鄉村關系研究論文

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論文關鍵詞：鄉村關系；國家建構；內在緊張

論文摘要：本文立足現代國家建構理論，對村民自治實踐中的“鄉村關系”問題進行了剖析，認為“鄉村關系”問題的實質是行政權與自治權的對立與沖突，其深層根源在于現代國家建構的內在緊張。

20余年來，在村民自治實踐穩步推進的同時，有關村民自治的爭論也一直相伴始終。由于缺乏必要的學理背景和基礎，研究者對村民自治的爭論往往就事論事“各自言說”，沒有多少知識增量。在異常熱鬧的村民自治研究領域，盡管不乏“標新立異”的觀點，但鮮見經得起推敲的學問，整個研究呈現低水平重復的現狀。近年來，為打破這種研究局面，建構起學理性討論的平臺，有學者將“現代國家建構”范式引入到這一論域，促進了村民自治研究的深化。循著這一路徑，本文將立足于現代國家建構理論，嘗試求解村民自治實踐中“鄉村關系”問題的深層根源。

一、國家整合：“控制”與“放權”的悖論

依“沖擊－回應”現代化理論范式來看，中國的現代化緣起于對西方現代化挑戰的回應。相對西方早發現代化國家而言，中國乃是世界現代化浪潮的后來者。后發現代化的中國，自19世紀中后期起，就“一直面臨兩大政治任務的挑戰：一是‘國家建構’，一是‘民主建構’”，亦即現代國家建構的雙重任務。中國的現代化，最為重要和緊迫的任務，就是實現從傳統國家向現代國家的轉型，完成現代國家的建構任務。

中國的現代國家建構，是一個從“傳統國家”向“現代國家”轉型的歷史進程，包含民族－國家建構和民主－國家的雙重任務。對于中國這類后發國家而言，現代國家建構呈現非均衡性的特性，往往是先實現國家的一體化、完成民族－國家的建構，然后再逐步推進民主－國家的建構、實現國家的民主化。中國現代國家建構的首要任務是獲得國家獨立、民族解放，實現國家的一體化；只有在實現國家一體化后，才為國家的民主化創造了基本的前提條件。也就是說，中國的現代國家建構，首先要完成的是民族－國家建構任務。從中國近現代史來看，中國的民族－國家建構包含兩個方面，亦即對外爭取國家主權、贏得民族獨立，對內完成國家整合、實現一體化。

中國的現代國家建構，首先進行的是從“傳統國家”向“民族－國家”過渡的國家轉型。這個歷史進程，始自清朝末年，展開于民國時期，及至中華人民共和國時期。自19世紀中葉始，面對西方列強的蠶食鯨吞，中國的國家主權逐步淪喪，成為了任由西方列強宰割的半殖民地半封建社會。面對風雨飄搖的大好河山，無數中華兒女奮起抗爭，在經過資產階級民主革命和新民主主義革命后，我們最終贏得國家的獨立和民族解放，建立起獨立自主的人民共和國。新中國的成立，標志著我們完成了民族－國家建構的第一個方面的任務，即“對外爭取國家主權、贏得民族獨立”的任務。

民族－國家建構的第二方面的任務，是對內完成國家整合、實現一體化。“所謂國家整合，又稱國家的一體化，即通過國家的經濟、政治、文化等力量將國家內部的各個部分和要素結合為一個有機的整體。”中國的國家整合面對的是一個松散的農民國家，其重要內容就是要實現對鄉村社會的一體化整合，通過國家權力的向下滲透，將農民和鄉村社會組織到國家體系中，從縱向上建立起農民與國家溝通的治理體制。自清末“新政”始，國家通過“政權下鄉”、“政黨下鄉”等途徑，逐步實現了國家政權向鄉村社會的滲透，完成了國家對內的一體化整合。

