失業(yè)保險(xiǎn)基金支出思考

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摘要：失業(yè)保險(xiǎn)具有“保生活、防失業(yè)、促就業(yè)”三大基本功能，是解決失業(yè)問題的“減震器”、“安全網(wǎng)”。近年來，日照市失業(yè)保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)逐年增加，資金結(jié)余越來越大，大量資金處于閑置狀態(tài)，失業(yè)保險(xiǎn)基金的應(yīng)有作用遠(yuǎn)沒有完全發(fā)揮出來。本文結(jié)合日照實(shí)際，就擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍，進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)“三位一體”整體功能提出相應(yīng)對(duì)策及建議。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn)基金;擴(kuò)大支出;三位一體

2010年，日照市開展擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)，在確保失業(yè)人員基本生活的基礎(chǔ)上，積極探索使用失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)防失業(yè)、穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)的有效途徑，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)、扶持企業(yè)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面的積極作用。截至目前，全市擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金總支出3.03億元。用于促進(jìn)失業(yè)人員就業(yè)再就業(yè)的“五補(bǔ)一貼息”支出2.08億元，受益人數(shù)18.25萬人，其中職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼4285.72萬元、職業(yè)介紹補(bǔ)貼501.58萬元、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼891.13萬元、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼5898.55萬元、崗位補(bǔ)貼8337.24萬元、創(chuàng)業(yè)崗位開發(fā)補(bǔ)貼11.85萬元、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息757.76萬元、用于預(yù)防失業(yè)方面的失業(yè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)補(bǔ)貼支出100萬元。

一、當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)基金積累逐年擴(kuò)大

從當(dāng)前我市失業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)際運(yùn)行來看，收入增長(zhǎng)快于支出增長(zhǎng)，基金積累增長(zhǎng)迅速，失業(yè)保險(xiǎn)結(jié)余閑置的問題比較突出。截至2015年底，全市失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)為26.03萬人。2010年至2015年征繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)5.93億元，支出失業(yè)保險(xiǎn)基金4億元，失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余4.39億元，失業(yè)保險(xiǎn)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力進(jìn)一步增強(qiáng)。截至2015年底，全市基金結(jié)余達(dá)4.39億元，是2010年2.59億元的59%；按2015年度失業(yè)保險(xiǎn)金支出總額測(cè)算，僅結(jié)余資金可滿足我市10年的待遇支付，且在短期內(nèi)基金結(jié)余持續(xù)增加的趨勢(shì)不會(huì)改變。基金結(jié)余過多將影響效益的發(fā)揮。失業(yè)保險(xiǎn)金的過多結(jié)余意味著現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度已經(jīng)積累了諸多矛盾，這對(duì)于完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。如何高效使用失業(yè)保險(xiǎn)金，已成為一個(gè)迫切的問題。之所以出現(xiàn)如此大量的基金結(jié)余：一是我市實(shí)行了“五險(xiǎn)合一、一票征”辦法，失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)征繳能力大幅提升。二是我市是新興沿海城市，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快，就業(yè)形勢(shì)穩(wěn)定，沒有規(guī)模性裁員行為，失業(yè)職工較少，且多為短期失業(yè)。三是從制度本身進(jìn)行分析，則主要是由于《失業(yè)保險(xiǎn)條例》等法規(guī)政策對(duì)基金支出方向限定過窄。現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的基本特征是以保障基本生活為主，只起到一種對(duì)失業(yè)人員提供生活保障的緩沖作用，穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)的作用尚未充分發(fā)揮出來。

