這些行為既可以是單個(gè)行政機(jī)關(guān)的行為，也可以是行政機(jī)關(guān)工作人員的行為，這些行為都發(fā)生在對(duì)具體的行政事態(tài)的處理上，具有明顯的微觀性。筆者重點(diǎn)論證前者。

1．行政系統(tǒng)中人格的刻意塑造行為。行政權(quán)是一種大規(guī)模的權(quán)力，現(xiàn)代行政權(quán)的行使也只有較大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)體系才能夠完成。這一事實(shí)導(dǎo)致了行政權(quán)歸屬主體在日常行政權(quán)的行使中有兩個(gè)方面的行為表現(xiàn)。一個(gè)行為是行政機(jī)構(gòu)體系為完成行政管理事務(wù)而向行政權(quán)歸屬主體負(fù)責(zé)的行為，該行為可以說是行政機(jī)構(gòu)存在的目的，只有這一行為才能證明行政機(jī)構(gòu)體系存在的價(jià)值。以此論之，在此一行為范疇之中，行政權(quán)行使者只要是合法行為就是應(yīng)當(dāng)肯定的、是正當(dāng)行為。合法與非法是判斷此行為有效與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。第二個(gè)行為是行政機(jī)構(gòu)體系為組建、完善自身而為的行為。在現(xiàn)代國家行政機(jī)構(gòu)體系中相當(dāng)一部分行為都屬此類。如行政系統(tǒng)為向社會(huì)標(biāo)榜自身存在的合理性而為的行為，通過政府組織法和公務(wù)員法對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部的管理行為等等。這一范疇的行為與行政權(quán)歸屬主體所確定的目標(biāo)并無直接關(guān)系，其是否能夠給社會(huì)、給行政權(quán)歸屬主體帶來利益并無一個(gè)科學(xué)的鑒別標(biāo)準(zhǔn)。就是說，通過合法與非法并不能確定該行為的真正社會(huì)意義。或許在第二類行為中，與法律規(guī)范不一致的行為能夠帶來社會(huì)效益，而合法行為并不一定必然帶來社會(huì)效益，因?yàn)榇诵袨楸旧砼c行政系統(tǒng)目標(biāo)并不存在必然聯(lián)系。事實(shí)上，正如英國行政管理學(xué)家帕金森講的，行政系統(tǒng)都善于塑造自身的人格，包括擴(kuò)大規(guī)模、包括巧立招牌、包括讓機(jī)構(gòu)層次升格等。④可以說，與行政權(quán)歸屬主體確定的目標(biāo)相一致的人格塑造行為是正當(dāng)?shù)娜烁袼茉煨袨椤６撾x上述目標(biāo)刻意的人格塑造行為則是變態(tài)的總體行為。我國行政機(jī)構(gòu)中，刻意地對(duì)行政權(quán)行使主體塑造人格的行為是非常普遍的，其成了我國行政機(jī)構(gòu)中的一個(gè)嚴(yán)重問題。行政機(jī)構(gòu)的盲目升格、行政系統(tǒng)中機(jī)構(gòu)名稱的盲目變更都是具體表現(xiàn)。近年來我國行政機(jī)構(gòu)以8．3％的速度劇增⑤的事實(shí)就是例證。此種刻意對(duì)人格進(jìn)行塑造的行為與社會(huì)主義法制的總目標(biāo)，與行政法制中的便民原則、精簡(jiǎn)原則、效能原則是完全的背反關(guān)系。必然阻礙著依法行政的實(shí)現(xiàn)。

