貧困地區農村小學成本個案研究

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一、問題的提出

貧困地區農村小學成本個案研究是“中國基礎教育成本與財政研究”項目的組成部分。進行個案研究的目的在于，分析農村地區小學機構成本的現狀，了解機構成本的變化特點，為改善現有教育經費的使用效率提供有用的信息。

個案學校的選取是根據“中國基礎教育成本與財政研究”項目的實地調研的抽樣框架進行的。我們在貴州、江西、甘肅、安徽和四川等五個樣本省的10個農村地區貧困縣的20個鄉共觀察了29所小學，其中20所為鄉中心小學，9所為村辦小學。在進行個案研究的這些小學中，9所學校位于少數民族地區，11所學校位于貧困邊遠山區。

數據采集的方法是由學校的主管會計找出1991年和1995年的學校經費收支帳本以及資金流水帳本，研究組會同學校的主管會計一起，按成本功能分類和用途分類詳細地登錄這兩年的學校各項收支細目，力爭使數據準確、客觀。

二、研究的理論基礎

1.學校成本的分類

教育成本分類受教育財政管理體制的制約。也就是說，政府撥款的方式和標準直接決定了教育成本的分類與結構；另一方面，成本分類也基本決定了成本分析的特性，即有什么樣的成本分類構架，也基本上確定了成本分析所適用的方法。

根據國內外基礎教育成本分類的不同方法，相應地也就有了三種不同的成本分析體系，即經費支出按用途分類的體系、經費支出按功能分類的體系和經費支出按活動性質分類的體系。本文著重分析前兩種分類方法。

1）按用途分類的體系（參閱下頁圖1）經費支出按用途分類的體系將全部教育經費支出分成人員部分、公用部分和基本建設三部分，這是我國長期來通用的經費分類體系。

2）按功能分類的體系（參閱下頁圖2）學校經費支出按功能進行分類與按用途的分類體系不同，其特點是將學校經費的支出與教學、行政、設備運轉與維修和基建性成本相聯系，通過這一分類，可以更為明確地考察學校經費的使用狀況，從而為經費合理使用提供判斷的基礎。

2.單位成本的決定因素

單位成本最能反映經費使用的效率。在實際工作中，僅通過單位成本來評價學校的辦學效率往往具有局限性，這是因為，影響單位成本的因素具有復合交互性，又由于衡量教育質量高低的尺度難以區分因素影響或作用大小，因此，在運用單位成本作出評價時就必須十分小心。單位成本主要受以下幾個因素影響：

1）教育經費數量在學生規模不變的條件下，單位教育成本與教育經費數量呈高度正相關。在其它因素相同的條件下，教育經費越多，單位成本越高。

2）教師任職資格、工資水平與教職工數量教職工數量、教師任職資格與工資水平是影響單位成本的決定因素之一。在中國農村地區，尤其是邊遠貧困地區、山區和少數民族地區，民辦教師的數量規模也直接影響學校人員經費的支出總量，盡管目前從總體上來說，民辦教師的數量在不斷減少，但現有的民辦教師依然只能獲得較低的報酬，這也是影響教育成本的一個重要因素。

3）學生數量學生數量是影響單位成本的直接因素。在其他條件相同時，單位成本隨學生數量的增加而減少；同時，學生數量也是一個動態的概念，這就是說，在成本分析中要考慮學生的流動情況，不同的流動特征對成本的影響作用是不同的，如輟學、重讀、退學、轉學等。

4）固定資產投入：存量與增量研究單位成本必須考慮固定資產的存量與增量。固定資產存量與增量是影響單位成本的主要因素之一。固定資產存量與增量越多，單位成本越高。本研究中，固定資產投入的生均成本，是按照固定資產的折舊來計算的，因缺乏統一、權威的教育固定資產折舊辦法，本文在參考了其他部門的做法后，采用生均固定資產值年平均綜合折舊率8％來計算。