在對外爭得國家主權、贏得民族獨立，對內完成國家整合、實現一體化后，中國也就實現了從“傳統國家”向“民族－國家”過渡的國家轉型。這個轉型的完成，標志著我們實現了現代化的階段性目標，但還不是終極目標。我們建立現代民族－國家，是希望通過它來主導和推進國家的現代化進程，實現民族振興和國家富強。應該說，現代國家的建立為推進中國的現代化進程、實現由傳統農業社會向現代工業社會的轉變創造了基礎條件。新中國建立后，有著強烈振興中華使命感的共和國領袖們，迅速啟動了國家的工業化進程。為加速推進工業化，國家實行了以工業為主導，以農業為基礎的發展戰略。面對“一窮二白”百廢待興的基礎條件，為了推動以趕超歐美先進國家為目標的工業化，國家只能做出以犧牲農村和農民利益來換取城市工業化的政策選擇。為推動這種建立在“向內積累”基礎上的工業化，國家需要從農村汲取資源。而要做到這一點，國家需要加強對鄉村社會的控制，以增強對鄉村社會的資源提取能力。從這個意義上講，正是由于工業優先的發展戰略強化了國家對鄉村社會的控制，也強化了國家的一體化。

由此可見，無論是實現一體化，還是推進工業化，都需要國家強化對鄉村社會的控制。根源于此，建國后，國家政權也似乎一直在努力維持并強化著自己對鄉村社會的超強控制。建國后，通過“政權下鄉”和“政黨下鄉”等途徑，國家逐步實現了對鄉村社會強制性行政整合。直至“政社合一”的體制確立后，國家對鄉村社會的一體化整合達到了極致。

體制因其存在著制窒息鄉村社會生機、抑制生產力發展的弊端，最終難逃被拋棄的歷史宿命。1970年代末期，體制開始逐漸走向衰落，至1980年代初漸漸退出了歷史舞臺。為填補體制解體后鄉村社會出現的組織“真空”、化解鄉村社會治理危機，村民自治制度應運而生。發端于“草根”的村民自治，在國家的行政推動下，逐漸上升為國家制度并在全國普遍推行開來。那么，在后時期國家為何要實行村民自治這一替代性制度呢?筆者以為，村民自治之所以引起國家的高度重視并得以在國家的主導下強力推行，包含著兩個方面的原因。一方面是來自于鄉村社會內部的需求，另一方面則是國家為適應農村經濟體制改革后重建鄉村秩序、重構鄉村治理機制的現實考量。

農村改革后，國家在農村實行了家庭聯產承包責任制，使農民重新獲得了生產經營的自主性空間，農民群眾的生產積極性有力較大提高，農村的生產力水平有了明顯發展。改革后的鄉村社會，呈現出一派生機盎然欣欣向榮的景象。但是，由于家庭聯產承包責任制的推行，摧毀了時期統一有序的農村政治經濟關系，使得農村的經濟社會結構發生了根本性變化。這一階段，農村正式組織在日益分化的社會結構里逐漸衰落，致使鄉村社會出現了一定程度的“失序”與“混亂”的局面，最明顯地表現是公共設施被分割，公眾事宜無人關心，社會治安惡化，人們的道德水平與合作精神降低等。這種局面，不僅影響了農民群眾的生產生活秩序，也不利于農村社會的穩定與發展。此時的鄉村社會孕育著一股強烈的變革這種混亂局面的內在沖動。村民委員會在廣西合寨村的“橫空出世”就印證了這一點。

改革后的鄉村社會，已不再是時期的“鐵板一塊”、高度同質化了，而是處于日益趨于分化和異質化的態勢。體制解體后，國家對鄉村社會的強力控制也漸趨松弛。伴隨著“放權式”改革的推進，國家對鄉村的控制力呈日益減弱之勢。與此同時，國家在推動農村改革后不僅，又啟動了城市的改革。在缺乏積累和外部資源的形勢下，城市改革的推動仍然離不開來自農村和農業的支持。這就需要國家一方面能夠維持農村社會的穩定以為城市改革創造安定的內部環境，另一方面能夠保持對農村社會的控制力以便于從農村汲取資源，支持城市改革。要實現這兩個目標，國家只能是選擇再次強化對鄉村社會的控制。但要強化對鄉村社會的控制，必需建立在一定的治理體制之上。選擇什么樣的治理機制，成為擺在國家面前的一道難題。能否重拾“體制”，走回過去的老路上呢?顯然是不可能的，畢竟“覆水難收”啊。而且，由于農村改革的推行以及國家意識形態的轉換，體制已經喪失其賴以存在的經濟制度基礎和合法性依據。能否將國家政權下層到村這一級呢?但如此一來，需要大量的財力支持，就會增加國家的治理成本。那么，究竟該如何既減少治理成本又能重新組織分散化的農民，重建鄉村秩序，重構鄉村治理機制呢?“人民群眾的智慧是無窮的”，由人民群眾創造的村民委員會，無疑為國家破解難題提供了一條行之有效的途徑。蓋緣于此，萌生于廣西山村的村民自治，受到了國家的高度重視，并最終成為了一項國家制度。

