民行制度執(zhí)行論文

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編者按：本文主要從人民銀行開展的內(nèi)控評估和制度執(zhí)行情況；風(fēng)險(xiǎn)管理是央行內(nèi)控評估與制度執(zhí)行的契合點(diǎn)；基層人民銀行分支行的制度執(zhí)行評價(jià)進(jìn)行論述。其中，主要包括：人民銀行開展內(nèi)控評估、內(nèi)部控制源于會計(jì)和審計(jì)領(lǐng)域、內(nèi)部牽制是內(nèi)部控制的原始形態(tài)，也稱為會計(jì)內(nèi)部牽制、制度執(zhí)行是人民銀行工作開展的基礎(chǔ)和準(zhǔn)繩、內(nèi)部控制和制度執(zhí)行在人民銀行的工作中實(shí)質(zhì)上是一體兩面的關(guān)系、基層人民銀行風(fēng)險(xiǎn)特征、制度執(zhí)行成為基層人民銀行風(fēng)險(xiǎn)防控的置點(diǎn)、制度設(shè)計(jì)的適當(dāng)性、制度執(zhí)行的有效性、從風(fēng)險(xiǎn)角度進(jìn)行合規(guī)性評價(jià)、制度建設(shè)持續(xù)性等，具體請?jiān)斠姟?/p>

1人民銀行開展的內(nèi)控評估和制度執(zhí)行情況

1.1人民銀行開展內(nèi)控評估

內(nèi)部控制源于會計(jì)和審計(jì)領(lǐng)域，根據(jù)IIA的定義，“控制是管理層為了提高實(shí)現(xiàn)既定目的和目標(biāo)的可能性而采取的各種行動。管理層計(jì)劃、組織和指揮執(zhí)行有效的活動，為組織目的和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理的保證，因此，控制是管理層適當(dāng)?shù)赜?jì)劃、組織和指揮的結(jié)果。”幾十年來，隨著企業(yè)管理理論和實(shí)踐的發(fā)展，內(nèi)部控制概念和內(nèi)涵不斷發(fā)展，內(nèi)部控制的方式、方法和主要內(nèi)容隨著企業(yè)經(jīng)營活動日益復(fù)雜化而不斷拓展和深化。

內(nèi)部牽制是內(nèi)部控制的原始形態(tài)，也稱為會計(jì)內(nèi)部牽制，是指組織內(nèi)部人員相互控制、相互稽核，任何一個(gè)人不能完全獨(dú)立地支配賬戶的制度，內(nèi)部牽制主要應(yīng)用于財(cái)務(wù)會計(jì)領(lǐng)域。上世紀(jì)40年代至70年代。內(nèi)部牽制內(nèi)容超越了財(cái)務(wù)會計(jì)領(lǐng)域，發(fā)展為內(nèi)部控制制度概念，指包括組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)和企業(yè)內(nèi)部采取的所有相互協(xié)調(diào)的方法和措施。到上世紀(jì)80年代，內(nèi)部控制從單一的制度體系發(fā)展為內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)，除原有的內(nèi)部控制程序外還包括會計(jì)系統(tǒng)和控制環(huán)境兩個(gè)要素。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，內(nèi)部控制發(fā)展成為一種管理的整體框架，通過控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五個(gè)要素相互關(guān)聯(lián)、互動，形成了一個(gè)有機(jī)的動態(tài)系統(tǒng)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，內(nèi)部控制發(fā)展成為企業(yè)分析管理綜合框架，更加突出了風(fēng)險(xiǎn)管理是內(nèi)部控制管理的重點(diǎn)。至此內(nèi)部控制完成了由一般控制管理向企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的轉(zhuǎn)型。

2003年以來，人民銀行積極推進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)部控制管理建設(shè)，不僅頒布了人民銀行內(nèi)部控制管理框架，而且全面梳理評估系統(tǒng)內(nèi)的崗位風(fēng)險(xiǎn)，頒布崗位風(fēng)險(xiǎn)防范指南。同時(shí)，鼓勵(lì)各級內(nèi)審部門積極探索人民銀行內(nèi)控評估審計(jì)，將對內(nèi)部業(yè)務(wù)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)管理狀況的審計(jì)評價(jià)作為日常內(nèi)審監(jiān)督工作的主要內(nèi)容。