5）學制年限計算單位成本通常有兩種方法，即年單位成本和學制周期單位成本。若學生實際花費的學制年限越長，則學制周期單位成本越高。

三、研究結果

1.年生均成本

在核算生均成本時采用了經常性成本和建設性成本的概念及其相應的測算方法，生均建設性成本按固定資產折舊測算。1991年29所樣本學校的生均機構成本為256.40元，其中生均經常性成本為204.02元，生均建設性成本為52.36元；1995年的生均機構成本為403.90元。與1991年相比，生均機構成本提高了97.96％，幾乎翻一翻。各樣本省的實地調查學校生均成本見下表。

表1年生均成本統計單位：元

省名

樣本學校數

1991年生均總成本

1995年生均總成本

甘肅

6

415.36

539.39

江西

9

274.03

237.93

貴州

4

137.86

174.38

安徽

6

135.41

233.27

四川

4

348.36

370.97

樣本平均

29

256.40

364.69

這里需要說明的是，甘肅省的生均成本在5個樣本省中最高，其原因是，甘肅省的6所樣本學校規模較小，生均建設性成本較高，1991年生均建設性成本為194.86元，1995年生均建設性成本為290.06元。

2.年生均經常性成本構成分析

在對各地區的生均成本進行分析時，生均經常性成本最具有可比性。因此，下面著重對生均經常性成本進行分析。

1）按用途的年生均經常性成本實地調查的個案學校數據表明，在農村小學，政府財政撥款的絕大部分支出（95％以上）都是用于人頭費，即支付公辦教職員工的工資和民辦教師的國家補助部分；除鄉中心小學外，農村初小和教學點幾乎沒有任何國家撥款的公用經費，學校實際支出的公用經費均來自學生繳納的雜費和其他收費。

表2年生均經常性成本統計單位：元

省名

樣本學校數

年份

生均經常性成本

生均人員成本

甘肅

6

1991

220.50

205.19

1995

249.33

222.14

江西

9

1991

273.80

239.13

1995

105.24

98.74

貴州

4

1991

137.86

122.35

1995

126.26

117.47

安徽

6

1991

120.75

94.15

1995

207.22

202.81

四川

4

1991

274.91

247.42

1995

346.17

299.26

樣本

29

1991

204.03

178.34

平均

1995

331.30

299.32

根據調查結果和實地觀察，我們認為，當前，貧困地區小學生均經常性成本最基本水平線應確定在200～300元之間。如果低于這一水平，小學生的培養質量將受到一定的影響。

2）按功能的年生均經常性成本按功能支出的年生均成本構成分析是考察教育經費的支出去向，即用于教學、行政管理、物質設備運轉與維修以及基建投入等活動的資金投入情況，以分析教育經費的使用效率。

表31995年生均機構成本統計單位：元

樣本生均數學行政管理物質運轉與

學校數總成本直接成本成本維修成本甘肅6539.39241.237.890.21江西9237.9381.6718.465.11貴州6174.38117.076.522.67安徽4233.27190.4415.461.32四川4370.97258.0162.3425.82樣本平均29364.69286.5732.0312.70

生均建設性

成本甘肅290.06江西132.69貴州48.12安徽26.05四川24.80樣本平均33.39

從上表可以看出，生均總成本受教學直接成本和生均建設性成本的影響比較大。象甘肅省和江西省，雖然教學直接成本、行政管理成本和物質設備運轉與維修成本較低，但他們的總成本卻很高。這說明優化學校布局，提高教育資源利用率是非常必需的。

貧困地區小學的教學直接成本主要是教師與教學輔助人員工資支出以及教師教學用書與教學文具支出，其他各項支出較少；在行政管理支出方面，由于農村地區小學的行政管理人員大都由專任教師兼任，所以行政管理人員工資與津貼專項支出極少。受教育經費數量的限制，行政管理公務費主要是維持學校運轉最低標準的學校辦公費和差旅費支出；建設性支出既包括固定資產存量（固定資產折舊），也包括固定資產增量（固定資產的新增投入）。就樣本總體而言，教學直接成本占總成本的比例為70.95％。然而，其它方面的支出主要是依靠多渠道籌措的教育經費來能維持日常教學工作，因為政府的財政撥款一般只用于公辦教師工資和民辦教師補助。