2．行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的純程序行為。在行政法制體系中，一般包括實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范兩大類。⑥實(shí)體規(guī)范就是指對(duì)實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定的規(guī)范，其所涉及的是一些實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，有著具體的物質(zhì)內(nèi)容。程序規(guī)范是指對(duì)有關(guān)程序內(nèi)容作出規(guī)定的規(guī)范，如行政行為如何履行，履行的環(huán)節(jié)、方式、具體的途徑等。在二者的關(guān)系中，實(shí)體規(guī)范居于優(yōu)先地位，它是程序運(yùn)行的決定因素，如果說，程序是形式的話，實(shí)體則是本質(zhì)。依行政法規(guī)范的上述類型，行政機(jī)構(gòu)體系內(nèi)運(yùn)行行為亦可分為兩類，即能夠直接實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)等法律中實(shí)體內(nèi)容的行為就可以說是實(shí)體性行政行為；與法律中權(quán)利義務(wù)沒有直接關(guān)系僅是形式要件上的行政行為就是程序性行政行為。實(shí)體行為是程序行為的前提條件，只有以實(shí)體行為為依據(jù)程序行為才具有意義。脫離實(shí)體行為的程序行為我們可以將其稱為純程序行為，這種行為就是行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的一種行為變態(tài)。目前我國行政機(jī)構(gòu)中為程序而程序，追求程序的獨(dú)立價(jià)值的行政行為極為普遍。如高層行政機(jī)關(guān)的一個(gè)行政決策，本可以在短期內(nèi)，以很短的時(shí)間予以執(zhí)行，迅速作用于行政管理事態(tài)。然而，一些行政機(jī)關(guān)一味追求運(yùn)行過程的完美化。在某省就曾發(fā)生了一個(gè)企業(yè)立項(xiàng)的簡(jiǎn)單事情，而前后經(jīng)過了11個(gè)月，申請(qǐng)文件修改了300多萬字，耗費(fèi)紙張251．5公斤，經(jīng)辦人員行程2萬公里的事件。⑦行政系統(tǒng)中純程序行為的出現(xiàn)一是與立法的質(zhì)量有關(guān)，二是與行政系統(tǒng)中機(jī)構(gòu)和人員的素質(zhì)有關(guān)。純程序行為只注重了法律規(guī)則的形式方面，而忘卻了法律規(guī)則的實(shí)質(zhì)方面，是依法行政的又一障礙。

3．行政調(diào)控過程中的負(fù)控制行為。行政機(jī)構(gòu)體系以對(duì)其之外的客觀存在物發(fā)生作用為實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值之根本。一方面，行政機(jī)構(gòu)體系要對(duì)各種各樣的社會(huì)事態(tài)發(fā)生作用，以完成對(duì)這些事態(tài)的管理。如行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行為、管理文化事務(wù)的行為、管理科技事務(wù)的行為、管理有關(guān)政治事務(wù)的行為以及其他社會(huì)事務(wù)的行為。另一方面行政機(jī)構(gòu)體系要對(duì)與處于相對(duì)一方的各社會(huì)成員的行為進(jìn)行有效控制，以使其朝著健康的方向發(fā)展。行政機(jī)構(gòu)體系的調(diào)控有兩種情形，即正調(diào)控和負(fù)調(diào)控。正調(diào)控指如果各社會(huì)參與主體的行為表現(xiàn)與行政權(quán)的總體目標(biāo)價(jià)值、與社會(huì)利益、國家利益發(fā)生沖突時(shí)，使其得到有效遏制，回歸到正常狀態(tài)。負(fù)調(diào)控是指社會(huì)參與主體的行為表現(xiàn)與社會(huì)利益、國家利益是一致的、而與一些行政機(jī)構(gòu)實(shí)體的利益和意志不一致時(shí)，行政機(jī)構(gòu)實(shí)體通過調(diào)控使其與自身保持一致的調(diào)控行為。不可否認(rèn)，行政權(quán)行使中，行政系統(tǒng)事態(tài)與社會(huì)事態(tài)有著經(jīng)常的不一致，問題在于當(dāng)這種不一致發(fā)生時(shí)，使前者適應(yīng)、服從后者，還是使后者適應(yīng)、服從前者。顯然，依我國的國家性質(zhì)，依行政權(quán)歸屬主體和行使主體的關(guān)系原理，行政系統(tǒng)意志應(yīng)當(dāng)無條件地服從國家意志和社會(huì)意志。但是，由于行政機(jī)構(gòu)體系控制著國家行政權(quán)力，是調(diào)控行為實(shí)施的主體。一些行政機(jī)關(guān)利用此種有利地位使被調(diào)控的行為服從于自身的不正當(dāng)意志、不正當(dāng)利益。可見，負(fù)調(diào)控是違背法律原則的調(diào)控行為，從這個(gè)意義上講，它必然阻礙著依法行政的實(shí)現(xiàn)。

