城鄉社會保障研究管理論文

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時至今日，中國社會保障制度改革的整體傾向仍然是沿襲計劃經濟時代所形成的城鄉迥異且相互隔離的“二元”社會保障制度，改革實踐和理論研究仍然未能突破城市和鄉村社會保障制度改革和建設兩個獨立的小圈子，這是中國社會保障制度改革的一大誤區。

一、中國城鄉社會保障制度銜接的社會效應

1.消除城鄉壁壘

打破城鄉二元社會保障結構、推動城鄉社會保障制度的有機銜接是消除中國社會城鄉壁壘的突破點。

改革前中國工業化的積累主源始終沒有轉移到輕工業和基礎工業上去，一直由農業和農村肩負這一重任。有關研究表明，從1952年到1990年，中國農業通過稅收方式、“剪刀差”方式和儲蓄方式為工業化提供資金積累總量達11594億元，其中，通過稅收方式提供1527.8億元；通過“剪刀差”方式提供8707億元；通過儲蓄方式提供1359.2億元。1952年到1990年，中國工業化建設從農業中凈調動了約1萬億元的資金，平均每年高達250億元?？梢娭袊r民對國家工業化資本積累的負擔有多么沉重(馮海發，李薇，1993)。

以農業作為工業化長期積累主源的直接結果是，工業和城市的進步在一定程度上是以農業和農村的落后為代價的，農業長時間地作為工業發展的積累主源造成了中國非均衡發展的城鄉關系、形成了鮮明的城鄉二元社會結構。二元結構的強度一般用農業和非農產業間的相對國民收入差距來度量，按美國數量統計專家庫茨涅茲的統計研究表明，世界發展中國家這一差距最大為4.09倍，而中國在改革開放初竟高達6.08倍，堪為世界之最。

為了保證城市發展和社會的穩定，必然要阻止農民大量地流入城市，為此而制定出嚴格的戶籍制度。戶籍制度和城鄉壁壘反過來又使城鄉差別進一步擴大，城鄉差別擴大則需要更嚴格的城鄉壁壘。這種惡性循環，最終使中國城鄉關系達到了一度“隔絕”的嚴重程度。

城鄉壁壘嚴重地抑制了生產要素和社會產品的流動，是市場經濟發展的嚴重桎梏。由于城鄉壁壘，勞動力、資本、土地和技術在城鄉之間的流動都受到了很大的限制，尤其是勞動力的流動受限更大，戶籍制度和社會保障水平的不統一限制了全國城鄉統一的勞動力市場的形成?，F在，多種限制雖然在不同程度上有所松動，但在總體上仍是“二元”的，是不公正的。

城鄉壁壘也是使中國在三十年間多出生了一億人口的重要原因。城市中生兒育女的高成本使城市生活對生育具有強大的遏制功能。大量的人口被強行束縛在農村，遏制生育的功能當然無法發揮。正如美國的哈爾·約翰遜教授所言，中國為城鄉壁壘付出了巨大的代價。

此外，由于農村勞動力向城市轉移緩慢也致使城市第三產業發展不足，城市的輻射功能發揮受到嚴重的限制，使城市對農村發展的帶動作用不強，從而又抑制了農村的發展，并因此形成惡性循環。

打破城鄉二元社會保障結構是消除城鄉壁壘的突破點。城鄉壁壘存在的癥結在于城鄉隔離的戶籍制度以及與這種戶籍制度相伴而生的食品供給、就業安置、住房福利分配、子女免費或低收費入學、醫療社會保障和其他的補貼、退休養老制度。國家之所以不能搬掉這個與市場經濟格格不入的“絆腳石”，可能是出于以下兩方面原因的考慮：一是一旦徹底取消城鄉隔離的戶籍制度將意味著一大批農村的流動人口會涌入城市，這可能會給城市的公共設施、安全以及就業帶來更大的壓力，這個理由也正是前幾年關于民工潮問題的爭論中反對農民進城打工一方的主要觀點。事實證明，在合理的疏導與管理下，各種麻煩和副作用遠非想象的那么大，利弊之爭已成歷史，千百萬民工在城鄉經濟建設中發揮著越來越大的作用。第二方面的考慮則是戶籍制度取消后，涌入城市的農民的社會保障怎么辦?誰來保障已離開土地的農民在生命波折期的基本生活?政府應付城市職工年老、疾病、失業等基本生活保障尚力不從心、捉襟見肘，又怎能顧及剛進城的農民?而進入城市的農民不能不得到基本的生活保障，否則就會產生一系列難以克服的社會問題，比如貧民窟、犯罪、教育和衛生等等。可見，社會保障已成為攻克戶籍制度的最主要障礙，打破城鄉二元社會保障結構、建立合理的城鄉社會保障制度的銜接機制已成為消除城鄉壁壘的突破口。