在這里似乎存在著邏輯悖論：國家為實現“控制”鄉村社會的目標，卻采取了“放權”于鄉村社會的途徑，建立了具有社會民主色彩的鄉村治理機制。其實，如果我們運用國家建構的分析范式，是可以解釋這一悖論的。

在中國視閾下，現代國家具有雙重特性，即包含著民族－國家與民主－國家兩重含義。相應地，現代國家的建構也是一個民族－國家和民主－國家雙重建構的過程。在歐美國家，民族－國家和民主－國家的建構是同步的；而在中國這類后發國家，民族－國家的建構與民主－國家的建構具有非均衡性和非協同性的特點。這種非均衡性和非協同性，決定了在著重于國家的一體化時，要強調國家對社會的“控制”；而在側重于國家的民主化時，又要強調國家給予社會一定的“自主性”。如果從“社會”的角度來看，國家就會搖擺于對“社會”的“控制”與“放權”之間，形成內在的緊張關系。這種內在緊張關系的緩解，有賴于民主－國家建構任務完成后，確立起國家一社會之間的良性互動關系。在當下民主－國家建構任務尚未完成的情形下，搖擺于“控制”與“放權”之間的兩難境地，是國家尚難從根本上擺脫的。

現代國家建構的內在緊張關系，是當前村民自治面臨“成長煩惱”的重要根源之一。村民自治實踐中，由國家對鄉村社會的控制而引發的村民自治“行政化”的問題、由行政權與自治權沖突引發的“鄉村關系”沖突問題、由領導權與自治權沖突引發的“兩委關系”對立問題，其深層次根源即在于此。

二、鄉村博弈：行政權與自治權的沖突

農村改革后，中國農村基層的治理體制發生了重大變化，即由“政社合一”的體制轉變為政經分開的“鄉政村治”的治理格局。在“鄉政村治”的治理格局下，國家行政權上收至鄉鎮，鄉鎮政府成為基層政權組織，對本轄區行使行政管理職能，但不直接具體管理農村基層社會事務；在鄉鎮政府以下建立基層群眾性自治組織——村民委員會，實行村民自治，對村域范圍內的事務行使自治權。這樣，在中國農村基層社會管理中，就形成了鄉政管理與村民自治的二元格局，存在著兩種相對獨立的權力：一是自上而下的國家權力，具體表現為在黨的政治領導下的鄉政府行政管理權，其功能是將國家行政管理傳遞到農村社會；二是蘊含于農村社會中的村民自治權，其功能是在國家有關法律法規范圍內，對社區進行自我管理。

鄉鎮政權是國家為治理農村社會而設立的直接面對民眾的政權組織，是鄉政權、民族鄉政權、鎮政權的統稱，“主要由鄉、鎮人民代表大會和鄉、鎮人民政府兩大部分組成。”鄉鎮政權處于國家政權序列的最底層，是國家權力在鄉村社會的支點，也是國家意志在鄉村社會的輸出終端。作為國家權力在農村的基礎和末梢，鄉鎮政權依照國家法律法規管理農村基層社會，行使行政權。行政權是國家行政機關依照憲法和法律，對國家公共事務進行管理的權力。國家行政權的主體是國家行政機關，或換言之是國家政府機構；國家行政權的內容，是組織和管理國家事務的資格和能力，包括行政立法權；強制執行權；說服、教育、協調、指揮、命令等權力。國家行政權的基本特征：一是這種權力行使的主體必須是依法設立的國家行政機關或它委托、派出的機關；二是這種權力的行使具有強制性的特征；三是這種權力行使的范圍，是國家的公共事務。