三、依法行政主體障礙克服的對(duì)策

（一）障礙克服與行政主體的價(jià)值選擇

行政機(jī)構(gòu)體系的上述意識(shí)與行為變態(tài)是對(duì)行政系統(tǒng)若干正當(dāng)價(jià)值準(zhǔn)則的否定。糾正行政系統(tǒng)意識(shí)變態(tài)和行為變態(tài)的目的就是使行政系統(tǒng)的價(jià)值有所回歸。甚至可以說，諸種變態(tài)之所以會(huì)發(fā)生亦與長(zhǎng)期以來不明確行政系統(tǒng)固有的價(jià)值準(zhǔn)則有密切聯(lián)系，即由于人們不認(rèn)識(shí)、不注意行政系統(tǒng)的價(jià)值準(zhǔn)則，因而，在心理上和行為上就不可能向接近價(jià)值準(zhǔn)則的方面靠攏。可見，研究依法行政主體障礙克服的對(duì)策，必須首先確定行政系統(tǒng)的價(jià)值準(zhǔn)則，筆者認(rèn)為，行政系統(tǒng)的這些價(jià)值準(zhǔn)則主要有下列兩個(gè)范疇。

1．關(guān)于行政系統(tǒng)獨(dú)立人格的確定問題。依我國憲法規(guī)定，國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)。憲法關(guān)于國家權(quán)力的分類和行使中的分工，是對(duì)議行合一政治制度的具體發(fā)展，它確認(rèn)了立法權(quán)和其他權(quán)力對(duì)立法權(quán)的從屬地位，并認(rèn)同了其他各種權(quán)力的獨(dú)立價(jià)值。如憲法一方面規(guī)定其他諸種權(quán)力要對(duì)行使立法權(quán)的人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，另一方面規(guī)定了其他機(jī)關(guān)在行使各自的權(quán)力時(shí)不受任何組織、個(gè)人或其他因素的干涉。其他諸種權(quán)力從屬于立法權(quán)是順理成章的，是立法權(quán)的邏輯發(fā)展，立法權(quán)被認(rèn)為是對(duì)國家意志的表達(dá)，而其他權(quán)力則被認(rèn)為是對(duì)表達(dá)出來的國家意志的執(zhí)行。其他權(quán)力獨(dú)自的價(jià)值不容否認(rèn)亦是順理成章的，因?yàn)楦饔懈鞯谋举|(zhì)屬性，如果出現(xiàn)一種權(quán)力和另一種權(quán)力的交叉，那就不可能有效的執(zhí)行表達(dá)出來的國家意志，因?yàn)樗陨淼膬?nèi)容此時(shí)就是不確定的。我國行政權(quán)力長(zhǎng)期以來是在錯(cuò)綜復(fù)雜的狀況下運(yùn)行的，它在運(yùn)行過程中已經(jīng)超越了憲法當(dāng)初對(duì)它內(nèi)容的界定，變成為一種范圍不甚明確、內(nèi)容不甚確定、方式不甚規(guī)范的交叉物。在我國對(duì)行政系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督和制約的主體數(shù)量超過了任何一個(gè)國家，如人民代表機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院、派、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民群眾、新聞媒介等有10個(gè)左右，其中有些機(jī)關(guān)或組織的監(jiān)督足以改變行政機(jī)關(guān)行為的方式，眾多的監(jiān)督如果依客觀規(guī)律而運(yùn)行，當(dāng)然是無可非議的。然而，錯(cuò)綜復(fù)雜的監(jiān)督難以協(xié)調(diào)，各監(jiān)督主體的自身價(jià)值或多或少要滲入行政機(jī)構(gòu)體系中，使行政機(jī)構(gòu)體系的價(jià)值發(fā)生變異。遺憾的是，長(zhǎng)期以來，無論在理論界還是在實(shí)踐中都忽視了這一問題，一味的強(qiáng)調(diào)各社會(huì)因素、政治因素對(duì)行政權(quán)的制約，使行政權(quán)在許多方面成了彈性極大的權(quán)力。筆者認(rèn)為，我國行政權(quán)在一定程度上講，已經(jīng)沒有了立法對(duì)其所確定的獨(dú)立人格。作為行政權(quán)的獨(dú)立人格講，一是行政權(quán)具有獨(dú)立的質(zhì)的規(guī)定性，是一個(gè)區(qū)別于他種權(quán)力的國家權(quán)力，對(duì)其不能作任何變通解釋。二是行政權(quán)除從屬立法權(quán)外，對(duì)任何權(quán)力都不具有從屬性。三是行政權(quán)自身是強(qiáng)而有力的，不受任何組織、個(gè)人、機(jī)關(guān)的干涉，就像人民法院的審判權(quán)不受外界因素干涉一樣。四是任何其他國家權(quán)力都不得以若明若暗的形式滲入行政權(quán)內(nèi)部，使行政權(quán)具有此種權(quán)力的屬性。

