國有資本經營預算研究

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【摘要】我國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生了轉化，必然引起國民經濟管理目標的變化，從而導致國家財務管理目標、管理主體和管理職能發生變化，推動了國家財務理論的發展。國家現代治理體系的逐步完善與國家財務理論的發展促進了國家財務投資、籌資、運營、分配、調控、監督等實踐的創新。基于此，探討國家財務理論發展和實踐創新，對實現人民對美好生活向往的奮斗目標具有重要意義。

【關鍵詞】社會主要矛盾；國家財務；理論發展；實踐創新

一、引言

1978年12月黨的十一屆三中全會以后，對社會主要矛盾的提法是“人民對經濟文化迅速發展的需要，同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”[1]。在黨的“十七大”時，又將社會主要矛盾表述為“人民日益增長的物質文化生活需要同落后的社會生產之間的矛盾”[2]。按照這一判斷，黨的基本路線是以經濟建設為中心，堅持“四項基本原則”，堅持改革開放，國家經濟發展是解放生產力，以經濟高速增長為主要目標，從而盡快改變“短缺經濟”的面貌，提高人民的物質文化生活水平。經過40年的改革開放和經濟高速發展，我國經濟總量已穩居世界第二位，鋼鐵、煤炭、谷物等等幾十種主要工農業產品的產量也穩居世界第一，甚至產生過剩現象，全國人民的物質文化生活水平顯著提高，從過去解決溫飽問題的狀態，一躍進入基本實現小康社會，向著2020年實現全面小康社會的目標前進。我國的生產力和綜合國力空前提高，正由“富起來”向“強起來”轉變。從黨的“十八大”以后，中國特色社會主義逐步進入了新時代。2017年10月，黨的“”正確判斷中國特色社會主義已進入新時代，社會主要矛盾已改變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾”[3]，迫切要求經濟發展從追求數量增長轉向追求質量的提高，實現人民對美好生活向往的目標。社會主要矛盾的轉化，導致社會與經濟發展目標的變化，必然要求國有企業和整個國有經濟發展的目標從追求經濟高速增長向追求經濟發展質量的提高轉變，從而要求以國家為主體的國有資本管理、監督、營運為主要內容的國家財務理論有新的發展，財務實踐有新的創新。

二、國家財務理論的發展

國家財務理論是關于以國家為主體，對國有資本管理、監督、營運的理論，筆者于1986年在一次全國學術會議上首次提出國家財務的概念與內容，隨后又先后發表了幾篇文章對國家財務理論加以論述[4][5]，并于1993年出版《國家財務論》專著，初步形成了國家財務理論框架[6]。隨后經過學術界的討論，國家財務理論不斷發展，到目前為止，該理論已形成包括國家財務的概念與本質論、國家財務獨立論、國家財務投資論、國家財務籌資論、國家財務運營論、國家財務調控論、國家財務分配論、國家財務預算論和國家財務監督論等一系列比較完整的理論體系。該理論對推動國有資產管理體制改革，深化國有企業改革，保證國有資產保值、增值，防止國有資產流失等政策與措施的制訂發揮了積極作用。同時，對完善財務學科體系，推動財務學科建設和課程建設也具有重要意義。當前，隨著中國特色社會主義進入新時代，國家財務理論也迎來了一個新的發展機遇。（一）國家財務管理目標理論的發展。1978年黨的十一屆三中全會開啟了中國改革開放的新時代，黨和國家的工作重心由過去的“以階級斗爭為綱”，轉移到“以經濟建設為中心”。為了解決人民的溫飽問題，必須高速發展生產力，解決“人民日益增長的物質文化生活水平同落后的社會生產之間”這一社會主要矛盾。因此，在這一時期，國民經濟發展目標是追求經濟高速發展和產品數量的高速增加。與此相適應，國家財務目標表現為追求國有資產的保值、增值和國有經濟的經濟效益的提高。