村民委員會是鄉村社會的群眾性自治組織，是鄉村社會組織和權力的代表。作為鄉村社會的自組織，村民委員會依據國家法律法規，自我管理村莊社區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，維護社會治安等，行使自治權。與國家行政權不同，村民自治權是一種社會性公共權力。它是通過一定形式組織起來的區域性群眾自治組織依據國家立法對一定范圍內的公共事務進行管理的權力。這種權力來源于國家的授予，是國家通過立法，將一些可以由群眾辦好的事情交給群眾自己去辦理，這些事務不需要國家強制力介入，它可以通過群眾性的公共契約解決。村民自治權的特征是：第一，村民自治權的主體是一定區域范圍內的村民。第二，村民自治權的行使依靠的是群眾的自覺性、公眾的輿論，其權力行使的手段主要是說服教育，缺乏強制性手段。第三，村民自治權的行使范圍，是一定區域范圍的公共事務。從法理層面講，村民自治權是特定區域內的居民享有的社會自治權，在實際的運作中通常是通過村民自治組織——村民委員會來行使的。在“鄉政村治”體制下，在鄉村社會管理中，事實上存在著由鄉鎮政權行使的行政權和由村民自治組織行使的自治權的二元權力格局。這兩種權力作用于鄉村社會時，由于諸多原因往往會產生一定的矛盾甚至沖突，由此而形成了村民自治實踐中的一個突出難題——“鄉村關系”問題。所謂“鄉村關系”，簡單地說，就是鄉鎮政權與村民委員會的關系。“鄉村關系”是國家與社會關系的集中表現，實質上是國家行政權與村民自治權的關系。“鄉村關系”問題，是轉型時期中國國家與社會矛盾的表現，是國家行政權與村民自治權在鄉村“場域”緊張關系的反映。

實行村民自治后，包括憲法和《中華人民共和國村民委員會組織法》在內的一系列成文法律法規都已確認了村民委員會的自治性質，并規定了鄉鎮政權與村民委員會之間是“指導與被指導”、“協助與被協助”的關系。如1982年《憲法》規定“村民委員會是基層群眾性自治組織”，不具有政權組織的屬性，不是鄉鎮政權的“下級”組織。1987年的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》第三條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。1998年修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條則規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”從這些法律條文來看，鄉村之間的規范關系，被界定為“指導與被指導、協助與被協助”的關系，而不是“領導與被領導、命令與服從”的關系，即村民委員會作為自治組織，并不隸屬于鄉鎮政府，對鄉鎮政府只負有協助的義務而不是下級對上級的服從義務。這種關系的規定和維持，無疑是村民自治能夠正常、規范運作的基本前提和根本保障。

然而，在實際的運作中，鄉鎮政權與村民委員會之間的關系，存在著不規范、不協調甚至沖突的一面。由于受諸多因素的影響和制約，“鄉村關系”的現實狀況，離法律法規的“文本規范”還有一定的偏差，存在著一定的張力和矛盾。“鄉村關系”的失范，制約了村民自治的健康發展和鄉鎮職能的正常履行。具體表現為：

第一，村民委員會的“行政化”。“鄉村關系”失范的突出表現是，在鄉鎮政權的行政權與村民委員會的自治權博弈的過程中，強勢的行政權往往占據支配地位，致使村民委員會“行政化”。具體來講，村民委員會的“行政化”有兩種類型。一種類型是“被動行政化”，就是村民委員會迫于來自于鄉鎮政權的行政權強勢壓力，而被動地被“行政化”。在鄉村治理過程中，由于受時期治理模式的影響，鄉鎮政權仍然習慣于傳統的命令指揮式管理方式，將村民委員會視為自己的行政下級或派出機構，對村民委員會的自治事務進行行政干預。在處理“鄉村關系”上，鄉鎮政權以“領導”代替“指導”，或在“指導”的名義下“領導”、“替代”、“包辦”甚至干預村民委員會的工作，致使村民委員會喪失對村務的自主管理權，淪為事實上的鄉鎮政權的下級機構。第二種類型是“主動行政化”，是指在資源不對稱的格局下，處于弱勢地位的村民委員會主動屈從于鄉鎮政權的行政主控。相較于村民委員會，作為國家政權組織的鄉鎮政權擁有更多的治理資源，在與村民委員會的博弈過程中，往往會處于優勢地位。作為勢弱的一方，村民委員會只能做出服從甚至迎合鄉鎮政權的“理性選擇”。“主動行政化”的后果，是作為自治組織的村民委員會喪失“自主性”，難以有效履行自治功能。“行政化”的村民委員會，是有悖于其“群眾性自治組織”的本質屬性，也背離了村民自治的基本原則和精神。