二、我市在探索擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍的主要做法及成效

1.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定就業(yè)局勢(shì)試點(diǎn)工作開展以來，我市實(shí)施一系列鼓勵(lì)企業(yè)招用失業(yè)人員、支持失業(yè)人員靈活就業(yè)自主創(chuàng)業(yè)、政府托底安置就業(yè)困難人員就業(yè)、鼓勵(lì)職業(yè)技能培訓(xùn)開展培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)、幫扶企業(yè)穩(wěn)定職工就業(yè)的積極就業(yè)政策，提高基金使用效率，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。2010年至2015年，日照市失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)支出占同期失業(yè)保險(xiǎn)基金支出的比例由32%上升到70%，支出總額從2010年的2292萬元上升到2015年的5960萬元。目前，日照市擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金總支出3.03億元，有18.25萬人次享受各項(xiàng)促進(jìn)就業(yè)、預(yù)防失業(yè)補(bǔ)貼，失業(yè)人員求職能力和再就業(yè)成功率明顯提高，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率穩(wěn)定在3%以內(nèi)。2.加大融資扶持，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)近年來，隨著我市擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)支出試點(diǎn)政策的不斷發(fā)展，項(xiàng)目針對(duì)性不斷加強(qiáng)，扶持力度持續(xù)加大，在調(diào)動(dòng)用人單位吸納失業(yè)人員就業(yè)的積極性、鼓勵(lì)扶持各類群體自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用。（1）是用于創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)扶持資金。2014年至2018年，在確保失業(yè)人員當(dāng)期支付24個(gè)月失業(yè)保險(xiǎn)待遇的基礎(chǔ)上，市政府每年從失業(yè)保險(xiǎn)滾存結(jié)余基金中安排4000萬元，作為全市創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)扶持資金。創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)扶持資金主要用于扶持小微企業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，給予創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息和促進(jìn)創(chuàng)業(yè)孵化基地、創(chuàng)業(yè)園區(qū)建設(shè)等。兩年間，失業(yè)保險(xiǎn)基金列支創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)扶持資金5534.28萬元。（2）是緩解創(chuàng)業(yè)融資壓力。根據(jù)魯政辦發(fā)〔2013〕25號(hào)文件精神，我市加大創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款支持力度，從2014年，全市每個(gè)區(qū)縣擔(dān)保基金增加到不低于1000萬元，不足部分從就業(yè)資金和擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)資金中統(tǒng)籌安排。按照創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款實(shí)際發(fā)放需要，將擔(dān)保基金納入就業(yè)資金年度預(yù)算，建立和完善創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款擔(dān)保基金持續(xù)補(bǔ)充機(jī)制，不斷提高擔(dān)保和代償能力，滿足發(fā)放需要。截至2015年底，全市創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款基金規(guī)模達(dá)到1.89億元，其中使用失業(yè)保險(xiǎn)基金補(bǔ)充1.31億元。（3）是加強(qiáng)基層信息化建設(shè)。按照擴(kuò)大試點(diǎn)工作要求，日照市本著積極穩(wěn)妥、量力而行和統(tǒng)籌兼顧的原則，以促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)為重點(diǎn)，側(cè)重加強(qiáng)基層公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升就業(yè)服務(wù)信息化管理水平。2010年以來，共計(jì)用于全市各級(jí)人力資源市場(chǎng)和基層公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)信息網(wǎng)絡(luò)及設(shè)施設(shè)備購置2276.3萬元。3.加大援助，穩(wěn)定職工隊(duì)伍（1）是鼓勵(lì)企業(yè)開展培訓(xùn)，提高職工素質(zhì)。通對(duì)參保企業(yè)開展新錄用人員崗前技能培訓(xùn)，或因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能、技術(shù)進(jìn)步以及為培養(yǎng)緊缺工種技能人才而組織崗位技能提升培訓(xùn)的，給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，提高失業(yè)人員技能和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，就業(yè)轉(zhuǎn)換能力，轉(zhuǎn)移就業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)能力。2010年以來，全市失業(yè)保險(xiǎn)基金用于失業(yè)職工培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼1398.44萬元，職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼惠及10636人，提高了失業(yè)職工的職業(yè)技能水平，培訓(xùn)后安置就業(yè)人員4534人。（2）是發(fā)放企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位補(bǔ)貼。為有效緩解企業(yè)壓力，幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位，自2009年，我市采取積極措施，給予困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位補(bǔ)貼。到2010年，全市共有132家困難企業(yè)享受穩(wěn)定就業(yè)崗位補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額1720.36萬元，涉及職工4.79萬人。去年，受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑影響，我市將失業(yè)保險(xiǎn)支持企業(yè)穩(wěn)定崗位政策適用范圍由化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩企業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能和節(jié)能減排企業(yè)、主輔分離企業(yè)、兼并重組企業(yè)等4類企業(yè)，擴(kuò)大到所有采取有效措施不裁員、少裁員，穩(wěn)定就業(yè)崗位、運(yùn)行規(guī)范并依法足額繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)，由失業(yè)保險(xiǎn)基金給予穩(wěn)定崗位補(bǔ)貼。全市共發(fā)放穩(wěn)崗補(bǔ)貼2017萬元，涉及企業(yè)730家，涉及職工11.8萬人。（3）是階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率。