外商投資強勢政府作用論文

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編者按：本文主要從政府“出口導向戰略"與FDI需求偏好；政企關系與FDI需求偏好；地方政府公司化與FDI需求偏好；中央和地方政府間關系與FDI需求偏好；地方政府“至上而下的標尺競爭”與FDI需求偏好；地方政府間的相互競爭與FDI需求偏好進行論述。其中，主要包括：當今世界上大多數發展中國家都對外商直接投資（FDI）存在著明顯的偏好、1978年中國實行改革開放，初期主要是以改革釋放長期被約束的生產力、出口導向戰略”的成效十分明顯、政府不相信國有企業，擔心國有企業事先亂投資、尤其體現在民營企業融資難及行業進入限制上、地方政府公司化，是美國學者研究中國問題的一個有見地的概括、中國地方政府都有追求一種“進口替代戰略”方式的傾向等，具體請詳見。

當今世界上大多數發展中國家都對外商直接投資（FDI）存在著明顯的偏好（黃亞生，2004），中國同樣如此。1979～2006年的28年中，中國實際利用外資8820.38億美元，位居發展中國家第一。而據聯合國貿發會議統計，2004年、2005年，中國實際利用FDI分別為606億美元和603億美元，僅次于英國、美國，居世界第三位。

那么，究竟什么原因使中國這樣的發展中國家如此偏好FDI呢?現有文獻對中國為何大量吸引FDI給出了若干解釋，李稻葵和梅松（2006）將之歸結為四種情形：第一種解釋是，中國經濟大量吸引外資主要是為了出口；第二種解釋是，中國吸引外資主要是為了解決就業壓力；第三種解釋是，中國吸引。FDI主要目的是引進國外先進技術。我們認為，中國經濟正處于計劃經濟向市場經濟的轉型之中，而轉型社會往往伴隨著一個強勢政府（ErnestGellner，1999），因此，我們顯然不能忽視中國如此偏好FDI背后的政府因素。

一、政府“出口導向戰略"與FDI需求偏好

1978年中國實行改革開放，初期主要是以改革釋放長期被約束的生產力，特別是釋放農村地區的生產力，農村改革的經濟效果驚人；之后，改革的重點開始轉向加快城市經濟發展。80年代中后期，滿足國內市場需求開始成為生產的主要驅動力，在此背景下，國內提出了“國際大循環”理論，欲借鑒世界上一些國家和地區的經濟發展經驗，特別是日本、亞洲“四小龍”外向型經濟發展戰略，實現經濟發展戰略由“進口替代”向“出口導向戰略”的轉移?！俺隹趯驊鹇浴钡暮诵睦砟钍且浴八男↓垺?、“四小虎”為范例，充分發揮勞動力資源優勢，大力開拓國際市場，吸引外資，將生產加工基地開設到中國來，使中國成為國際經濟分工體系的外圍，并爭取通過這一方式積累外匯并逐漸改善產業結構。

應該說，“出口導向戰略”的成效十分明顯，它直接體現為國際收支經常性賬戶與資本、金融賬戶的“雙順差”。1983～1993年間，中國經常賬戶總余額為-2.14億美元，其中在1990～1992年有較大盈余。但是，1994～2006年，中國在經常賬戶上則連續13年出現盈余，特別是從1997年開始，每年都出現相當大的盈余數額。這樣，中國于1990～1992年和1994～2006年間在貿易項和整個經常賬戶上均有較大的盈余。同樣，中國資本、金融賬戶也存在著巨額資本流入，1983～2006年中國資本、金融賬戶順差總額為-4934.29億美元。1983年起，除個別年份外，中國國際收支賬戶中誤差與遺漏一項基本為負，這可以被解釋為資本以某種形式流出。但即使把所有的誤差與遺漏（1983～2006年中國誤差與遺漏總額為-1143.19億美元）都算作資本流出，資本、金融賬戶總的說來還是順差。這樣，中國出現了前所未有的經常賬戶和資本、金融賬戶同時順差的情況，而其中資本、金融賬戶的順差是主要的。

資本、金融賬戶順差主要來源于外資流入。而如前文所述，外資流入又得益于“出口導向戰略”的實施。為了實施“出口導向戰略”，中國政府制定了諸多優惠措施以吸引外資流入。如，政府往往賦予外商投資企業以高于國有企業的政策性利益。其中最為普遍提到的優惠措施是稅收待遇。外商投資企業可享受免稅政策，稅收水平總體上低于國有企業。另外，外商投資企業在辦公、生產設備的進口上還享受減免關稅的好處。同其它吸收FDI的主權國家相比，中國的稅收政策更加自由化，這導致了中國FDI流入量的高水平（Dean，1988）。因此，從本質上來看，政府“出口導向戰略”內含著大規模的引資沖動，它使中國更加特別偏好外資尤其是FDI。

