義務教育入學政策與教育公平研究

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一教育政策與教育公平概說

（一）教育政策。對于教育政策，學術界暫時還沒有統一的界定。日本學者村田翼夫認為“教育政策乃是實現教育目的的公共方針之體系”[1]。婁成武、史萬兵學者認為“教育政策是一種有目的、有組織的動態發展過程，是政黨、政府等政治實體在一定歷史時期，為了實現一定的教育目標和任務而協調教育的內外關系所規定的行動準則和依據。[2]”張煥庭學者在《教育辭典》中把教育政策定義為：“黨和政府在一定歷史時期為教育工作制定的基本要求和準則。[3]”根據以上觀點的羅列，我們可以看出,雖然各位學者對教育政策的內涵并沒有統一的解釋，但卻有著共通之處。概括而言，教育政策就是指國家政治實體為實現一定教育目標而制定的行動準則，它具有以權威性、目的性、實用性等特征。（二）教育公平。對于教育公平的內涵和定義，學術界也沒有統一的解釋。劉平秀學者認為：“教育公平是指人們不受政治、經濟、社會地位和民族、種族、信仰及性別差異的限制，在法律上享有同等的受教育權利和機會。[4]”李之國學者認為：“教育公平主要體現在兩個方面，即人類受教育的基本權利的平等與受教育的非基本權利的不平等。[1]”胡森學者對教育平等有三個方面的解釋：“一是起點均等，指入學機會均等；二是過程均等，指教學條件均等；三是結果均等。”根據以上觀點的羅列，可以看出，學術界從不同角度對教育公平有不同的理解，而且存在較大差異。綜合以上觀點，筆者對教育公平的內涵和特征做如下概括。1.教育公平具有普遍性。人人都具有享受教育的權力和機會，不受外界任何政治、經濟、社會及文化的影響，存在于全人類之間，具有普遍性。2.教育公平具有相對性。從橫向上看，所有學生在相同階段應獲得平等的教育機會和權力；從縱向上看，所有學生在不同階段應根據實際情況應該享有不同的教育機會和權力，因此具有相對性。3.教育公平具有過程性。入學機會平等是最基本的平等，是最低訴求，處于金字塔底部；過程公平是學生在接受教育過程中感受到的公平程度，處于金字塔中間；結果公平是對教學效果的要求，是教育目標層面的體現，處于金字塔頂端。教育公平是一步一步達成的，具有過程性。（三）教育政策與教育公平的關系。1.教育政策作用與教育公平教育政策是一種政策導向，具有相應的行為標準和準則，當人們在執行標準和準則的同時，就體現了統治階級的教育意志，是偏向于經濟發達地區而忽視落后地區還是全面均衡發展，是偏向于城鎮而忽視農村還是城鄉統籌發展，這些都體現了教育政策的態度，有關教育公平的問題也就自然產生，教育公平問題在一定程度上是教育政策執行的結果，是教育政策執行結果的衍生，因此，教育政策作用于教育公平。2.教育公平反作用于教育政策在教育政策執行之后，相伴而來的是教育公平問題。教育政策在執行之后所反映出來的教育公平問題又反作用于教育政策，黨和政府會根據教育政策的執行所體現出的教育公平問題在政治、經濟、社會等方面的反映而不斷調整修改教育政策，因此，教育公平反作用于教育政策。