2012年黨的“十八大”后，我國進入全面深化改革、全面實現小康、全面依法治國、全面從嚴治黨的新時期，經濟發展進入新常態，實行供給側結構改革，不僅經濟穩定增長，而且經濟結構逐漸優化，經濟增長質量也不斷提高。習在2017年10月黨的“”報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，這就是說，經過40年的改革開放，隨著經濟的高速發展，我國人民的溫飽問題已經解決，從整體上實現了小康社會的目標。人民現在是在追求更美好的生活，但遇到了經濟發展不平衡和發展不充分的矛盾，需盡快加以解決。社會主要矛盾的這一變化，導致國民經濟發展目標由追求經濟高速增長轉變為追求經濟發展質量的提高，及追求經濟建設、政治建設、文化建設、生態文明建設各方面的協調發展與充分發展。與國民經濟發展目標的轉變相適應，國家財務管理的目標也由過去追求國有資產保值增值和經濟效益的提高，轉變為追求經濟效益和社會效益相統一。不僅公益類國有企業要把社會效益放在首位，商業類國有企業也要把社會效益放在與經濟效益同等重要的地位。這就是說，國家財務管理通過國有資本的經營，不僅要追求國有資本的保值、增值，提高經濟效益，還要服務國家發展戰略、促進社會穩定發展與社會公平發展，使全國人民都能共享國有經濟發展的成果，顯著提高人民物質文化生活水平。（二）國家財務管理主體理論的發展國家財務管理主體，是指獨立進行國有資本投入收益活動，具有獨立財務權力，財務責任和經濟利益的經濟組織[7]。十一屆三中全會以后，隨著國有企業實行“政企分開”的改革，國有資。產原來由財政部設立各行業財務司進行統一管理的體制暴露出了缺少獨立產權主體、干預企業財務自主權、財政分配與財務分配混淆不清、影響企業財務投資和及時補充流動資金等問題。財務學術界對如何解決國家財政統一管理國有資產中出現的問題進行了討論。筆者1986年在江西南昌召開的全國企業財務理論與學科建設座談會上提出了財務可分為國家財務、部門財務（當時還存在企業主管部門，后來逐步撤銷）和企業財務三個層次，從范疇上將國家財務與國家財政分開，為形成獨立國家財務管理主體提供了初步的理論依據。緊接著，筆者又在1988年《財經科學》第3期發表《社會主義財務的三個層次》一文，提出設立國有資產管理部門進行國有資產投資和收益分配活動，進行財務監督和制定規范國有企業財務行為的財務制度，這是在理論上對如何建立國家財務管理主體的初步研討[5]。在這一時期，其他學者也都逐步贊同設立獨立國有資產管理主體的主張。1988年下半年，國務院決定在中央和省、地（市）、縣四級成立國有資產管理局（簡稱“國資局”）管理經營國有資產，但國資局仍歸口財政部領導，從而形成了國家財務管理主體的雛形；但國資局沒有獨立的財務權力、財務責任和財務利益，仍屬于行政性管理機構，國資局下面也沒有設立國有資產運營公司。1989年國務院精簡機構改革中，其一度被財政部撤銷，使建立獨立國有資產管理體制的嘗試遭受挫折。筆者在2001年發表了《開創國有資產管理的新局面》一文，認為撤銷國資局的做法削弱了國有資產的監管工作，沒有解決國有企業股份制改革后國有產權主體缺位的問題[8]。2002年召開的黨的第十六次全國代表大會作出了在中央和地方建立國有資產監督管理委員會（以下簡稱“國資委”）的決定，作為國務院的特設機構，不再歸口財政部門管理，而是與財政部門平行，專門從事國有資產的監督與管理工作，使獨立的國家財務管理主體初步形成，國務院賦予國資委的權力是代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產與管人、管事相結合。但是，仍有兩個問題沒有很好地解決。一是國有資本經營預算仍由財政部門管理，國資委只是參與編制工作，并沒有對國有企業上繳利潤的分配權，實質上沒有受益權，沒有對國有企業進行資本再投入的財力。二是管資產、管人與管事相結合，使國資委仍然陷于行政管理與國有資產實物形態監管的事務中，不能專門從事國有資本的經營工作。