失業保險就業促進功能研究

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失業保險的出現有著其重要意義，它能給予失業者在失業時最基本的生活保障，從而能有效減少因失業造成的種種社會問題，維護社會的和諧發展。1999年1月《中華人民共和國失業保險條例》以及2010年10月《中華人民共和國社會保險法》的頒布與實施以來，我國失業保險制度在一定的程度上保障了失業者的基本生活需要，但是在失業保險應有的就業促進功能方面卻遠遠無法滿足實際需求。近年來，隨著我國經濟結構調整、產業結構升級，結構性失業問題愈加突出，失業長期化現象愈加嚴重，失業人員再就業難度越來越大。同時，我國失業保險基金投入范圍過小也與基金大量閑置緊密相關。因此，發揮我國失業保險就業促進功能，加大失業保險基金促進就業的投入力度，不僅有利于降低社會失業率，維護社會和諧穩定，而且有利于解決基金大量結余的問題。

一、我國失業保險基金現狀分析

（一）巨額失業保險基金結余。如表1所示，從2004年到2015年，雖然我國失業保險參保人數逐漸增多，失業保險領取人數趨于穩定，但總體覆蓋率仍舊偏低，同時我國失業保險基金累計結余快速持續增加。截至2015年底基金累計結余5083.0億元，比上一年增加14.2%，是同年基金支出的6.9倍，是2004年底基金累計結余的13.18倍。如圖1所示，2004年-2015年我國失業保險基金收入的增長速度遠遠高于基金支出的增長速度，并且增速差距越來越大。收入增速和支出增速的顯著差距是失業保險基金巨額結余的重要原因。（二）基金結余主要原因分析。1.實際領取人數少。根據《失業保險條例》，失業保險費主要來源于城鎮企業、事業單位的繳費及其就業人員的個人繳費，而其他大部分農民工、靈活就業人員卻沒有被納入失業保險的范圍。由于企業、事業單位的職業比較穩定，失業風險較低，領取人數很少。然而對于非正規就業人員，失業風險高，迫切需要失業保險的保障，卻沒有資格領取失業保險金。2.保險金給付標準低。大部分地區的最低工資處于較低水平，而保險金給付標準還比最低工資低，例如北京2013年，累計繳費大于1年小于5年的，失業人員可每月領取保險金842元，累計繳費滿20年的，失業人員可每月領取保險金951元。這樣的給付標準相對于北京較高的消費水平，遠遠無法達到保障失業人員基本生活的要求。3.促進就業基金運用不足。自1999年實施《中華人民共和國失業保險條例》以來，失業保險基金在促進再就業方面的支出占總支出的比例呈逐年下降的態勢。2001年就業補貼的支出僅占基金支出的8.6%，2004年該支出僅占16%，且支出主要集中在北京、上海等地，部分地區該支出更是不到5%。同時，由于該支出主要由政府主導，一方面政府缺少對市場需求的充分認識，另一方面失業人員也很少有機會參與討論或者給予意見，選擇真正需要和適合自己的項目，導致職業培訓的實際效果并不顯著。