2.推動工業化進程

當今世界，無論是對于發達國家還是發展中國家和地區，工業發展在整個國民經濟發展中都仍然處于核心地位，人們往往把近代的經濟發展過程同工業的發展緊密聯系起來，把經濟發展過程稱為工業化過程?！爸R經濟”的提法尚不足以動搖工業的地位，或者說它本來就是工業經濟發展的新階段、新形態。一般地，經濟學家用工業化程度描述分析和判斷經濟發展的階段，以工業化的進程來衡量一個國家的經濟發展水平，而按工業化程度可以將經濟發展劃分為三個階段：工業化初期、工業化中期和工業化后期，國際上通常用以下指標加以衡量(見表1)。

從中國工業化的前兩項指標來衡量，中國工業化的進程只達到工業化中期的初始階段。而農業勞動力的比重和城鎮人口的比重還仍然停留在工業化初期的水平。一些專家的研究結果表明，中國的工業化進程被城鄉壁壘、所有制體制、分配體制、流通機制等政策人為地拖后了(Cameron,1996;Neumann,1996)。

以中國的鄉鎮企業為例，中國鄉鎮企業的迅猛發展是對二元經濟結構和城鄉壁壘的反彈。鄉鎮企業是在城鄉的夾縫之間、在地方政府和市場的雙重機制調節之下迅猛而又艱難地成長起來的。它難免帶有自發性、滯后性和盲目性。由于從勞動力到其他生產資料都是就地取材，鄉鎮企業的工人主要是當地農民，離土不離鄉和農工兼業的現實選擇使鄉鎮企業在布局上出現了村村點火、戶戶冒煙的局面。有關資料顯示，全國鄉鎮企業集中在縣城的僅為7％，其余的分布在自然村。鄉鎮企業的這種格局使其發展后勁不足，而且對鄉村的環境和耕地構成了極大的威脅。南方的一些城市與鄉村之間已經沒有明顯的“城鄉”界限。生產力低效和環境問題引起了各界的廣泛關注。曾有學者建議，把散布于廣闊原野上的鄉鎮企業集中到附近的小城鎮里去，從而“一石三鳥”——既促進小城鎮工業化的發展，又可以還鄉村以自然優美的環境，特別是保護耕地和保證農業的持續發展。但是，這種思路在實現過程中有著一定的難度。原因是除了利益分配上的因素(即村行政部門不愿意將利潤相對較高的鄉鎮企業轉移出自己的轄區)之外，更主要的是，在鄉鎮企業工作的農民不愿意離開他們的土地，因為土地的最低生活保障功能現在還是無法替代的。

結論當然是城鄉社會保障制度的有機銜接將對鄉鎮企業規范化和對小城鎮的發展這一“三尺凍冰”起到“融化”作用。

3.促進城市化的發展

根據俞德鵬先生對25個經濟大國城市化與經濟發展關系的大國回歸模型：

其中：X：用購買力平價法的人均GDP

Y：城市人口占全國總人口的比重。

1998年我國人均GDP為6374元，按1990年的不變價和世行1990年購買力平價比例(1元GDP=1.2508國際美元)計算出X的值并帶入模型，得出Y=68.23％，即表明，按其他國家的經驗估計，GDP達到6374元時，城市人口約占總人口的68.23％，而1998年，我國城市化實際水平為30.4％，偏離率為55.44％，城市化已經嚴重滯后于國民經濟的發展。

合理化解中國的城市化難題，使人口城市化過程與農業勞動力非農化過程同步，必須做的一項工作就是城鄉社會保障制度的有機銜接，以推動農業人口的城市化。要給進城的農民提供一個最低的生活保障，讓他們能夠安心地在一個地方工作，而不是在農村和城市之間、在不同的城市之間串來串去，給交通治安帶來巨大的壓力。同時，也可以借以解決民工在城市中沒有責任心和歸屬感而引發的一系列社會問題。

因為社會保障(比如其中的教育保障)也有利于城市農民工的下一代健康成長，這樣就避免產生一些國家大受困擾的貧民窟和貧民文化問題。農村人口不能城市化的現實為整個民族人口素質的提高埋下了隱患。

4.推動農村經濟發展

中國從十一屆三中全會開始的改革是以農村為突破口的。家庭聯產承包責任制取代體制，極大地調動了農民的積極性并推動了農村經濟的發展。家庭聯產承包責任制使農村包括人力資本在內的各種投入要素得以更有效地利用，農民收入水平迅速提高，農業剩余大量增加，明顯地改善了城鄉居民的膳食結構。農村改革的成功為城市經濟朝市場經濟方向的改革奠定了經濟、社會和政治基礎。1984年，改革由農村到城市全面鋪開。隨后，鄉鎮企業異軍突起為農村經濟的發展再一次注入了生機，農村經濟再一次取得了質的飛躍，城鄉二元經濟結構逐步向三元結構轉變。