1.2制度執(zhí)行是人民銀行工作開展的基礎(chǔ)和準(zhǔn)繩

人民銀行作為我國的中央銀行，肩負(fù)著制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，同時(shí)還被賦予了經(jīng)理國庫，維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行，發(fā)行人民幣，管理人民幣流通等十三項(xiàng)具體職責(zé)。作為行使公共權(quán)力的部門，人民銀行的權(quán)限和職責(zé)由《中華人民共和國人民銀行法》這部專門法律進(jìn)行明確規(guī)范，人民銀行是法定設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，各種法律、規(guī)章和制度是人民銀行開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的依據(jù)和基礎(chǔ)，因此。人民銀行非常重視提高制度執(zhí)行效力。近年來人民銀行加強(qiáng)了內(nèi)部管理和監(jiān)督，總體上違規(guī)現(xiàn)象特別是嚴(yán)重的、帶有普遍性的違規(guī)現(xiàn)象已經(jīng)大為減少，但是，個(gè)別部門，特別是擔(dān)負(fù)大額資金管理職能的部門如國庫、貨幣發(fā)行等部門仍然有事故發(fā)生。因此，近年來人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作仍然緊緊圍繞各項(xiàng)制度執(zhí)行情況開展各種專項(xiàng)審計(jì)，人民銀行將2008年確定為“制度執(zhí)行年”，并且還在2008年全面開展依法行政情況專項(xiàng)審計(jì)，直接將人民銀行執(zhí)行法律法規(guī)情況作為審計(jì)內(nèi)容。顯然，制度執(zhí)行一直是人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作的重點(diǎn)內(nèi)容。

2風(fēng)險(xiǎn)管理是央行內(nèi)控評估與制度執(zhí)行的契合點(diǎn)

內(nèi)部控制和制度執(zhí)行在人民銀行的工作中實(shí)質(zhì)上是一體兩面的關(guān)系，兩者不能分離，因?yàn)閮烧哂兄餐淖谥己湍康摹＜幢Ｕ先嗣胥y行安全、高效地履行職責(zé)，有效防范人民銀行工作中的各種風(fēng)險(xiǎn)。可以說，防范風(fēng)險(xiǎn)是體，內(nèi)部控制和制度執(zhí)行是兩面，二者牢固地契合在防范風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)體上，這一點(diǎn)在基層人民銀行的工作中體現(xiàn)得尤為明顯。

2.1基層人民銀行風(fēng)險(xiǎn)特征

2000年以來，內(nèi)部控制進(jìn)入新的發(fā)展階段，明確了企業(yè)內(nèi)部控制以風(fēng)險(xiǎn)管理為重點(diǎn)的目標(biāo)。“對組織而盲，風(fēng)險(xiǎn)是某種不利因素產(chǎn)生并造成實(shí)際損失，致使組織目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)或降低實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的效率的可能性。”顯然，風(fēng)險(xiǎn)是相對對于組織目標(biāo)和職能而言的。就基層人民銀行而言，其組織目標(biāo)就是根據(jù)總行和上級行的指示履行《中華人民共和國人民銀行法》所賦予的法定職能。從組織性質(zhì)的角度觀察，人民銀行進(jìn)行的各種管理、調(diào)控和服務(wù)行為是行使法定公共權(quán)力和職責(zé)，其行為于社會利益和社會秩序構(gòu)成重大影響，因此一旦在履行以上職責(zé)過程中發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，造成的損失必然是社會性的。從組織層級的角度觀察，人民銀行的指揮、決策和監(jiān)督職能屬于總行和上級行，而基層人民銀行主要是執(zhí)行上級決策，通過在轄區(qū)內(nèi)提供法定的金融服務(wù)和金融監(jiān)管來貫徹實(shí)施上級行制定的方針政策，工作具有明顯執(zhí)行性和操作性。執(zhí)行性和操作性的工作性質(zhì)決定了人民銀行在履行職能過程中工作對象、使用的資源、工作方式等相對固定且權(quán)責(zé)清晰，可以說面對的是穩(wěn)定的環(huán)境，因而潛在風(fēng)險(xiǎn)是相對固定且可以預(yù)估的。

2.2制度執(zhí)行成為基層人民銀行風(fēng)險(xiǎn)防控的置點(diǎn)