3.學校成本的差異

1）中心小學和村辦小學1991年，中心小學的生均經常性成本為231.50元，而村辦小學的生均經常性成本為174.24元。1995年，中心小學的生均經常性成本為352.79元，而村辦小學的生均經常性成本為269.49元，村辦小學的生均經常性成本僅相當于中心小學或完小的76.39％。

1991年，29所學校的生均固定資產增量為78.45元，而1995年的生均固定資產增量僅為13.16元。1991年，

鄉中心小學的生均固定資產增量為90.09元，而村辦小學的生均固定資產增量為41.22元。1995年，鄉中心小學的生均固定資產增量為14.00元，而村辦小學的生均固定資產增量為10.02元。這表明，在1991年～1995年期間，各校在添置新的教學儀器設備、課桌凳、圖書資料等建設性方面的投入較少，主要的原因是教育經費匱乏。

表4江西省星子縣橫塘鄉中心小學和村辦小學學校成本比較（1995年）單位：元

橫塘中心小學村辦小學專任教師數1911其中:民辦教師07學生數458373教育經費支出總額9880270102其中:預算內經費支出4358228165生均經常性成本107.54134.41生均建設性成本(含折舊)56.6416.31生均總成本164.18150.72

一般地，無論是經濟相對發達的地區，還是貧困地區，中心小學的辦學條件和師資水平均明顯優于村辦小學。小學教育經費中，教職工工資和民辦教師補助是主要構成部分，中心小學的教師主要是公辦教師，而村辦小學的教師則有一大部分是民辦教師，這有可能使中心小學的機構成本高于村辦小學。然而，由于中心小學在校生數量較多，這一因素降低了生均經常性成本。

2）山區小學和平原地區小學學校所處的地理位置也是影響生均成本的重要因素之一，地理位置對機構成本的影響主要歸根于地區經濟的差異。一般來說，平原地區比山區的經濟發展水平較高，政府和居民對教育的投入也比較重視。投入的差異引起成本的差異，引起平原地區小學的生均成本高于山區小學（不考慮寄宿制學校的情況）的生均成本。

表5岔路鄉（平原）中心小學和青天鄉（山區）中心小學生均成本比較（1995年）

單位：元

岔路鄉中心小學青天鄉中心小學在校學生數514127生均經常性成本198.45171.07其中:教學直接成本186.77167.09

行政管理成本9.373.36

設備運轉與維修成本1.950.62生均建設性成本(含折舊)97.1827.23生均總成本295.63198.30

3）民族地區小學少數民族地區的小學在教育成本方面具有明顯的特點，如國家對少數民族學生實行“雙免”和提供學生生活補助。“雙免”是免收學生的課本費（語文和數學課本）和免收學生的雜費。國家對少數民族學生提供生活補助和“雙免”使民族地區小學的機構成本相對提高。

4.學校成本的變化特點

機構成本的變化呈以下特點：

1），年生均成本呈遞增趨勢。年生均成本的遞增主要是由于教育事業的發展需求而引起的，其次是因為物價上漲因素所致。

2），年生均經常性成本的顯著增加。教學直接成本的增加促使生均經常性成本的增加。1991年～1995年，教職工工資與津貼普遍增加。而且還有一部分民辦教師轉為公辦教師。教職工工資的提高和民辦教師的轉正使得教育經費的支出急劇增加。這是生均經常性成本增加的決定因素。

3），教育經費只能滿足教職工工資與津貼支出，無法提供足額公用經費支出。學校為維持日常教學，只得縮減各項非教職工工資與津貼支出，致使學校辦學條件不能得到及時改善，結果造成部分學校尚未解決“一無兩有”問題。統計結果表明，1995年，29所樣本學校學生中尚有7所學校還未能讓所有學生擁有上課用的課桌凳，占學校數的24.14％。