第二，村民委員會的“自治化”。“鄉村關系”失范還表現在村民委員脫離鄉鎮政權的約束，呈現過度“自治化”傾向。村民委員會的“自治化”也有兩種類型。第一種類型，為便于分析，我們不妨將之稱為“松散型自治化”。在這種類型中，由于鄉鎮政權忽視對村民委員會的“指導、支持和幫助”，兩者之間的聯系較為松散，致使村民委員會高度“自治化”。從理論上講，可能存在著這種類型的“鄉村關系”，但似乎鮮見于現實生活中。第二種類型，我們將之稱為“無政府主義的自治化”。在這種類型中，村民委員會假“自治”之名，拒絕來自于鄉鎮政權的“合法”指導，將村莊社區變為不受基層政權約束的“土圍子”和“獨立王國”。“無政府主義的自治化”，不僅阻礙了鄉鎮政權職能的正常履行，而且是一種違法行為，嚴重背離了村民自治的原則精神。這種類型的“鄉村關系”盡管不多見，但也存在著少數極端的個案。

在當前的村民自治實踐中，盡管不乏“鄉村關系”規范運作的典型案例，但總的來看，“鄉村關系”的現狀離“文本規范”還有較大的差距。這也是為什么“鄉村關系”問題被視為村民自治實踐中的一大難題，引起廣泛關注和熱烈討論的重要原因。當然，“鄉村關系”問題的成因是錯綜復雜的，學界對這一問題也進行了廣泛而深入的討論，不少觀點頗有洞見。在此，我們想換一種視角，嘗試將“鄉村關系”置于“國家－社會”的分析范式下，運用國家建構理論來重新闡釋這一問題。

從根本上講，“鄉村關系”是國家與社會關系的集中表現，實質上是國家行政權與村民自治權的關系。“鄉村關系”問題，是轉型時期中國國家與社會矛盾的表現，是國家行政權與村民自治權在鄉村“場域”緊張關系的反映。從問題的表象來看，“鄉村關系”問題緣于國家行政權與村民自治權兩種不同屬性的公共權力在鄉村“場域”的沖突與博弈；但是，如果我們深入問題的實質，就會發現“鄉村關系”問題的深層根源在于國家與社會之間的張力。

如前文所述，現代國家建構是自19世紀中葉以來中國政治發展的重大任務，直至當下，這一任務仍然尚未完成。中國的現代國家建構具有雙重性，是一個民族－國家和民主－國家雙重建構的過程。而且，中國的民族－國家的建構與民主－國家的建構具有非均衡性和非協同性的特點。這種非均衡性和非協同性，決定了在著重于國家的一體化時，要強調國家對社會的“控制”；而在側重于國家的民主化時，又要強調國家給予社會一定的“自主性”。如果從“社會”的角度來看，國家就會搖擺于對“社會”的“控制”與“放權”之間，形成內在的緊張關系。在當下民主－國家建構任務尚未完成的情形下，搖擺于“控制”與“放權”之間的兩難境地，是國家尚難從根本上擺脫的。

一方面，為推進現代化，國家需要進行一體化整合，強化對社會的“控制”，以此獲得和維持有利于國家現代化的社會秩序和資源汲取能力。而要實現這一目標，國家必須依賴于國家行政權的作用，通過行政權向社會的滲透來實現對社會的“控制”。“這是國家發展的客觀規律，盡管發達資本主義國家幾乎都盛行過地方自治的理論，但這些國家在現代化的進程中無一例外地并沒有削弱國家政權在地方的作用，相反，國家政權不斷通過各種形式加強國家的統一立法，加強國家經濟發展大環境建設的統一。”另一方面，從“全能主義”的體制窒息社會活力、阻礙生產力發展的歷史教訓來看，推進現代化尤其是工業化需要國家給予社會“自主性”，以此調動人民群眾的積極性，促進生產力的發展。中國改革開放三十年來的輝煌成就，也充分證明了這一點。而且，現代化不僅僅片面地是指生產力的發展和人民生活水平的改善，還應包含著民主化的內容，亦即要實現民主－國家的建構任務。在民主化成為衡量一個國家政治文明程度和現代化水平主要標準的當今世界，推進民主化自然也是當代中國政治發展的重要內容。而要實現民主化，也需要國家向社會“放權”，給予社會更多的自主性空間。

正是由于現代國家建構的內在緊張關系，造成了鄉村社會“場域”的國家行政權與村民自治權的沖突和博弈。“鄉村關系”問題的深層根源，正是緣于現代國家建構的內在緊張。