二義務教育入學政策與教育公平

（一）義務教育入學政策解讀。1986年，國家頒布的《中華人民共和國義務教育法》中第九條明文規定：“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學。”“就近入學”政策就此產生，由此，各級地方政府在各地劃分學區，學生只能在規定地理范圍內的學校就讀，不得跨學區就讀，學校也只能在所轄地理范圍內招生，不得跨學區招生。2006年，重新調整的《中華人民共和國義務教育法》對“就近入學”政策有一定的調整，在第十二條中規定：“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”在進一步強調“就近入學”政策的同時，增加了戶籍制度的限制，學生必須在戶籍所在地才能入學。2015年，重新修訂的《中華人民共和國義務教育法》保留了2006年的“就近入學”規定，可以看出，“就近入學”政策將繼續貫穿于義務教育入學政策。（二）義務教育入學政策對教育公平的影響。“就近入學”政策明確了適齡兒童、少年就近入學的權利，明確了地方各級政府保障其在戶籍所在地就近入學權利的義務和責任。“就近入學”政策經過多年的推行，成績斐然，據調查表明，目前我國義務教育階段有73.46%，近四分之三的學生實現了就近入學，且我國66.64%的家長認為就近入學是常必要的，這充分說明“就近入學”政策取得不錯的成績和效果，極大地促進了教育公平事業的發展。但是，雖然大多數學生實現了就近入學，大多數家長也認為就近入學是非常必要的，但“就近入學”這一政策在教育公平問題上也帶來了許多負面影響，主要有以下兩點。1.高額的擇校費有失教育公平與“就近入學”政策相伴而來的是“擇校”現象的產生，擇校費居高不下有失教育公平。“擇校”就是在教育資源不夠均衡的情況下，選擇上一所好的學校。雖然我國義務教育階段有近四分之三的人選擇了就近入學，但依然有26.54%的學生選擇了“擇校”。盡管擇校費居高不下，家長和學生依然希望贏在教育的起點，為將來做好鋪墊，由此，“擇校”便成為一股浪潮。客觀地說，人人都有上學的權力，人人都有接受高質量教學的權力，“擇校”是人們追求高教育質量的結果，因此它并不是“就近入學”政策的對立面，但是，許多有著較好教育資源的學校向學生收取高額擇校費，使得底層人民無法承受，只能放棄高質量的教學，獲得普通教學，這又有悖于失人人都有接受高質量教學權力的公平性，一定程度上沖擊了“就近入學”政策的本意，有失教育公平。2.流動人口子女難享教育公平《中華人民共和國義務教育法》第十二條明文規定：“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。”可以看出，國家正在大力解決流動人口子女義務教育問題，但是，流動人口子女上學依然不易。我國第五次人口普查顯示：全國流動人口超過1.2億。隨父母進城的農民工子女有近2千萬，失學率高達9.3%，這就意味著全國有近200萬流動兒童失學、輟學。究其原因，主要是因為“就近入學”政策戶籍制度的限制。流動人口子女流入所在地公立學校教育資源有限，且部分地區存在地方保護主義，公立學校在滿足本地學生就學的情況下，很可能無暇顧及流動人口子女，使得他們不得不轉向私立學校，而私立學校學費昂貴的現象一直存在，這些就造成了流動人口子女上學難、上學貴的問題，進而加劇了失學率和輟學率。

三建立義務教育入學政策公平機制的途徑

（一）改進“就近入學”政策實施環境。“就近入學”政策在一定程度上保證了教育的基本公平，有利于學籍管理，總體運作良好，但仍然需要完善。第一、增加義務教育經費，合理配置教學資源，促進義務教育均衡發展，縮小校際差距，尤其是縮小教學質量的差距。第二、統一學校建設標準，實行義務教育標準化發展，讓每一位學生享受同等的教學環境。（二）完善戶籍制度。戶籍制度的本意是方便學籍管理，保障教育公平，但是，流動人口子女也正是因為戶籍制度政策而產生了上學難、上學貴的問題，由此，應當進一步完善入學戶籍制度。第一、義務教育是政府行為，加大政府關于流動人口子女上學問題的責任、增加對流動人口子女義務教育經費的投入以及健全流動人口子女義務教育制度，以此來保證流動人口子女有學可上的基本權利。第二、逐步調整戶籍制度，破除體制限制。根據中國青年報社會調查中心與某網站新聞中心聯合開展的一項有11168人參加的調查顯示，91.7%的人認為有必要進行戶籍制度改革，對普通人而言，戶籍制度改革最大的作用是方便孩子上學，持這種觀點的占總體的51.7%；由國務院14個部門組成的6個調研組，2006年分赴幾個省市就戶籍制度改革工作進行綜合調研后認為，當前進一步深化戶籍制度改革，已經具備了許多有利條件，時機基本成熟。解決流動人口子女上學問題是教育公平的體現之一。

參考文獻

[1]劉欣.由教育政策走向教育公平[D].華中師范大學,2008.

[2]婁成武,史萬兵.教育經濟與管理[M].北京:中國人民大學出版社,2008.P313.

[3]高慶蓬.教育政策評估研究[D].東北師范大學,2008.

[4]劉平秀.教育公平與教育政策選擇[J].湖北社會科學,2010,(02):157-160.

[5]李孔珍,洪成文.教育政策的重要價值追求—教育公平[J].清華大學教育研究,2006,(06):65-69.

[6]楊東平.城鎮化背景下教育公平的新問題和新挑戰[J].教育現代化,2014,(02):12-14.

作者:張潔 單位:四川大學