2．關(guān)于行政系統(tǒng)硬件與軟件的規(guī)則確定問題。行政系統(tǒng)的構(gòu)成因素可以分為硬件和軟件兩個(gè)方面。硬件就是指行政機(jī)構(gòu)體系的板塊方面，包括行政機(jī)構(gòu)大系統(tǒng)的層級(jí)構(gòu)成，如層級(jí)的數(shù)量、層級(jí)之間的聯(lián)系規(guī)則，包括一個(gè)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門的構(gòu)成，即在一個(gè)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立了多少主管部門、服務(wù)部門等，也包括行政機(jī)關(guān)中的人員構(gòu)成等。軟件指在行政系統(tǒng)內(nèi)部形成的聯(lián)系人們的意識(shí)規(guī)則或行政倫理準(zhǔn)則。這些軟件存在于人們的主觀意識(shí)之中，以一種無形的力量調(diào)適著行政機(jī)構(gòu)和行政人員的行為。筆者所指的這些軟件是一些深層次的連結(jié)規(guī)則，它是通過行政機(jī)構(gòu)體系中人員的心理認(rèn)同來實(shí)現(xiàn)的，與行政系統(tǒng)中連結(jié)人們的法律規(guī)則有著明顯區(qū)別。法律規(guī)則屬于行政系統(tǒng)中的硬件，它是被國家強(qiáng)力認(rèn)可并保證實(shí)施的。法律規(guī)則是公開的、有形的，而連結(jié)人們的倫理準(zhǔn)則則是隱含的、無形的。對(duì)于行政系統(tǒng)中硬件與軟件都可以確定一些規(guī)則，通過這些規(guī)則賦予其一些屬性。我們認(rèn)為，我國行政機(jī)構(gòu)體系中，在硬件與軟件的規(guī)則選擇上出現(xiàn)了錯(cuò)位，把本該屬于軟件的規(guī)則運(yùn)用于硬件，把本該屬于硬件中的東西運(yùn)用于軟件。造成硬件不硬，軟件不軟的變態(tài)現(xiàn)象。我國行政機(jī)構(gòu)的硬件不硬表現(xiàn)如：我國行政機(jī)構(gòu)的板塊一直處于開放狀態(tài)之中，而且是進(jìn)口大于出口的開放系統(tǒng)。行政機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)階層在板塊上的能量交換是經(jīng)常的、不斷的，其他社會(huì)階層都有進(jìn)入行政系統(tǒng)的機(jī)會(huì)和途徑，一旦進(jìn)入行政系統(tǒng)其就獲得了一個(gè)穩(wěn)定的職位。在一般情況下，很難再被行政系統(tǒng)淘汰。行政系統(tǒng)組成人員成為其他社會(huì)階層的現(xiàn)象與其他社會(huì)階層成為系統(tǒng)組成人員的狀況相比，前者的絕對(duì)數(shù)和相對(duì)數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于后者，這也可以用來解釋我國行政機(jī)構(gòu)每年以8．3％的速度遞增的原因。行政機(jī)構(gòu)軟件不軟的現(xiàn)象也有許多表現(xiàn)。行政系統(tǒng)內(nèi)部在長(zhǎng)期的運(yùn)行過程中形成了獨(dú)立的價(jià)值規(guī)則，該規(guī)則可以叫做行政倫理準(zhǔn)則，如行政系統(tǒng)中人們潛意識(shí)中的一些服從準(zhǔn)則、對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的準(zhǔn)則、權(quán)力實(shí)用準(zhǔn)則等等。行政系統(tǒng)的倫理準(zhǔn)則必須經(jīng)常的和行政系統(tǒng)之外的一些社會(huì)公認(rèn)的準(zhǔn)則發(fā)生交換關(guān)系。社會(huì)成員中健康的、進(jìn)步的倫理準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)能夠很順利地滲入行政系統(tǒng)中。這就要求行政系統(tǒng)已經(jīng)形成的倫理準(zhǔn)則體系應(yīng)當(dāng)是一個(gè)開放的系統(tǒng)，隨時(shí)接受來自外界的健康準(zhǔn)則。然而，在這一軟件上，我國行政系統(tǒng)一直是一個(gè)封閉系統(tǒng)，它既不容易丟棄自身已經(jīng)形成的倫理準(zhǔn)則，更不容易接納、吸收社會(huì)上先進(jìn)的倫理準(zhǔn)則。硬件不硬所導(dǎo)致的結(jié)果是機(jī)構(gòu)人浮于事和臃腫。軟件不軟所導(dǎo)致的結(jié)果是行政系統(tǒng)與管理事態(tài)和社會(huì)的分離。基于此，要克服依法行政主體障礙，必須重新確定行政機(jī)構(gòu)體系中硬件與軟件的規(guī)則。即應(yīng)使行政機(jī)構(gòu)體系板塊處于一定狀態(tài)的封閉之下，至少進(jìn)口不能大于出口；使行政機(jī)構(gòu)體系中的倫理準(zhǔn)則能經(jīng)常性地和社會(huì)上進(jìn)步的倫理準(zhǔn)則發(fā)生交換關(guān)系。

