城鄉(xiāng)戶籍制度的改革思路

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戶籍制度是政府對轄區(qū)人口進行管理的一種必要手段，但在特定的制度安排下，戶籍有可能異化為政府對人口的等級化或階層化管理的強制性工具，或者成為一種商品。新中國成立以后，由于我們選擇了計劃經(jīng)濟的體制，使得政府突然面臨一個艱難的問題：大量農(nóng)村人口希望進城就業(yè)而城市根本無法接納，由此戶籍制度邏輯地演化為限制國民自由流動的制度。改革開放以后，戶籍制度異化為一種商品，國民流動的選擇權(quán)以個人的財富多少來確定，客觀上形成了對窮人的階層性歧視和利益侵害。戶籍制度改革，核心在于首先解決城市社保制度中國民待遇全國統(tǒng)一的問題，否則難有實質(zhì)性推進。

戶籍制度的關(guān)鍵是限制農(nóng)村人口進城

戶籍制度古已有之。新中國戶籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全國人民代表大會常務(wù)委員會，通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，并以中華人民共和國主席令的形式正式公布實施。在此之后的二、三十年，關(guān)于戶籍管理的規(guī)定不斷有更詳細的內(nèi)容補充，最終形成了在我國歷史上，也是世界上最嚴密的戶籍管理制度體系。

該管理體系最核心的特點是全面規(guī)定了全國人民在居住和遷徙上所必須遵守的法律性規(guī)定。其基本精神是：公民從大城市往中、小城市遷移基本自由，小城市往鄉(xiāng)鎮(zhèn)遷移基本自由，但反過來，則要受到十分嚴格的約束。其中特別是城鄉(xiāng)之間的遷徙權(quán)力受到嚴格限制。1977年由國務(wù)院批轉(zhuǎn)的“公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定”有一段文字比較集中地反映了當時的戶籍管理政策，文件規(guī)定：“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)等，下同），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊、經(jīng)濟作物區(qū)的，應(yīng)適當控制。從市、鎮(zhèn)遷往農(nóng)村，從市遷往鎮(zhèn)，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的遷移，理由正當?shù)模瑧?yīng)準予落戶；”“與市、鎮(zhèn)職工、居民結(jié)婚的農(nóng)村人口，（包括上山下鄉(xiāng)知識青年），應(yīng)在農(nóng)村參加集體生產(chǎn)勞動，不得遷入市、鎮(zhèn)，其子女也應(yīng)在農(nóng)村落戶；”“市、鎮(zhèn)職工在農(nóng)村的父母，不得遷入市、鎮(zhèn)。”

第二方面的特點是：把戶口管理與城市居民的糧油關(guān)系死死地結(jié)合在一起。這種管理辦法是從1953年11月，我國政府全面實行糧食的“統(tǒng)購統(tǒng)銷”開始的。此后的幾十年，中共中央和國務(wù)院幾乎每年都要關(guān)于嚴格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口，控制吃商品糧人口的文件。直到1979年，《全國糧食會議紀要》的精神仍然認為，“對農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，要按照公安部的規(guī)定，控制在千分之一點五以內(nèi)，不得超過。對于糧農(nóng)轉(zhuǎn)為吃商品糧的菜農(nóng)，必須嚴格控制。”同時特別強調(diào)，“解決糧食問題，要嚴格控制非農(nóng)業(yè)人口的增加”。這種辦法，實際上已經(jīng)遠遠超出了一般戶籍管理的范疇，而是把公民吃飯的生存權(quán)也納入到了戶籍管理的權(quán)限中來，形成了事實上公民對所屬組織的人身依附關(guān)系，顛倒了現(xiàn)代社會“國與民”之間的法律關(guān)系，構(gòu)成了對公民合法權(quán)益的侵害。

改革開放以后直到20世紀80年代中期，戶籍制度的管理仍然很嚴格。1984年10月13日，國務(wù)院了《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定農(nóng)民可以在自理口糧的前提下，在縣以下的小集鎮(zhèn)落戶。這標志著我國戶籍制度開始松動。但隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市水平的迅速提高，在戶籍管理上又開始出現(xiàn)了一些新的問題。比如，戶口作為一種資源進行買賣的問題，城市擴張中的城中村問題，經(jīng)濟發(fā)達的村集體，以村規(guī)民約的方式，限制外來人口進入本村落戶的問題和戶口從城市反向向農(nóng)村流動的問題，等等。