二、政企關系與FDI需求偏好

在解釋中國為何如此偏好FDI時，李稻葵和梅松（2006）認為，在一個發展中國家，尤其是中國，存在著雙重道德風險，即，政府不相信本地企業，企業也不相信政府。這種雙重道德風險在中國經濟中比比皆是。一方面政府不相信國有企業，擔心國有企業事先亂投資，投資過猛，事后讓政府去收拾殘局，這也就是所謂的國有企業軟約束問題。另一方面，國有企業也不相信政府，害怕政府在事后將自身的一些政策目標強加于企業，比如解決就業，承擔社會責任等。同樣的，政府與民營企業之間也存在著嚴重的雙重道德風險。政府不相信民營企業，害怕企業不盡社會責任，造成工傷事故而逃之天天，或者不按會計規章制度辦事，隱瞞利潤逃避稅收。同時，民營企業對政府也不信任，害怕自己經營成功之后政府會亂收費，亂收稅，亂攤派，甚至旁加一些與企業無關的經濟負擔。這樣的情況就使外資進入成為了可能。據此，李稻葵和梅松認為，吸引FDI是降低雙重道德風險的制度創新。首先，外資企業的進入對于政府道德風險的制約起到了很大作用。另一方面，政府也能對外資企業的道德風險產生約束。在這一均衡下，外資企業更愿意進入中國，同時中國政府也歡迎外資企業的進入。

李稻葵和梅松并沒有深刻剖析政府不相信國有、民營企業背后的深層次原因，而正是這些原因進一步導致了中國對FDI的強烈需求偏好。我們認為：政府不相信國有企業的根本原因之一是由于信息不對稱。委托人（國家）無法有效地監督人（國有企業的經營者和管理者）的工作，因此政府不相信一些人能處處為企業利潤最大化目標而工作。中國的一些國有企業處于全面無競爭力和無效率狀態就是一個例證。譬如，1998～2004年，中國國有及國有控股工業企業中，虧損企業占全部國有及國有控股企業數的平均比例為37%，即有近40%的國有及國有控股工業企業處于虧損狀態。因為信息不對稱，政府無法有效監管，在資產負債表上，一些國有企業積累了大量的金融損失和大量明示和暗示的短期債務，導致它們不能創造價值，產生的利潤很低或者為負。國有企業具有重要的資產價值基礎和較差的盈利能力，說明了國有企業是潛在的收購目標（黃亞生，2005）。在國有企業購并的競標中，出于對其他性質企業的不信任，政府有效地排除了中國私人企業的參與，而只允許外資企業之間相互競爭，并且，外資企業的參與通常被認為是引進了外資，于是國有企業便成了跨國公司完美的收購對象。其實，在20世紀90年代中期，一些FDI就開始著手為收購國有企業的運營資產提供資金了，外資并購占利用FDI總額的5%～6%。政府不相信民營企業的根本原因之一是出于認識上的偏差，存在著對民營企業所有權的歧視。中國民營企業在注冊審批、行業進入、融資和法律保護等方面所受到的排擠和限制遠遠大于國有和集體企業。盡管從1997年起，國家鼓勵和支持民營、私營經濟發展，但過去對他們的種種歧視難以在短期內消除，這使得民營企業同國有企業相比，無法享有事實上的平等競爭機會，尤其體現在民營企業融資難及行業進入限制上。民營企業有擴張自己生產能力的商業才干和能力，但他們苦于缺乏資金和受行業限制而無法實現這一目標，因此，當進入20世紀90年代，FDI在中國急速增加時，民營企業發現，外國企業能夠為自己的發展提供資本，而且這種資本引進又恰恰是政府鼓勵的，于是，：FDI不僅受到政府的偏好，同時也受到民營企業的歡迎。由此可看出，這種民營企業于國內融資上的邊緣化和受行業進入限制的情況實際上為FDI提供了有效的進入路徑。這就解釋了為什么FDI會進入一些中國已領先了數個世紀的行業。傳統的手工業、家具制造、服裝和勞動力密集型的輕工產品，這些民營企業的據點，企業家為了獲得發展資本除了訴諸于代價最高的資本獲得方法－－將自己對企業的資產控制權給予外國人之外別無它法。