（二）依法行政主體障礙克服的法制手段

筆者認(rèn)為，對(duì)依法行政主體障礙克服的研究，首先要立足于法律角度，因?yàn)榉芍贫戎畠?nèi)的東西比法外的東西來得更直接。其次要立足于對(duì)克服手段進(jìn)行宏觀設(shè)計(jì)，因?yàn)樗械木唧w克服措施都是以手段的宏觀設(shè)計(jì)為前提的。

1．關(guān)于層級(jí)關(guān)系中的連結(jié)規(guī)則。我國行政機(jī)構(gòu)體系中的倫理變態(tài)和心理變態(tài)與行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部層級(jí)關(guān)系中的連結(jié)規(guī)則的非正當(dāng)性有關(guān)。我國行政機(jī)構(gòu)體系是一種金字塔式的結(jié)構(gòu)，在此層級(jí)結(jié)構(gòu)中需要用雙向的連結(jié)規(guī)則把高層行政機(jī)關(guān)和低層行政機(jī)關(guān)連結(jié)起來，使高低層行政機(jī)關(guān)都有法律上的獨(dú)立人格。然而，我國行政機(jī)構(gòu)體系中的層級(jí)連結(jié)規(guī)則向來是單向式的，即強(qiáng)調(diào)上對(duì)下的權(quán)力，正是通過上對(duì)下的命令指示把二者聯(lián)結(jié)在一起。上級(jí)的權(quán)力是不容置疑的，下級(jí)沒有法律上的獨(dú)立人格，僅是上級(jí)手中所控制的一個(gè)工具。在此種連結(jié)規(guī)則之下，下級(jí)在行政事態(tài)、法律規(guī)范與上級(jí)命令指示的選擇上，自然而然地選擇了后者。其必然阻礙依法行政。因此，我們認(rèn)為，在強(qiáng)調(diào)上對(duì)下的命令指示的同時(shí)，還必須重視下對(duì)上運(yùn)行中的獨(dú)立線路，即在一些細(xì)小問題上，上層行政機(jī)構(gòu)必須以下層行政機(jī)構(gòu)所掌握的情況為據(jù)，不能超越下級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。簡(jiǎn)單地講，我國行政機(jī)構(gòu)體系中長(zhǎng)期以來形成的決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)相分離的現(xiàn)象必須得到解決。任何一個(gè)具有獨(dú)立職能并與行政管理事態(tài)發(fā)生關(guān)系的機(jī)構(gòu)，都應(yīng)當(dāng)是既具有決策職能又具有執(zhí)行職能，或者反過來說，既具有對(duì)行政事務(wù)的執(zhí)行權(quán)又具有對(duì)事務(wù)的決策權(quán)。這樣就可以使行政法規(guī)范的運(yùn)行減少環(huán)節(jié)進(jìn)而減少因無謂傳遞所造成的誤差。該連結(jié)規(guī)則的改變必然使行政系統(tǒng)內(nèi)部形成新型的良性關(guān)系形態(tài)，由原來的獨(dú)判式指揮命令權(quán)變?yōu)橄嗷ブ萍s的雙向權(quán)力。