2001年公安部提請國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的意見》的文件，其中明確提議：“全國縣級市、區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)，所有在當?shù)赜泄潭ㄗ∷€(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常駐戶口”。但這仍然指的是縣以下的小城鎮(zhèn)。2002年，廣東省最先試行在省會級大城市廣州市開放戶籍制度。其后黑龍江省哈爾濱市也進入試點。目前我國原有的舊戶籍制度正在受到越來越大的沖擊，但總體框架尚未得到根本的改變。

現(xiàn)行戶籍制度的邏輯起點是計劃經(jīng)濟

由于新政權(quán)在社會制度上的重大變遷，使得全社會的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)，均發(fā)生了重大變化。據(jù)統(tǒng)計，從1954年到1960年，全國人口遷入、遷出的絕對數(shù)波動在2000萬到3000萬之間。而當時的城市總?cè)丝谥挥?000萬到8000萬。就城市的就業(yè)來看，當時的產(chǎn)業(yè)工人只有600多萬人，失業(yè)人口在400萬人左右，而在此期間每年涌入城市的人口高達500萬人以上。面對當時我國歷史上突然出現(xiàn)的人口流動大潮，政府被動地出臺了一系列限制農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的文件。

1953年4月17日，政務(wù)院公布了《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞由此出現(xiàn)；1954年3月，內(nèi)務(wù)部和勞動部發(fā)文《關(guān)于繼續(xù)貫徹勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，國務(wù)院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，國務(wù)院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補充指示》；1957年12月18日，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。由此可見當時農(nóng)村人口向城市流動問題的嚴重。1958年，在全國人民代表大會常委委員會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》之前，公安部長羅瑞卿就這一條例草案做了一個說明，羅瑞卿部長講：“我國社會主義建設(shè)的方針，是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展工業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)同時并舉。無論工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都必須按照國家統(tǒng)一的規(guī)劃和計劃進行。因此，城市和農(nóng)村的勞動力，都應(yīng)當適應(yīng)社會主義建設(shè)的需要，進行統(tǒng)一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動力盲目外流。”1、當國家選擇了計劃經(jīng)濟的體制，選擇了單一的公有制，并承諾代表工人階級利益，保護全體勞動人民利益，而國家又不可能把推進工業(yè)化所必須的社會福利和保障覆蓋到全體國民的情況下，實行多元化的有限公有制，即把社會福利與社會保障按區(qū)域，按所屬層次，按核算單位分解開，形成有差別的社會保障制度就成為必然。差別的含義就在于，公有制是單一的，但在產(chǎn)權(quán)上并不單一屬于國家，或單一屬于“全民”，而是屬于不同層次、不同區(qū)域、不同社區(qū)的群體。就社會保障的角度看問題，我國幾乎不存在覆蓋全體國民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在資源有限的條件下，只有這樣有限邊界的公有制，才能保證以計劃經(jīng)濟的方式推進工業(yè)化建設(shè)。

2、新中國計劃經(jīng)濟體制的確立，公有制對資源的壟斷，導(dǎo)致原有市場經(jīng)濟體制下的資源價格、組合、分配、物流發(fā)生根本性的結(jié)構(gòu)變化。其直接的反映就是市場供給與就業(yè)。1953年，我國實行對糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。該項政策的核心要點是要保證對城市的糧食供給。當時出現(xiàn)城市糧食供給的緊張，恰恰是在國民經(jīng)濟全面恢復(fù)，糧食連年大幅增產(chǎn)的背景下發(fā)生的。其根本原因是由于市場的供給結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的糧食市場存在這樣的現(xiàn)象：糧食生產(chǎn)總量不足，不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場的供給不足，同樣，糧食生產(chǎn)的總量充足，也不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場的供給充足。在中國傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟背景下，城市的糧食供給一般都比較寬松，價格偏低。其主要原因是農(nóng)村的地租總量較高，大量農(nóng)民在糧食收獲季節(jié)有被迫集中出手變現(xiàn)的現(xiàn)象。新中國成立后，城市糧食的供給大致是四成靠征，六成靠購。盡管地租的很大一部分轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)稅，但其中原來可以穩(wěn)定超量進入市場的數(shù)量流失掉了。由于糧食生產(chǎn)的總量畢竟不足，這就導(dǎo)致城市糧食市場發(fā)生供給短缺。可以說，糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策是我國城鄉(xiāng)戶籍制度走向分割的第一步，同時也是最實質(zhì)性的一步。