2003年6月，筆者與吳樹暢[9]提出在中央和地方兩級政府下設立國有資產監督管理委員的同時，在國資委下設立國有資產運營公司和國有企業。國有資產運營公司專門從事資本運作，在國資委和國有企業之間起中介經營和隔離行政干預國有企業的作用。這三個層次中，國有企業對國有資產的運營與管理屬于微觀層次的管理主體，而國資委及其所屬國有資產運營公司（一般稱為“國有資產中介經營公司”）則屬于宏觀層次的管理主體，即國家財務管理主體。“十八大”后，國家出臺了在國資委領導下建立國有資本投資、運營公司的政策，使學術界提出的建立國有資本中介經營公司的設想得以實現，形成了專門從事國有資本經營的母公司，由過去國資委重點進行資產管理為主轉變為以管資本為主，能很好地行使出資人的財務權力、責任和受益權，這是國家財務管理主體理論的又一重要發展。但是，由于國有資本經營預算仍由財政部管理，國資委獨立作為財務主體的問題仍未得到徹底解決，影響國資委職能的發揮，財務學者對這一問題還應做深入的研究。（三）國家財務職能理論的發展。國家財務職能，是國家財務本質所決定的基本功能。國家財務的本質是國有資本的投入產出（收益）活動，及其體現的經濟關系體系[10]。作為國有資本的投入活動，首先必須有資本可投入，因此國家財務具有籌資職能；國有資本的投入，通過資本結構優化，實現國民經濟結構優化，決定國家財務具有調節職能；對國有資本收益進行分配活動，決定國家財務的分配職能；國有資本投入與收益活動要能很好地統一，實現國有資本保值、增值的經濟效益與社會效益相統一的目標，就要求國家財務發揮監督職能，使國有資本投入收益活動符合黨和國家的方針政策與國資委的各項規章制度。國家財務作為宏觀的資本投入收益活動，必須符合國家的發展戰略，為國家宏觀調控與實現“兩個一百年”的奮斗目標服務，為世界各國合作共贏，構建“人類命運共同體”的目標服務，從而決定國家財務具有服務國家發展戰略職能。在國家推行“一帶一路”的重大戰略舉措中，國資委指導國有企業向“一帶一路”沿線國家所進行的基本建設和基礎設施項目投資，在取得一定經濟效益的同時，對接受投資的國家的經濟發展發揮了積極作用，這就是國家財務這一職能的體現。綜上所述，國家財務具有籌資職能、調節職能、分配職能、監督職能和服務國家發展戰略的職能。過去對國家財務職能沒有做獨立研究，更多的是結合增強國有經濟的引導力、控制力和活力去研究國家財務應發揮的作用。但國家財務的職能和作用是有區別的。國家財務的職能是由本質所決定的功能，具有客觀性；國家財務的作用是國家職能發揮的影響，同一職能的發揮可能產生多方面的影響，作用具有多樣性。例如，發揮國家財務服務國家發展戰略職能，當國家財務服務國家精準扶貧戰略，增加貧困地區的投資項目時，就發揮了幫助貧困地區人民脫貧奔小康的作用；同是這一職能，當國家財務服務國家“一帶一路”戰略、增加對外投資時，就發揮了支持“一帶一路”沿線國家經濟發展的作用。因此，國家財務職能是相對固定的，而國家財務的作用則是變動和多方面的。（四）國家財務預算應由國資委管理的理論依據。研究國家財務職能，不僅對國家財務的基礎理論發展具有重要作用，而且對進一步界定國家財務與國家財政的界限、完善國家財務管理體制有著重要作用。例如，上文所提出的國有資本經營預算是應該由財政部門編制和管理，還是由國資委編制和管理這一問題，在2012年“十六大”后至今未能解決，就是由于沒有正確區分國家財政和國家財務的職能所造成的。國家財政在本質上是國家作為主權所有者，憑借其政治權力，對一部分國民收入所進行的再分配活動，其職能是保證國家上層建筑的資金供應、促進社會穩定和監督國民收入再分配合法合規地進行，所以財政具有供應職能、社會穩定職能和監督職能，這是其本質所決定的。國家財政的上述職能，是通過編制和執行國家財政預算與決算來實現的，其收入主要是稅收和規費收入，其支出主要是各種行政性支出。與此不同的是，國家財務在本質上是國家作為生產資料所有者，憑借財產所有者權力，進行國有資本投入產出（收益）活動及其所形成的經濟關系體系，其職能是籌資職能、調節職能、分配職能、監督職能和服務國家發展戰略職能。