三、地方政府公司化與FDI需求偏好

中國政府利用外資的初衷是彌補國內資金短缺，為此，政府將利用外資提高到了改革開放的高度上加以對待，并制定了一系列引資優惠政策。然而各級地方政府在引進外資的過程中本著過分追求地方利益和提高領導者業績的目的，既當裁判員又當運動員，從后臺管理直接走向前臺參與，拋棄了市場經濟中政府只是輔助性調節經濟的角色，干預經濟的行政色彩極其濃厚，追求行政效益甚于追求市場效益，將利用外資作為一項政治任務、政績指標加以對待，政府直接出面招商引資。地方政府這種角色負擔實際就是地方政府公司化的現象。

地方政府公司化，是美國學者研究中國問題的一個有見地的概括（張鳴，2007）。改革以來，中國的現代化是地方政府導向的現代化，在社會資源缺位的情況下，地方政府成為拉動現代化的最大動力，這是中國的現實和國情。本應在經濟發展過程中做守夜人的政府，一躍變成了主角，政府利益跟經濟活動有著直接的相關性，其行為、動機，都具有公司的特征。

在美國學者筆下，中國地方政府的公司化，是一個值得肯定的具有正面價值的特色，它是中國經濟快速發展的最重要因素之一。當然，無可否認，在中國現代化的起步階段，地方政府的公司化，使得政府對經濟發展有了來自自身的沖動，極大地促進了現代化的啟動和最初的發展。盡管如此，但如果地方政府沿著這種公司化的軌道再走下去，恐怕對市場經濟的進一步發展將會弊多利少，甚至會導致致命的傷害。地方政府公司化，造成了一些問題，如在吸收FDI的問題上，政府格外凸顯其地方主義的“公司”面目。具體表現為，各級地方政府完全不顧本地區經濟發展實際，竟相出臺優惠的引資政策吸引外資，這不僅付出了極高的經濟和社會成本，還造成了盲目引資，催生了畸形的假外資。

與各級地方政府在引進外資上所體現出來的公司化特征關聯的最大問題，是各地具有公司特征的開發區體制。開發區的一個重要公司職能就是招商引資，而招商引資則是借助于政府來實施的。由于政府直接出面招商，就需要有一個載體來承接和安排投資項目，開發區應運而生。隨著開發區數量逐年增加，由此產生的對外資的巨大需求偏好也就不奇怪了。而且，具有公司特征的開發區體制，比較適應外資數量擴張為主的要求，但不適應有選擇地、比較自覺地吸收外資項目的要求（裴長洪，2005）。

四、中央和地方政府間關系與FDI需求偏好

改革開放前的中國利益結構作為一種傳統計劃經濟體制下的產物，表現出高度的整體性：中央政府憑借指令性計劃來確定利益分配，地方政府的局部利益只能服從于中央政府的整體利益。這種建立在政府萬能理論基礎上的傳統模式是一種以供給為導向而不是以需求為導向的低效率的制度安排，致使社會利益資源極大浪費。

與傳統計劃經濟體制不同，市場經濟體制以市場需求配置社會利益資源。地方政府作為一個相對比較獨立的利益主體，成為全國利益總格局中一枚舉足輕重的棋子，在促進地方利益與全社會總體利益的增長中發揮積極的主導作用。從1980年起，中央政府不僅賦予地方以更大的財權與事權，而且地方政府還獲得了諸多原屬中央政府的經濟管理事權，如基本建設計劃審批權、物價管理權、利用外資審批權、外貿及外匯管理權等等，一些原由中央部委管轄的企業也下放給地方政府管理。除此之外，中央還授予少數地方政府、經濟特區、經濟技術開發區、中心城市等一定的“經濟特權”。

中央政府通過“放權讓利”，使得地方政府獲得了相應范圍內的自主決定權和自我利益，在此范圍內，地方政府的“自利”就決定了它的行為。由于地方政府通過“放權讓利”獲得了利用外資審批權，在GDP業績指標驅動下，各地方政府競相以稅收、土地與貸款等優惠措施吸引FDI，而這種FDI需求偏好是由中央對地方政府的經濟分權程度所決定的。