風(fēng)險(xiǎn)危害的社會性為人民銀行制度化的風(fēng)險(xiǎn)控制取向提供必要性。由于人民銀行在履行法定職能和自身管理過程中產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)具有社會危害性，因此人民銀行和其他具有社會管理職能的組織一樣受到社會法律法規(guī)的嚴(yán)格約束，不僅對其各種業(yè)務(wù)行為做出規(guī)范，還對其內(nèi)部管理行為進(jìn)行約束。而人民銀行內(nèi)部的規(guī)章制度就是根據(jù)外部法律法規(guī)結(jié)合自身工作實(shí)際制定的進(jìn)行自我管理、自我控制的具體依據(jù)。

風(fēng)險(xiǎn)的相對固定、容易識別特性為制度化工具的使用和程序化的控制提供了可行性。具體聚焦于基層人民銀行，由于其處于決策執(zhí)行和實(shí)施的地位，決策的執(zhí)行過程成為風(fēng)險(xiǎn)控制的重要領(lǐng)域，規(guī)范化、程序化的政策執(zhí)行機(jī)制成為保證令行禁止的有力控制工具。而面臨的風(fēng)險(xiǎn)相對固定，且能夠事先準(zhǔn)確識別、評估則為制定各種內(nèi)控制度進(jìn)行預(yù)防性控制提供了可能性。

基于以上認(rèn)識，人民銀行高度重視制度建設(shè)在風(fēng)險(xiǎn)防范中的作用，2006年編發(fā)的《中國人民銀行崗位風(fēng)險(xiǎn)防范指南》中明確指出，崗位風(fēng)險(xiǎn)防范的目標(biāo)包括；通過構(gòu)筑包括制度防線在內(nèi)的“三道防線”確保系統(tǒng)安全，防范案件事故發(fā)生；確保依法合規(guī)履行人民銀行職責(zé)，確保國家法律法規(guī)及人民銀行內(nèi)部規(guī)章制度的落實(shí)。

3基層人民銀行分支行的制度執(zhí)行評價(jià)

3.1制度設(shè)計(jì)的適當(dāng)性

在復(fù)雜組織體系中，基層組織將上級方針、政策和外部制度要求貫徹到自身的業(yè)務(wù)和經(jīng)營活動中，最穩(wěn)定、最持久的方法是進(jìn)行自身內(nèi)控制度設(shè)計(jì)來對組織行為進(jìn)行控制。體現(xiàn)各種外在制度規(guī)范的意志。鑒于基層人民銀行工作的執(zhí)行性和操作性定位。評價(jià)基層人民銀行的制度執(zhí)行應(yīng)該從業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度評價(jià)內(nèi)控制度設(shè)計(jì)的適當(dāng)性。首先，審查內(nèi)控制度設(shè)計(jì)的完備程度，查找是否存在內(nèi)控制度沒有覆蓋的業(yè)務(wù)活動和組織經(jīng)營管理活動，尤其是各種自動化的業(yè)務(wù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)是否實(shí)現(xiàn)了規(guī)定的控制要求。其次，制度設(shè)計(jì)是否體現(xiàn)了相互牽制原則，各種工作流程中是否存在一個(gè)人就能夠完成的業(yè)務(wù)和不受他人審查監(jiān)督就能完成的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。再次，各種制度之間是否存在矛盾沖突，如崗位權(quán)責(zé)、組織結(jié)構(gòu)、人事控制、財(cái)務(wù)控制等管理制度與業(yè)務(wù)制度要求之間是否存在沖突，是否存在能夠引起各業(yè)務(wù)制度間沖突的特殊業(yè)務(wù)形式。最后，以上各方面的審查不僅需要進(jìn)行相關(guān)制度文本的審查，更需要進(jìn)行全面、多樣的穿行測試。通過以上方法，可以有效審查內(nèi)控制度防范組織風(fēng)險(xiǎn)的合理性和適當(dāng)性。

3.2制度執(zhí)行的有效性

在內(nèi)控制度設(shè)計(jì)適當(dāng)、合理的基礎(chǔ)上，上級方針、政策和外部制度要求的有效執(zhí)行的關(guān)鍵就是內(nèi)控制度運(yùn)行的有效性了。檢查內(nèi)控制度是否有效執(zhí)行，一是要查看審計(jì)期內(nèi)的業(yè)務(wù)辦理資料和部門管理檔案資料，檢查是否存在違。規(guī)情況。二是實(shí)地察看業(yè)務(wù)操作和辦理情況、部門管理情況，必要時(shí)持續(xù)跟蹤某筆業(yè)務(wù)的整個(gè)受理、審核、批準(zhǔn)過程。三是用談話、發(fā)放調(diào)查問卷等方法就內(nèi)部控制的相關(guān)問題進(jìn)行詢問。四是檢查日常監(jiān)督情況，包括審計(jì)對象是否在習(xí)常管理中，進(jìn)行過定期或不定期內(nèi)控檢查，如對員工業(yè)績、經(jīng)營和業(yè)務(wù)內(nèi)容的檢查；也包括審計(jì)期內(nèi)是否經(jīng)過其他外部檢查。五是檢查設(shè)施設(shè)備的控制，包括各種資源和設(shè)施是否足夠滿足控制需要，更重要的是對自動化的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)安全性、可靠性進(jìn)行檢查。