二、我國失業保險在促進就業方面存在的問題

（一）無法涵蓋非正規就業人員。根據現行政策規定，失業保險覆蓋城鎮企業、事業單位及其就業人員，靈活就業人員卻沒有被納入失業保險的范圍。工作其本身的不穩定性，失業和就業的狀態經常相互轉換，迫切需要失業保險為其提供必要的基本生活保障。因此這類非正規就業人員亟需被納入失業保險的覆蓋范圍，以保證他們在失業期間能夠獲得相應的生活補貼，同時接受政府為他們提供的職業技能培訓，以便于提高他們的就業競爭力和未來薪酬水平。（二）費率機制的反激勵作用。1.繳費基數可能抑制雇傭量。《失業保險條例》規定，我國失業保險的費率為3%，單位個人按照自身工資的1%繳納失業保險費，城鎮企業、事業單位按照工資總額的2%繳納失業保險費。其中以“工資總額”為基數繳納失業保險費容易造成企業減少雇傭量。這是因為企業在固定工資總額的情況下，相當于繳納固定失業保險費的情況下，相比于“減少工資額，增加雇傭量”，更傾向于選擇“提高工資額，減少雇傭量”，利用“效率工資”來提高企業自身在就業市場的競爭力。同時采取效率工資也有利于企業提高員工的偷懶成本，能更有效地為企業留住有競爭力的優秀員工。然而在這種繳費機制下，企業解雇的員工可能會相應增加，增加員工的失業風險，提高社會的失業水平。2.統一費率不利于減少失業。各個企業、事業單位以統一的費率2%繳納失業保險費，不利于體現社會公平性。對于失業風險高的單位，其容易造成較大的解雇量，從而導致社會的不穩定。因此，若失業風險高的單位與失業風險低的單位繳納同等比例的費用，不僅無法使失業風險高的單位承擔相對應的解雇責任，即令其能夠隨意解雇員工卻沒有獲得相應的處罰，而且也降低了失業風險低的單位的繳費積極性。這樣的不公平性導致解雇量大的單位沒有外在驅動力促使其采取措施降低自身的失業率，導致解雇量小的單位沒有獲得必要的激勵機制去維持自身的低失業率。（三）保險金給付方式抑制積極性。1.給付期限和固定數額降低再就業積極性。美國大部分州的失業保險金給付期限一般為6個月-12個月，德國根據受雇用時間的長短一般也是6個月-12個月不等，日本的一般勞動者領取失業保險金的期限為90-330天。與這些國家相比，我國的失業保險金給付期限較長，最長可達24個月。根據馬馳聘、王元月等學者的分析論證表明，失業人員領取失業保險金的期限與其維持失業狀態的期限呈現顯著正相關。也就是說，越長的失業保險金給付期限越能削弱失業人員的再就業積極性。同時，我國的失業保險金是以固定數額的方式給付的，這同樣不利于失業人員增加其尋找下一份工作的強度，因為在維持失業狀態的價值不變的情況下，失業人員容易養成懶惰的心理，缺乏相應的動力推動其提前再就業。2.再就業工資完全替代失業保險金造成“失業陷阱”。根據《失業保險條例》規定，當失業人員實現再就業時，其無法繼續領取政府發放的失業保險金，也就是說再就業工資完全替代了之前的失業保險金。這種完全替代在失業人員的再就業工資高于失業保險金給付水平的情況下不會發生什么問題，然而當失業人員的再就業工資低于失業保險金給付水平時，就容易造成失業人員傾向于選擇維持之前的失業狀態，放棄從事低工資或者是不穩定的工作機會。同時也有可能造成失業人員一邊從事低工資的不穩定性工作，一邊領取政府發放的失業保險金。然而由于失業人員普遍缺乏過硬的職業技能，相對于持續失業的狀態，低工資或者不穩定的工作崗位雖然杯水車薪，但是卻有利于失業人員在新的勞動崗位上學習新的勞動技能，在不斷的培訓和實際操作中獲得過硬的本領，提高其在勞動市場上的就業競爭力，防止失業人員在長時間的失業狀態下養成消極懶惰的心理，甚至最終成為非經濟活動人口。（四）促進再就業基金運用范圍小。1.職業培訓和職業介紹效用不明顯。雖然《失業保險條例》規定，除了支出失業保險金之外，政府應當擴大失業保險基金運用于促進就業的范圍，但政府真正用于對失業人員的職業培訓和職業介紹等卻非常有限，并且作用并不顯著。由于存在信息不對稱的情況，政府購買的職業培訓和職業介紹項目并不能完全滿足失業人員的需求，項目也沒有真正落到實處，被介紹的職業也不能與職業培訓的技能互相匹配，導致用人單位需要對新就業人員進行重新上崗培訓或者繼續解雇新就業人員，擴大成本。2.鼓勵再就業和創業的力度小。政府缺乏資金和政策上的助力激勵失業人員加大尋找工作的強度，提前實現再就業。同時對于有志于自主創業的失業人員，也缺乏政策上的扶持、技術上的幫助以及資金上的補貼。由于自主創業不僅有利于失業人員重返勞動力市場，也能創造出更多的就業機會給更多失業待業人員，因此政府可以有效利用結余的失業保險基金為這類群體提供更多實質性的幫助，為社會創造出更多利潤，降低社會的失業率。