從分配職能角度來看，國家財務是憑借所有者權力所取得的國有企業上交的一部分利潤、國有股息紅利收入或資本市場投資收入，其支出主要是對國有企業再投資，或進行新投資項目等經濟性支出。國家財務的職能，是通過編制國有資本經營預算與決算來實現的。但國有資本經營預算與決算的編制主體應該是國資委和所屬國有資本投資運營公司。現行制度是國家財政編制和執行國有資本經營預算與決算，國資委和國有資本投資、運營公司只有提供編制資料和提出建議的責任，這是以國家財政職能取代國家財務職能，使國家財務部門沒有獨立的國有資本受益權和再投資權，嚴重影響國資委和國有資本投資、運營公司職能的發揮，在理論上是站不住腳的，實踐中也是弊大于利的。因此，筆者建議國務院將國家財政預算與國有資本經營預算分別交由財政部門和國資部門編制與執行，在每年召開全國人民代表大會時，由這兩個部門分別向“人大”提交本年度預算執行情況和下年度預算編制情況，接受“人大”監督。有的人擔心由國資委管理國有資本經營預算會出現資金混亂，筆者認為這一擔心是多余的，國有資本經營預算收支與財政收支一樣都要通過國庫，國庫對財政部與國資委分別立賬，分別監管，不僅不會出現混亂，而且更能保證資金的合理使用。

三、國家財務實踐創新

（一）國有資本投資“一帶一路”項目，是國家財務投資活動的創新。習在“報告”中指出：“中國堅持對外開放的基本國策，堅持打開國門搞建設，積極促進‘一帶一路’國際合作，努力實現政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通，打造國際合作新平臺，增添共同發展新動力。”“一帶一路”這一戰略舉措，不僅是促進國際合作的新平臺，而且對構建世界人類命運共同體有重大意義。在推進“一帶一路”沿線國家經濟發展的基礎設施建設中，我國國資委和國有資本投資運營公司積極領導和支持國有企業走出國門，到“一帶一路”沿線國家進行項目建設投資。有學者研究參與“一帶一路”的相關中國企業分布特征，以“一帶一路”概念股板塊的相關企業共69家為樣本進行分析，發現其中國有企業占比為75.97%，成為參加“一帶一路”項目建設的主力軍[11]。這是國家財務發揮服務國家發展戰略職能的重要表現。早在2011年，國資委為加快促進企業社會責任報告的披露，強制要求中央企業從2012年開始企業社會責任報告，要求企業參照國外企業通用的社會責任報告披露內容，對關系股東、職工及消費者權益的保護情況，以及環境保護、可持續發展及公共安全方面的情況進行披露，還要求參加“一帶一路”項目投資的國有企業，遵守國外的法律、規章制度和民族習慣，這些要求，使走出國門參加“一帶一路”的國有企業減少了經濟風險和政治風險，取得了經濟效益和社會效益相統一的好成績。例如，在國資委的大力支持下，中國海外港口控股有限公司于2013年投標取得巴基斯坦瓜達爾港40年的運營權，投巨資對該港口的基礎設施進行建設，并對起重機等各主要設備進行購置，還建設了海水淡化設施，到2016年6月已具備港口的基本業務能力，并積極投資對與港口相連的面積達923公頃的自由貿易區開發，先后吸引我國一批企業參與開發，這不僅能使石油、天然氣等能源產品通過港口轉運到我國新疆等地提煉，保證我國能源產品的供應，而且對支持巴基斯坦等國家經濟的發展，發揮了重要作用。從社會效益來看，一方面能夠保證我國海上能源運輸安全，對防范國外敵對勢力海上封鎖的海洋運輸風險有重要作用，而且在項目建設中對大量的巴基斯坦工人進行了技術培訓，對于解決該國工人就業問題發揮了積極作用。（二）彌補市場失靈，進行國家財務調控實踐創新。國家財務調控是指國資委和所屬國有資本投資、運營公司通過國有資本投入與收益分配和資本重組活動，對國民經濟的調控。國家財務調控配合國家對國民經濟的宏觀調控政策，保證能源、交通等基礎設施建設和基礎產業發展，推動國有資本更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，有利于國有企業更好地提供公共服務，發展重要前瞻性、戰略性產業，保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。