3.3從風(fēng)險(xiǎn)角度進(jìn)行合規(guī)性評價(jià)

這里的合規(guī)性是指對適用組織的法律、法規(guī)、上級部門制定的制度的文本條文的遵守和一致。由于未能遵守相關(guān)的行為規(guī)范而承擔(dān)法律上和事實(shí)上的不利后果的可能性被稱為合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制管理主要遵循“風(fēng)險(xiǎn)為本”的管理方法來規(guī)范組織行為，與法律和內(nèi)部規(guī)章的立場并不完全契合。因此應(yīng)該注意內(nèi)部控制的合規(guī)性，以及由此產(chǎn)生的問題。對人民銀行分支機(jī)構(gòu)而言，所面臨的規(guī)則環(huán)境主要包括法律和上級制度規(guī)定兩方面，所以合規(guī)性是指對以上兩方面制度規(guī)則的遵守。當(dāng)內(nèi)部管理與法律規(guī)定不完全一致時(shí)，毫無疑問，應(yīng)當(dāng)遵守法律，因?yàn)榉傻闹贫ㄊ菑纳鐣慕嵌葘θ嗣胥y行的行為進(jìn)行規(guī)制，體現(xiàn)了人民銀行的職責(zé)和義務(wù)，不能因?yàn)槿嗣胥y行的內(nèi)部管理原因而有所變化。對于內(nèi)控管理與人民銀行上級所制定的內(nèi)部規(guī)章、制度相悖，確實(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)的，可以按照“風(fēng)險(xiǎn)為本”的原則進(jìn)行管理，同時(shí)積極向上級相關(guān)部門反映真實(shí)情況，爭取對相關(guān)制度規(guī)則的修改完善，消除制度上的風(fēng)險(xiǎn)。

3.4制度建設(shè)持續(xù)性

制度建設(shè)持續(xù)性強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)不是一次性的，而是一個(gè)持續(xù)性的過程，需要不斷進(jìn)行自我修正和完善。這種持續(xù)性是由于制度規(guī)制目標(biāo)是不斷變化的，因?yàn)椋诟鞣N因素作用下，人民銀行履行職責(zé)的過程中業(yè)務(wù)流程在持續(xù)改變。一是業(yè)務(wù)本身的調(diào)整，隨著職能變化，有些業(yè)務(wù)產(chǎn)生。有些業(yè)務(wù)消亡必然會導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程的產(chǎn)生與消失；二是新業(yè)務(wù)工具的應(yīng)用，如應(yīng)用新的業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)會改變以往的業(yè)務(wù)流程；三是業(yè)務(wù)內(nèi)容變化。比如由于審批權(quán)限不同，審批額度變化會導(dǎo)致審批人的相應(yīng)變化和業(yè)務(wù)流程的相應(yīng)變化等等。流程的變化必然會導(dǎo)致面臨的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境和潛在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生變化，因此，對內(nèi)部控制產(chǎn)生了適應(yīng)性的要求，能否隨業(yè)務(wù)流程變化及時(shí)調(diào)整，及時(shí)將新增固有風(fēng)險(xiǎn)納入防控范圍成為適應(yīng)性評價(jià)關(guān)注重點(diǎn)。良好的適應(yīng)性應(yīng)該有標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的自我完善和修改程序，內(nèi)控制度的修改應(yīng)該遵循確定新業(yè)務(wù)流程一識別業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險(xiǎn)變化一修改相應(yīng)內(nèi)控制度一實(shí)施新業(yè)務(wù)流程的程序進(jìn)行，目的是確保所有業(yè)務(wù)流程都處于內(nèi)控制度的規(guī)范之中，同時(shí)。風(fēng)險(xiǎn)的變化能得到內(nèi)控制度的有效監(jiān)控，消除內(nèi)控漏洞。