2．關(guān)于靜態(tài)行政法的價(jià)值定位。行政法規(guī)范可以用不同的標(biāo)準(zhǔn)予以分類，以行政法對(duì)行政主體的作用形態(tài)為據(jù)，可以把行政法分為靜態(tài)行政法和動(dòng)態(tài)行政法。靜態(tài)行政法就是從靜態(tài)上對(duì)行政機(jī)關(guān)組織體系及其公務(wù)人員的規(guī)定。動(dòng)態(tài)行政法是對(duì)上述主體行為的規(guī)定。靜態(tài)行政法的價(jià)值就是指靜態(tài)行政法所要追求的效果和自身的積極作用。靜態(tài)行政法的價(jià)值選擇有兩種：靜態(tài)行政法促成程序化的價(jià)值；靜態(tài)行政法促成效率化的價(jià)值。我國的靜態(tài)行政法在價(jià)值選擇上以前者為根本取向，在行政系統(tǒng)內(nèi)部強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的大而全、小而全，在機(jī)構(gòu)行為中強(qiáng)調(diào)程式化、結(jié)構(gòu)化就是例證。在這樣的價(jià)值選擇之下，行政機(jī)構(gòu)體系對(duì)社會(huì)的消耗、對(duì)社會(huì)造成的壓力往往得不到法律規(guī)則之內(nèi)的重視。以行政組織法為例，其采取的是柔性原則，行政機(jī)構(gòu)則有較強(qiáng)的伸縮性，行政機(jī)關(guān)編制法也不健全，僅有的一些編制規(guī)則亦沒有嚴(yán)格的量化標(biāo)準(zhǔn)。而公務(wù)員法則弱化了社會(huì)技術(shù)化。《國家公務(wù)員條例》關(guān)于公務(wù)員權(quán)利義務(wù)、紀(jì)律等的規(guī)定中政治性、政策性準(zhǔn)則占38％以上，只有20％的準(zhǔn)則是有關(guān)履行職責(zé)的技術(shù)準(zhǔn)則。我們認(rèn)為，要克服行政主體依法行政的障礙在行政組織法的價(jià)值選擇上應(yīng)選擇效率準(zhǔn)則。從行政機(jī)構(gòu)體系的總價(jià)值看，其應(yīng)當(dāng)是國家政權(quán)體系為獲得較大利益而投入的一個(gè)成本。成本最小化是一個(gè)毋須證明的經(jīng)濟(jì)原理。依此，行政機(jī)構(gòu)體系的規(guī)模越小越好。行政組織法必須選擇控制行政機(jī)構(gòu)規(guī)模的價(jià)值準(zhǔn)則，行政編制法應(yīng)盡可能量化，并有權(quán)威性的保障手段。公務(wù)員法應(yīng)強(qiáng)化公務(wù)員的技術(shù)屬性。