從就業(yè)的角度看，大量農(nóng)村人口突然涌向城市，其基本原因不會是造成的。恰恰相反，還會吸收相當一部分農(nóng)村人口進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。城市的工業(yè)化也不是原因，因為當時城市的失業(yè)人口有400萬之多，同時國家大力推行“三個人的飯五個人吃”的就業(yè)政策。這里的根本原因在于：傳統(tǒng)的以集鎮(zhèn)為核心的農(nóng)村大量非農(nóng)小私有經(jīng)濟，迅速萎縮以后，特別是1956年大力推進高級社以后，原本可以在農(nóng)村從事大量非農(nóng)小私有經(jīng)濟活動的人口，被擠向了城市。而城市大規(guī)模公有制經(jīng)濟的推行，特別是服務(wù)業(yè)的萎縮，又恰恰縮減了廣泛的就業(yè)機會。這兩方面的逆向調(diào)節(jié)，使得當時的人口問題迅速激化，加速了城鄉(xiāng)戶籍分割、區(qū)域戶籍遷移設(shè)限政策的出臺。

正是由于這一內(nèi)在邏輯的自身演化，新中國逐步形成了一種以戶籍管理為手段的城鄉(xiāng)分割，區(qū)域分割，行業(yè)分割，核算單位分割的多元公有制體系，即多元社會保障體系。也就是說，當初的決策，并非是出于城市對農(nóng)村居民的歧視才制定了專門的戶籍制度，而是計劃經(jīng)濟體制的內(nèi)在邏輯決定了這一制度的形成。

實現(xiàn)城市社保制度的國民待遇全國統(tǒng)一

我國目前存在的城鄉(xiāng)戶籍制度制定并形成于我國的計劃經(jīng)濟時期，同時也被認定為是“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”的最顯著標志之一。這一制度被普遍批評為是一種城市對農(nóng)村居民的歧視性制度。也有輿論認為，這事實上是在一個國度的范圍內(nèi)對城市居民和農(nóng)村居民實施不同的國民待遇標準。多年來要求改革這一不合理制度的呼聲極為高漲和普遍。近年來這方面的工作應(yīng)當說有所推進，但進展并不理想，和改革開放27年整整一代人的時間相比，事實上這方面進展十分緩慢。

計劃經(jīng)濟時期，形成了多元公有制體系。多元公有制的基本含義就在于：社會保障和社會公共資源是一種有差別的，以某一核算單位為福利分享邊界的制度。就城市來說，企業(yè)分為中央級、省級、縣級；分為全民所有制和集體所有制；其中的福利享受是不一樣的。農(nóng)村在整體上與當時城市的社會保障體系是相脫離的，也就是說國家的社會保障并不覆蓋農(nóng)村。農(nóng)村的社會保障依靠的是以生產(chǎn)隊為基本核算單位的經(jīng)濟實體，主要依托的是土地上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。這樣的核算單位，當時在我國農(nóng)村大約有400多萬個，其中有少部分是生產(chǎn)大隊核算，所以也可以說在農(nóng)村存在400多萬個不同福利水平的經(jīng)濟實體。