上述各種投資的投資周期很長、投資金額巨大，投資收益水平較低，而投資風險卻較大，私人資本一般不愿投資，因此可能出現“市場失靈”，這就需要通過國有資本投資來彌補。特別是我國國民經濟發展進入新常態后，正進行供給側改革，實行“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的政策，需要國家財務部門堅決貫徹執行。近年來，國資委和國有資本投資、運營公司大力支持國有鋼鐵、煤礦企業壓縮過剩產能，在去產能這一艱巨任務中發揮了帶頭作用，為調整國民經濟結構做出重要貢獻。同時，國家財務部門大力支持的關系國家高科技核心技術發展的風險投資項目也做出了重要貢獻。例如，2016年8月18日，國資委副主任孟建民等出席中國國有資本風險投資基金股份有限公司成立大會，該基金由中國國新控股有限公司、中國郵政儲蓄銀行股份有限公司、中國建設銀行股份有限公司等幾家大型國有企業和深圳投資控股有限責任公司共同出資設立，總投資2000億元人民幣，主要用于支持企業創新發展、調整優化國有資本布局結構，特別是對支持高科技核心技術產品的研究與開發具有重要作用。中國國有資本風險投資基金有限責任公司的成立也是推進國有資本運營公司試點的有益嘗試，是國家財務調控實踐的重要創新。當然，國家財務調控實踐創新的實例還有很多，如《關于做好2018年困難中央企業棚戶區改造配套設施建設國有資本經營預算申報工作的通知》（國資廳資本［2018］116號），規定由國家給予一定的資金補助，新建職工保障房，解決房地產公司修建這類住房利潤太低的問題，從而彌補了市場的失靈[12]。（三）補助社保基金，是國家財務分配實踐的創新。我國社保基金的主要來源包括職工個人與企業、單位按規定比例上交的社保費和國家財政補助。但由于改革開放以前沒有實行社保基金制度，沒有為老一輩退休人員建立社保基金；實行社保基金制度后，對于即將退休的職工，為他們上交的社保基金遠不足以支付他們退休后的退休金。因此，社保基金的需要存在較大缺口。2016年以前，國家也曾先后出臺要求一部分盈利的國有企業分類按比例上交一定的利潤，用于補充社保基金。2016年1月，國務院又印發了《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》（以下簡稱“實施方案”），將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍。公益類企業、文化企業、政策性和開發性金融機構以及國務院另有規定的除外。實施方案規定，中央和地方企業集團已完成公司制改革的，直接劃轉企業集團股權；同時，探索劃轉未完成公司制改革的企業集團所屬一級子公司股權。劃轉比例目前統一為企業國有股權的10%。劃轉國有股權的承接主體是社保基金會。社保基金會受國務院委托持有劃轉的國家股權，并享有所劃入股權的收益權和處置權，但不干預劃轉企業的日常生產經營管理，經批準可向企業派出董事。社保基金會可憑劃入股權獲取股息紅利收入，用于補充基本養老金。社保基金會也可配合國家優化國有資本配置的政策，通過資本市場對劃轉股權進行資本運作，保證該部分國有資本的保值、增值，提高國有資本收益，更好地補充社保基金。但不能“吃老本”，減持國有股，將國有股變現收入用于補充社保基金，只能將國有股權從一個國有企業轉移到另一個國有企業，不能完全退出資本市場。這樣做一方面能保證穩定、持續地補充社保基金，另一方面也有利于資本市場的穩定。筆者認為，上述劃轉部分國有資本充實社保基金的舉措是國家財務分配實踐的重要創新，一方面體現了國有企業屬全民所有，其收益應由全民共享的分配理念；另一方面也完善了2016年以前實行的社保基金補充辦法，使社保基金有了長期可靠的補充來源，同時對完善國有企業產權主體多元化，優化產權結構有積極作用。