3．關(guān)于動(dòng)態(tài)行政法的規(guī)制技術(shù)問題。動(dòng)態(tài)行政法的規(guī)制技術(shù)是指行政法規(guī)范對(duì)行政機(jī)構(gòu)體系的行為、行政機(jī)關(guān)的行為、行政機(jī)關(guān)工作人員的行為進(jìn)行規(guī)范和制約的技術(shù)。該規(guī)制技術(shù)手段的科學(xué)與否直接關(guān)系到行政行為的質(zhì)量、關(guān)系到行政行為與法律規(guī)范關(guān)系的合理程度。我國在動(dòng)態(tài)行政法的規(guī)制技術(shù)上存在誤區(qū)。表現(xiàn)為：其一，動(dòng)態(tài)行政法的規(guī)制側(cè)重點(diǎn)放在微觀行為上。行政系統(tǒng)中的行政行為可以分為微觀行為和宏觀行為，前者指行政系統(tǒng)中單個(gè)行政機(jī)關(guān)的行為和工作人員的個(gè)體行為表現(xiàn)，這些行為盡管是直接對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生影響，但它常常是另一類行為即宏觀行為的派生行為。后者是指行政機(jī)構(gòu)總體的行為表現(xiàn)。在兩類行為中后者對(duì)前者具有派生作用。行政法規(guī)制的選擇側(cè)重點(diǎn)應(yīng)在宏觀行為上，而我國在對(duì)行政行為規(guī)制的選擇上多以規(guī)制微觀行為為主。其二，動(dòng)態(tài)行政法的規(guī)制側(cè)重點(diǎn)放在程序行為上。行政行為具有實(shí)體行為和程序行為之分，實(shí)體行為是能夠設(shè)定權(quán)利義務(wù)、改變權(quán)利義務(wù)的行為范疇。程序行為則是如何作出實(shí)體行為的行為范疇。實(shí)體行為是程序行為存在的前提，只有以實(shí)體行為為據(jù)程序行為才具有意義。而我國在對(duì)行政系統(tǒng)行為的規(guī)制上重程序規(guī)制、輕實(shí)體規(guī)制。以《行政處罰法》這一關(guān)于行政處罰的基本法為例，其中心環(huán)節(jié)還在于對(duì)程序的規(guī)制而不是對(duì)實(shí)體的規(guī)制。其三，動(dòng)態(tài)行政法的側(cè)重點(diǎn)放在外顯行為上。行政行為有外顯行為和隱含行為之分。所謂外顯行為就是以一定的形式顯露出來，容易判斷和鑒別的行為。所謂隱含行為是指具有隱蔽性，其行為外形不甚明顯的行為。如行政人員直接違反行政法規(guī)范的行為屬前者，而間接違反行政法規(guī)范的行為則為后者。違反行政規(guī)則的行為為前者，違反行政道德準(zhǔn)則的行為為后者。我國在對(duì)行政行為的規(guī)制上，動(dòng)態(tài)行政法多選擇對(duì)外顯行為的規(guī)制，而對(duì)一些暗含的違法行為則很少有規(guī)制，如對(duì)行政系統(tǒng)中的權(quán)力目的行為、營造私網(wǎng)行為、從屬意志行為鮮有規(guī)制。我們認(rèn)為，要克服依法行政的主體障礙，必須在動(dòng)態(tài)行政法的規(guī)制技術(shù)上發(fā)生變化，以規(guī)制宏觀行為、實(shí)體行為、暗含行為為重心，以規(guī)制微觀行為、程序行為、外顯行為為必要補(bǔ)充.

①②參見《馬克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1963年版，第360頁。參見關(guān)保英：《行政法的價(jià)值定位———效率、程序及其和諧》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第7～10頁。

③④⑤參見藍(lán)野編：《中國政府大裁員》，重慶大學(xué)出版社1993年版，第17頁。參見［英］犃·布洛克等編：《現(xiàn)代思潮辭典》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1988年版，第423頁。近年來，一些執(zhí)法部門出現(xiàn)的現(xiàn)象就說明了這一事實(shí)。例如，有的地方公安部門出現(xiàn)了一種奇怪的指標(biāo)，就是要完成一定數(shù)額的罰款任務(wù)。多收、多罰就多獎(jiǎng)，少收、少罰就少獎(jiǎng)，這種做法對(duì)執(zhí)法人員無形中產(chǎn)生了一種利益驅(qū)動(dòng)，多罰款、超越權(quán)限罰款、超規(guī)定罰款的現(xiàn)象就自然而然地出現(xiàn)了。參見《焦點(diǎn)訪談（行政卷）》下，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第672～673頁。

⑥⑦參見藍(lán)野編：《中國政府大裁員》，重慶大學(xué)出版社1993年版，第37頁。實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范是以行政法規(guī)范的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)所作的區(qū)分，如果采用其他標(biāo)準(zhǔn)，行政法規(guī)范還可以分為不同類別。參見羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第13～14頁。