五、地方政府“至上而下的標尺競爭”與FDI需求偏好

中央政府對地方政府經濟上的分權讓利還不足以構成地方政府發展經濟的全部激勵。20世紀90年代末以來，一些文獻更多地開始關注發展中國家分權的特殊經歷，尤其是中國特殊的政治激勵（王永欽等，2007）。中國政治體制有兩個顯著的特征，即以GDP為主的政績考核機制（Li－anZhou，2005）和政治集權（王永欽等，2007）。中國的經濟分權伴隨著政治集權，晉升激勵使得地方政府官員有非常強的（政治）動力促進地方經濟快速發展（周黎安，2004）。Tsui和Wang（2004）認為中國自治性不強的財政分權和垂直控制的行政管理體制提供了區域經濟增長的動力。經濟分權和政治集權對地方政府最重要的影響渠道是政府之間的標尺競爭。文獻通常所說的標尺競爭對應于對下負責的政治體制，也就是說，對于地方政府行為的信息，普通民眾和中央政府都處于信息弱勢，但選民會參考其他地方政府的行為評價自己所在地區的政府行為。地方官員知道其選民會以其他地方為標尺，便會效仿其他地方的相關政策來發展本地經濟（BesleyandCase，1995；Baicker，2005）。這是一種自下而上的標尺競爭，同級政府之間的相互監督和學習能夠提高政府部門的運作效率，節約行政管理成本，防止濫用權力（Ma－inez－VazquezandMcNab，2003）。而中國政治體制的特點不同，地方政府主要不是對下負責，而是對上負責，在政治集權和政績考核機制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高增長（否則在政績考核中被一票否決），還要根據GDP等指標排名，地方政府官員為了政績，追求有競爭力的GDP增長率，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標尺競爭”（張晏，2005）。而在中央政府諸多的外資優惠措施下，各地方政府又有巨大的外資審批權，于是，吸引外資便成了一個非常容易實現的GDP業績指標，各地方政府便想法設法甚至不惜成本來吸引外資。

六、地方政府間的相互競爭與FDI需求偏好

中國地方政府都有追求一種“進口替代戰略”方式的傾向，這一戰略同70年代拉丁美洲國家所采取的戰略相似，它對FDI的影響也完全一樣（黃亞生，1999）。盡管世界貿易組織（WTO）竭力倡導貿易自由主義，成員國的平均關稅水平不斷降低，各種非關稅措施也在逐步減少，但是世界貿易還是被各種隱含的或明確的關稅、非關稅措施所限制，各國都不同程度地存在貿易保護主義。在這種情況下，到貿易對象國進行投資以規避其各種關稅、非關稅措施被認為是進入對方市場的一種明智選擇，它能夠獲得比貿易高的收益，這將誘導那些在貿易保護之下的投資類型進入市場。不僅如此，同國內股權資本相比，國外股權資本還具有充分的流動性。

在經濟學中，“進口替代戰略”能夠創造租金，吸引那些“收取租金”的活動（.Krueger1974）。租金加強了國內資本的不流動性，地方政府不僅厭惡將資本出口到其他地區，同時也不愿意進口其他地區的資本，以防本地區所創造的租金被分配掉。于是，外國公司便成了地方政府這一偏好的受益者，因為它們擁有先進的技術、管理經驗等，各地方政府為吸收外國資本而相互競爭。

在GDP業績驅動下，各地方政府往往通過降低稅率、土地使用費和提供便利條件來相互競爭吸引FDI。在一定程度上，這同1987年發生在美國Ohio，Pennsyl－vania和Ontario三州之間建立本田生產工廠的競標大戰相似。在美國，這次招標大戰改變了地區間的FDl分布，卻沒有使美國全國的FDI量上升。然而，在中國，FDI流人量在全國層次上確實在增加，這主要歸因于兩個不同于美國的關鍵之處。一方面，中國地方政府支配的政策資源要比美國地方州政府多得多，同時它們自己還可以提供相當多的優惠條件。比如，隨著改革開放的深入，一些地方政府主要可以使政策和稅收待遇降低到同國外自由開放地區相同的水平以吸引外資。在這一方面，同國內其他地方相比，經濟特區、沿海開放城市被賦予了更大的大規模引進FDI項目的權利。當這些地區開始引進大量FDI時，國內其它地區便開始要求得到同樣的引資權，漸漸地，中央政府也就將申批權擴展到了其他地區，像中西部地區。這便造成了全國范圍內對FDI的更大需求偏好（黃亞生，1999）。

綜上來看，政府因素是中國對FDI有著強烈需求偏好的重要原因甚至是極其重要的原因之一。誠然，我們并非認可上述所有與政府有關的因素，有些因素，如政企關系、地方政府公司化、地方政府“至上而下的標尺競爭”和地方政府的相互競爭等，本身就是非常態的甚至是畸形的，正是它們造成了中國一些非市場化的盲目引資行為。這些非常態甚至是畸形因素的形成源于某種體制或制度的缺陷，如經濟管理體制、企業制度、行政體制等，而制度變遷則是逐步修正這些因素的有效途徑，只有這樣才能使中國對FDI需求更加市場化、理性化。