國資委和國有資本投資、運營公司作為國家財務主體，應在國務院的領導下，同社保基金會等有關部門配合，做好國有股權的核實與劃轉工作，并監督被劃轉國有企業每年按規定向社保基金會分配股息、紅利，保證社保基金的及時補充。同時，國家財務部門也要監督社保基金會是否按政策規定在資本市場上進行資本運作，使國有資本分布結構得以優化，防止國有資本的流失。（四）實行國務院向人大常委會報告國有資本管理情況制度，是國家財務監督實踐的重要創新。2018年1月以前，全國人大常委會對國有資產管理并沒有單獨建立監督制度，而是通過財政部上報的國有資本經營預算進行監督，國務院作為人大常委會委托管理國有資產的主體，并沒有直接接受檢查監督，不利于加強國務院對國有資產的統一監管。2017年12月30日，中共中央下達了《中共中央關于建立國務院向人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，很好地解決了這一問題。該制度規定，國務院作為人大常委會授權監管國有資產的主體，每年必須向人大常委會報告國有資產管理情況，依法由國務院工作人員進行報告，也可以委托有關部門負責報告。國務院關于國有資產管理情況的年度報告，采取綜合報告和專項報告相結合的方式。綜合報告全面反映各類國有資產基本情況，專項報告分別反映企業國有資產（不含金融企業）、行政事業性國有資產、國有自然資源等國有資產管理情況。各類國有資產報告要匯總反映全國情況。金融企業國有資產報告，應以中央本級情況為重點并單獨報告。國務院在每年年末應向全國人大常委會提交書面綜合報告，并就某一專項情況進行口頭報告。國有資產管理情況報告要突出重點，具體包括總體資產負債、國有資本投向、布局和風險控制、國有企業改革、國有資產監管、國有資產處置和收益分配、境外投資形成的資產、企業高級管理人員薪酬等情況。全國人大常委會要依法對國有資產管理情況報告進行審議，并組織開展視察和專題調研，發現國有資產管理中的問題，供審議時參考。審議報告時，國務院相關負責人到會聽取意見，回答詢問。審議報告后，全國人大常委會組織將審議意見送往國務院研究處理。國務院要在6個月內公布人大常委會報告研究處理情況以及對存在問題進行整改的措施和問責情況。全國人大常委會有權監督國務院對所存在問題進行認真處理和整改。筆者認為，這一制度是國家財務監督實踐的重要創新。其一，進一步健全了國家財務監督體系。國家財務監督是國有資產監管主體對國有資本運營情況的監督。實行這一制度以前，國資委和所屬國有資本投資運營公司是對國有企業國有資產管理情況的直接監管主體，國務院負責人并沒有直接對全國人大常委會負責報告國有資產管理情況，因此可能產生監督責任不能落實的問題。實行這一報告制度后，落實了國務院負責人對國有資產管理所承擔的保值、增值和提高社會效益的責任，提升了國家財務監督層次。其二，人大常委會成為國有資產監管的最高權力機構，具體落實了實施監管的程序和辦法，承擔了全國人民委托進行監管的重要責任，直接向全國人民負責，提升了國有資產出資人代表的層級，使國家財務監督更具權威性。其三，企業國有資產監管中存在的問題，通過人大常委會國有資產管理情況報告的審議、檢查與監督能得到及時解決，大大提高了國家財務監督水平和監督質量。總之，建立國務院向人大常委會報告國有資產管理情況的制度，能夠提升國家財務監督層次、落實全民所有制企業的權威監督主體，是解決國有資本監督問題的有效途徑，是國家財務監督的重大實踐創新，對實現國家財務管理目標具有重要意義。新時代我國在經濟、政治、社會、文化和生態各方面的全面發展，以及我國對世界和平與發展所做出的重大貢獻，必將進一步推動國家財務理論的發展與實踐創新，促進國有資本投資、運營效益的不斷提高，不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力和抗風險能力，從而努力實現中國“兩個一百年”的奮斗目標和中華民族的偉大復興。

作者:郭復初 單位:西南財經大學會計學院