三、發揮我國失業保險就業促進功能的建議

（一）借鑒國外經驗，制度層面逐步完善。1.擴大失業保險覆蓋范圍。美國的失業保險制度覆蓋率高達90%，規定只要在國家失業保險法所羅列類別內的就業人員必須參加國家失業保險；德國的覆蓋率也很高，規定每周被雇傭時間達到18個小時及以上的就業人員必須參加國家失業保險。許多非正規就業人員面臨的失業風險較大，因此將這類人員納入失業保險保障范圍內有著重要意義。但正由于這類人員在就業和失業狀態之間轉換的頻率較快，將這類人員納入保障范圍也會相應產生保險金支出壓力顯著增大，部分人員以從事臨時性職業等方式額外領取失業保險金，對此，需建立完善的監督機制，筆者認為，可建立個人賬戶進行管理，在暫時性失業時不領取保險金，從而有效的防止這類人員對失業保險金的惡意領取行為，防止他們對失業保險金的濫用。2.完善失業保險繳費機制。（1）給予勞動密集型企業費率優惠。勞動密集型企業吸納的就業人員較多，在以“工資總額”為基數繳納失業保險費以及效率工資的雙重刺激下可能會給這類企業造成裁員壓力，導致企業解雇員工提高社會失業率。同時由于勞動密集型企業對勞動力成本的敏感度較高，因此我國失業保險制度應該為雇傭水平高的企業提供費率優惠，激勵企業維持較高的雇傭水平，鼓勵雇傭水平較低的同類企業增加雇傭數量，從而進一步緩解社會的就業壓力。（2）采用差別費率抑制解雇。相比于我國實行的失業保險統一費率，美國則實行浮動的失業保險繳費費率，即“經驗費率”，即依據企業解雇員工的實際情況來決定企業應當繳納的失業保險費率。我國可以借鑒美國機制針對不同解雇量的企業實施不同的繳費費率，這樣不僅能夠對解雇員工多的企業施加壓力促使他們改變策略想辦法降低解雇量，而且能夠激勵解雇量小的企業維持較高的雇傭水平。同時應該對失業風險率較高的行業提高繳費費率，對失業風險率較低的行業降低繳費費率，促使高失業風險企業對失業率上升承擔責任。3.改進失業保險給付機制。（1）縮短給付期限，保險金遞減發放。我國失業保險制度應當縮短失業保險金的給付期限，并采取遞減發放的方式，即領取失業保險金的時間越長，獲得的失業保險金越少，同時要相應增加領取保險金的限制條件從而有效增加失業人員尋找工作的意愿和強度。（2）再就業工資部分替代失業保險金。由于我國現行制度規定再就業工資完全替代失業保險金，導致部分失業人員放棄低工資或者臨時性工作。因此應當實行部分替代，即當失業人員再就業工資低于失業保險金或者本地區最低工資水平時，規定可以繼續領取差額部分比例的失業保險金，保障失業人員再就業之后的基本生活水平，同時避免失業人員因為再就業的工資過低而選擇繼續領取失業保險金。（二）落實社會職責，政府層面加大支持。1.建立溝通流暢反饋及時的職業培訓體系。英國的失業人員如果在培訓后順利獲得技能證書，則可以根據所獲技能證書的等級得到相應更多的失業保險金；美國的失業人員可以通過定期參加政府職業培訓的方式，來延長領取失業保險金的期限；德國、意大利等國家參與職業培訓的失業人員除了領取失業保險金之外，還可以得到生活津貼和交通費；澳大利亞和西班牙等國家的失業人員如果參加職業培訓，還能夠同時獲得疾病、工傷等保險待遇。我國加大職業培訓的資金投放力度的同時，還應建立起流暢的溝通和反饋渠道，及時聽取失業人員的意見和建議，了解他們切實需要哪些技能訓練項目，跟蹤各項職業培訓的后續效果，進一步提高職業培訓的有效性和實用性。2.建立失業人員再就業網絡平臺。在網絡上建立失業人員遠程教育平臺，提供完善豐富的遠程教育服務，提高其的硬件知識儲備，增加他們在就業市場競爭力。同時在構建起企業與失業人員之間的中介平臺，企業通過招聘信息，失業人員可以自主在平臺上進行職位咨詢并投遞簡歷，為失業人員再就業提供豐富的信息資源，加快他們實現再就業的步伐。3.建立資源共享數據庫。搭建失業人員之間的資源共享數據庫，把每個失業人員的基本信息錄入到這個系統中，同時把自己獲得的有用的信息上傳到這個系統上，鼓勵失業人員通過這個系統進行資源共享，并且尋找到志同道合的伙伴，為有創業意愿的失業人員提供人才資源庫，有利于創業團隊的隊伍建設。（三）提供就業保證，個人層面推動發展。1.鼓勵失業人員提前就業。作為激勵，我國失業保險制度可以為在失業保險金給付期限內實現提前就業的失業人員提供剩余的失業保險金或者就業補貼。在日本，如果失業人員提前200-300天再就業，則可以繼續領取120天的保險金，如果提前150-200天再就業，則可以繼續領取70天的保險金，如果提前100-150天再就業，則可以繼續領取30-120天的保險金。在法國，由于經營困難而被解雇的員工，前六個月不算作失業人員，政府為其提供工資的80%作為轉業安置津貼；6個月之后仍然無法找到工作的，登記作為失業人員并開始領取失業保險金。如果失業人員在保險金給付期限內，愿意從事比解雇前的工資低的職業，政府規定在其找到下一份更好的工作前繼續領取失業保險金。2.鼓勵失業人員自主創業。在法國，如果失業人員自主創業，可以領取政府提供的創業補貼。在西班牙，如果失業人員自謀職業，則可以一次性領取其失業保險金作為創業本金。失業人員自主創辦企業不僅能夠解決自身的就業問題，而且還能夠為社會提供更多就業崗位，在給予其政策優惠的同時，免費提供咨詢，幫助其解決技術難題。政府在資金上更要加大投放力度，可以根據失業人員創業方案的前景和可行性提供不同金額的創業津貼，甚至為他們提供擔保向銀行申請低利率貸款，為有市場前景的創業項目掃除障礙。

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作者:何瑋 單位:中央財經大學保險學院