改革開放之后，市場經(jīng)濟引入，多種所有制經(jīng)濟紛紛出現(xiàn)，社會保障的方式與核算主體更加多樣和復(fù)雜，要求平等國民待遇的呼聲越來越高，對過去的差別社會保障和差別社會公共資源享用的體制造成了重大沖擊。農(nóng)村的情況發(fā)生了很大變化，一是出現(xiàn)了一批福利水平超過城市的集體經(jīng)濟主體，二是城市經(jīng)濟的迅速擴張，出現(xiàn)了“城中村”問題，出現(xiàn)了周邊地區(qū)土地大幅增值的問題。原來農(nóng)村的“土地福利”，已經(jīng)異化為“地產(chǎn)資本”。在這些地區(qū)，戶籍改革的難題恰恰不是“農(nóng)民變市民”，而是農(nóng)民普遍不愿意把戶籍轉(zhuǎn)向城市，已經(jīng)轉(zhuǎn)出去的，紛紛要求重新轉(zhuǎn)回農(nóng)村戶口。農(nóng)村高福利的集體經(jīng)濟單位，以“村規(guī)民約”的方式，把戶口進村的門檻大幅度提高。戶籍在這些地區(qū)已經(jīng)異化成了“股民憑證”。其內(nèi)在邏輯與計劃經(jīng)濟時期的國家行為基本一致，地方政府稱之為“逆城市化現(xiàn)象”。

另一方面，從各地貧窮偏遠地方來城市打工的廣大農(nóng)民朋友，恰恰是希望能夠在城市落戶，成為當?shù)氐氖忻瘢胤秸畬λ麄冊趹艏弦话悴⒉环砰_。城市戶口對外來人口敞開的對象，倒是社會上擁有較高資產(chǎn)的有產(chǎn)階層。他們瞄準的是城市，特別是大城市高含金量的公共資源，比如教育資源，醫(yī)療資源，等等。但這樣“嫌貧愛富”的戶籍制度，把人權(quán)當做商品，把國民待遇的一致性推向市場的做法，顯然是有悖于我國執(zhí)政黨的基本綱領(lǐng)。

老的戶籍制度問題還沒解決，新的戶籍制度問題又出現(xiàn)了。這其中的原因就在于：如果社會福利保障制度和社會公共資源享用制度，不是覆蓋全體國民的，不著力熨平差別社會保障制度和差別社會公共資源享用制度，那么戶籍制度的改革就難以取得實質(zhì)性的結(jié)果，或者又會掉入另外一個“陷阱”。而這絕不是一個取消“歧視”性戶籍制度所能解決的問題。

對戶籍制度問題的評估和建議

新中國成立以后，在計劃經(jīng)濟時期，我們在戶籍制度上確實出了問題，但如果說當時是政府決策人設(shè)計了一種城市對農(nóng)村歧視的等級政策，恐怕這就把問題大大簡單化了。

客觀地講，當時決策人在經(jīng)濟模式選擇起點上的錯誤，在邏輯上導(dǎo)致了以后戶籍制度必然的選擇。也可以說，當計劃經(jīng)濟模式在運行上，不得不讓居民付出部分合法權(quán)益的時候，政府選擇了削減“國民權(quán)益”的政策。那個時期，在戶籍問題上絕不僅僅是農(nóng)村居民的合法權(quán)益受到侵害，同樣，城市居民在居住、遷移、家庭團聚，等方面的合法權(quán)益也受到了侵害。這種結(jié)果并不是決策層的主觀故意，而是經(jīng)濟模式選擇上的錯誤。

改革開放以后，我們引進了市場經(jīng)濟的運行機制，原有計劃經(jīng)濟體制時期所形成的多元公有制下的差別社會保障和差別社會公共資源享用權(quán)，一下子成了可以買賣的“商品”，于是戶口買賣成了城市經(jīng)營的一大手段。如某城市在近兩三年，僅賣戶口就引進了幾百億元的資金。相當多的城市入市戶口明碼標價均以政府正式文件的形式出臺，這與計劃經(jīng)濟時期的城鄉(xiāng)戶籍分割制度有本質(zhì)的區(qū)別。因為這是以準法規(guī)的形式在進入城市的權(quán)力面前不平等，按財產(chǎn)擁有的多少把大多數(shù)低收入的老百姓與少數(shù)富人區(qū)分開。這種準法規(guī)是主觀故意，可以說是落入了“等級歧視”加“階級歧視”的雙陷阱。這不同于計劃經(jīng)濟模式自身邏輯運行的客觀結(jié)果，雖然構(gòu)成對公民合法權(quán)益的侵害，但決策人并不是一種主觀故意。不過這前后兩個時期，在戶籍制度上兩次掉入陷阱，改革之后長達27年卻沒有找到戶籍制度改革的明確路線，這到是需要我們認真進行反思的重大問題。