為減輕參保單位負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定就業(yè)崗位，根據(jù)省有關(guān)規(guī)定，2010年、2011年我市分別實(shí)行階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率6個(gè)月；2012年，全市參保單位失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率由原來的2%調(diào)整為1%;參保個(gè)人由1%調(diào)整為0.5%，政策執(zhí)行至修改后《失業(yè)保險(xiǎn)條例》正式實(shí)施之日。截至2015年底，全市累計(jì)階段性降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率減收基金3.73億元，受益企業(yè)5340戶、涉及職工25.5萬人。三、擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)支出范圍的對(duì)策措施失業(yè)保險(xiǎn)基金的使用原則是“以收定支，略有結(jié)余”。為充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)保生活、促就業(yè)、防失業(yè)三位一體的功能，建議國(guó)家盡快出臺(tái)修改后的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，進(jìn)一步擴(kuò)大基金支出范圍，對(duì)于基金結(jié)余較多的地區(qū)，應(yīng)以促進(jìn)充分就業(yè)為主要目標(biāo)，加大失業(yè)保險(xiǎn)金支出用于預(yù)防失業(yè)、穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)的比例，合理確定各項(xiàng)目享受條件、人數(shù)和水平，開展拓展項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定。1.進(jìn)一步擴(kuò)大基金支出范圍。增加失業(yè)保險(xiǎn)制度預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)功能，可以進(jìn)一步擴(kuò)大基金支出范圍。擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)支出，具有較大的彈性，應(yīng)實(shí)行總額比例控制。目前，可將預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)指出控制在基金支出的20%以內(nèi)，以后根據(jù)情況適當(dāng)調(diào)整控制比例，促進(jìn)失業(yè)保險(xiǎn)基金平穩(wěn)運(yùn)行和制度可持續(xù)發(fā)展。比如，將失業(yè)保險(xiǎn)基金使用范圍擴(kuò)大到給予靈活就業(yè)困難人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼。靈活就業(yè)的困難失業(yè)人員，收入不高，生活本已比較困難，再繳納養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)壓力較大，可適當(dāng)給予補(bǔ)貼，減輕他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。2.持續(xù)加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)扶持力度。適應(yīng)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的新形勢(shì)，實(shí)施積極的失業(yè)保險(xiǎn)政策，鼓勵(lì)扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。列支用結(jié)余的失業(yè)保險(xiǎn)基金的20%左右的比例，拓寬失業(yè)保險(xiǎn)基金支出渠道，在原來用于職介補(bǔ)貼，職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼和創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息等支出項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（包括用于創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、房租補(bǔ)貼等）、創(chuàng)業(yè)見習(xí)（實(shí)訓(xùn)）生活補(bǔ)助，對(duì)申請(qǐng)參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的失業(yè)人員的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)給予補(bǔ)貼，對(duì)創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體或取得個(gè)體經(jīng)營(yíng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，可申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，貼息費(fèi)用從失業(yè)保險(xiǎn)基金列支，充分發(fā)揮創(chuàng)業(yè)扶持對(duì)促進(jìn)就業(yè)的放大效應(yīng)。3.進(jìn)一步明確失業(yè)保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目。失業(yè)保險(xiǎn)基金在促進(jìn)就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)工作方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用，也是五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中唯一可用于補(bǔ)充當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)資金的社保基金。但多數(shù)地方在擴(kuò)大支出試點(diǎn)范圍的使用上，成了就業(yè)資金使用的主體部分，這樣直接影響了地方政府在促進(jìn)就業(yè)方面的積極性，為了便于監(jiān)督和管理，失業(yè)保險(xiǎn)基金在擴(kuò)大支出試點(diǎn)范圍時(shí)應(yīng)與就業(yè)資金在使用支出項(xiàng)目上不能發(fā)生沖突，應(yīng)分項(xiàng)支出。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)信息化管理，確立失業(yè)保險(xiǎn)基金在失業(yè)動(dòng)態(tài)、失業(yè)預(yù)警和失業(yè)保險(xiǎn)信息化管理方面的補(bǔ)貼項(xiàng)目。4.進(jìn)一步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍。目前，失業(yè)保險(xiǎn)僅覆蓋到企業(yè)、事業(yè)等用人單位，而有雇工的個(gè)體工商戶尚未納入覆蓋范圍，制度存在盲區(qū)。統(tǒng)計(jì)顯示，2015年日照市個(gè)體工商就業(yè)人員24563人，大部分從事零售、餐飲等服務(wù)業(yè)，就業(yè)狀況很不穩(wěn)定，隨時(shí)有失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。這部分人失業(yè)后沒有失業(yè)保險(xiǎn)來保障。因此，建議國(guó)家出臺(tái)政策將這部分群體納入覆蓋范圍，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范個(gè)體工商戶用人管理，要求雇工與個(gè)體工商戶簽訂雇傭合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，并通過人事機(jī)構(gòu)參加失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，解決雇傭人員分散、流動(dòng)性大和難以管理的難題，這也是失業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)面新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

作者:孫繼紅 單位:日照市勞動(dòng)就業(yè)辦公室