作者對這一問題的幾點政策性建議：

1、戶籍制度的改革首先從改革社會保障制度上入手。放開戶籍的難點在于社會保障在全國不是均一的，其支付是有界的。過去是職工所在單位負責，現(xiàn)在是地方政府負責，而且僅限于繳納社保基金的就業(yè)人口。目前有些地區(qū)宣布一次性取消農(nóng)業(yè)戶口，變?yōu)榻y(tǒng)一的居民戶口，但這并解決不了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口自主遷移的問題，而只是戶口名稱上的變化而已。其結(jié)果會在居民面前形成新的國民待遇不平等，甚至是更加有利于對農(nóng)民財產(chǎn)的平調(diào)和侵害。因此第一步必須解決社會保障支付在全國的均一性和全覆蓋問題。建議對社保、業(yè)保、低保三項，制定全國統(tǒng)一的低標準支付標準。地區(qū)差，納入商業(yè)保險和社會救濟的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個人帳戶，建議與商業(yè)保險掛鉤，脫離統(tǒng)一的社會保障體系。醫(yī)保和教育問題，單獨制定保障的政策。

2、戶籍制度的改革在步奏上應(yīng)采取先城后鄉(xiāng)的辦法。改革戶籍制度事實上很難城鄉(xiāng)一步到位，即使對城市的全覆蓋社會保障也需要分步進行。農(nóng)村的社會保障目前仍然以不斷地加大減輕農(nóng)民負擔的力度，增加農(nóng)民最緊迫需要的補貼，比如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的支出；不斷增加土地的“含金量”，比如對農(nóng)業(yè)稅的徹底減免，強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場流通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等等為上策。然后再逐步與城市的社保標準與規(guī)范對接。

3、城市郊區(qū)可考慮為農(nóng)民工建立在城市定居的過渡“平臺”。農(nóng)民進城務(wù)工，如果沒有當?shù)氐膽艨冢@在社保及相關(guān)福利上很難操作。但在城市定居的費用，特別是居住的費用很高，舉家遷移和半舉家遷移都很難。建議在大中城市的郊區(qū)，以村委會為單位，選擇非基本農(nóng)田，為農(nóng)民工建立單獨的生活居住社區(qū)，作為農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，申領(lǐng)當?shù)貞艨诘倪^渡性“平臺”。這樣也可以給當?shù)卣粋€統(tǒng)籌解決流動人口問題的緩沖余地。

4、建議允許農(nóng)民進城前把土地承包權(quán)和房地產(chǎn)出售。農(nóng)民進城落戶需要資金的支持，如果土地的承包權(quán)和宅基地，均能出售的話，農(nóng)民多少可以獲得一筆資金收入，這對他們進城定居會有很大的幫助。建議對這方面的相關(guān)政策大幅度放寬。同時，對農(nóng)民進城后，是選擇先“賣地”（承包權(quán)出售）后“入戶”（申領(lǐng)城市戶口），還是后賣地先入住（進城打工暫住），均由農(nóng)民自主決定。但從長遠來看，農(nóng)民已經(jīng)申領(lǐng)了當?shù)氐某鞘袘艨冢匀豢梢圆环艞壨恋爻邪鼨?quán)的政策主張，恐怕會給城市的社會保障制度帶來很大的實施難題，似不宜采納。

5、農(nóng)民進城申領(lǐng)了當?shù)貞艨冢ú话形醋N農(nóng)村戶口，只領(lǐng)有城市暫住證的流動人口）城市社保的相關(guān)規(guī)定即自動生效。比如，勞動力按其年齡，60歲以上即可領(lǐng)取養(yǎng)老金，與當?shù)鼐用翊鱿嗤Ｒ簿褪浅姓J其過去的勞動年齡為城市職工工齡，視同已經(jīng)繳納了社保基金。同樣，尚未到達退休年齡的勞動力，從領(lǐng)取城市戶口開始繳納社保基金，但以前在農(nóng)村的勞動年限，直追溯到18歲，均應(yīng)當視為已經(jīng)繳納了社保基金。醫(yī)保也應(yīng)當參照此辦法制定。（公務(wù)員之家整理）