但90年代初，農村制度改革的效力基本釋放完，在改革的重點由農村轉移到城市之后，農業的發展反而停留于徘徊乃至回落狀態，中國農業和農村問題再一次成為海內外關注的焦點。農村和農業期待著新的改革內容。下一步怎么辦，理論界可謂見仁見智，農民卻反應冷淡，在操作上困難頗多。

1998年10月14日，十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，提出了農村改革與發展的十條方針和若干目標，認為農村的改革、發展與穩定決定著整個改革事業的成敗，也決定著中國未來的經濟發展。

觀察農村、農業及農民，解決農村問題的思路絕對不應局限于農村改革的小圈子，而應從農村與城市共同發展的宏觀角度思考問題。農村一系列問題的核心之一在于農村人口太多，大量的農村剩余勞動力無法轉移到其他產業，亦即人們通常所說的農村剩余勞動力的工業化進程受阻。據不完統計，1978～1997年，向鄉鎮企業和城鎮轉移的農村勞動力約2.2億，其中80％以上是兼業型轉移，他們與土地保持著若即若離的聯系，農閑進城務工經商、農忙種田。農民兼業型轉移的直接后果是土地規模經營的小型化。而無法實現專家學者多次向有關方面進言的“規模經濟”、“規模經營”和“適度規模”。有關資料表明，中國現有2億多承包土地的農戶，戶均耕地僅0.46～0.53公頃左右(李郁芬，1996)，農業適度規模經營一直都是一個既不可望更不可及的夢想。農地的規模偏小，規模經濟和適合大農場操作的農業技術和先進設備無法發揮作用，按市場規律理應自然出現的升級在農業上無法完成。農業生產效率低下，農業總體上始終跳不出一家一戶吃飯農業的小圈子。這也是美國的萊斯特·布朗先生為中國農業和糧食操心的歷史背景之一。

農業改革的徘徊不前是農民收入偏低，教育、健康水平落后，人口激增，農村自然環境日益惡化等一系列問題的根源。

由最突出的表現來分析，如何使農村剩余勞動力逐漸從土地上分離出去應該是中國農村經濟取得再次飛躍的突破口。對此存在幾種說法，一種是在國家確定農村土地承包期30年不變政策出臺之前出現的思路，即再進行一次“”，把土地生產率不高的農民，主要是不以耕種土地為主要收入來源和年老體弱的農民耕種的土地收歸集體，然后再承包給種糧或農業大戶。另一種思路是賦予農民農村土地所有權，然后讓農民自然分化，無力或不愿耕種土地的農民可以把土地賣掉從而獲得一定的收入，而愿意并有能力耕種土地的農民則可以通過購買的方式獲得大量的土地，從而達到土地的集中經營。第三種思路是仍保持國家目前農地國管私用的狀態，讓農業土地的集中經營順應農村經濟的自然發展，一旦農村經濟發展到一定程度，農民已經大部分脫離了農業生產，他們自然會把土地交給集體進行集中經營并從中獲得比自己耕種高一些的收益，正如廣東和浙南的一部分富裕農村所發生的那樣。

前兩種做法除存在敏感的政治問題外，還缺乏可行性。因為目前農民手中土地的最低生活保障功能沒有替代物。農耕社會下土地的多少、土地制度決定著農民的富裕程度和社會地位，土地是農民的“命根子”，如果說這個命題在改革之前對農戶來說還不那么直接的話[1]，在今天，農戶作為基本是獨立面對市場的經濟細胞，土地是大部分農村地區的農民獲得最基本生活保障的主要依托。1996年之后，曾有地方試圖收回農民手中分散的土地然后由少數村民承包，但立即引起了公憤。因為奪走土地就等于斬斷了他們生命波折期的生活之源。

切斷那些以務工、經商為主要收入來源的農民與其擁有的小塊土地之間這種若即若離的聯系，實現土地的集約規?；洜I進而實現中國農業的再次飛躍，關鍵在于社會能不能在土地之外給農民以最基本的生活保障。

復旦大學人口研究所通過對中國蘇南地區土地經營方式的研究曾提出過“蘇南地區最低生活保障形態農業”的概念，他們的研究結果是：蘇南地區作為中國最早的商品化、工業化的農村地區，農民兼業化的現象極為普遍。在蘇南地區，雖然土地的讓渡經營是存在的，但讓渡的比重非常小，僅為15％左右，農民不再從事農業活動的主要原因是以城鎮化或建設農村工廠為目的的征地。從主觀上說，雖然誰都認為種田沒有多少收益，但主動想轉讓土地的并不多。農民將農田種植視為一項必備的家庭經濟。蘇南的農民似乎比其他經濟富裕地區的農民更多地具有一種對土地的眷戀之情。研究認為，蘇南農民的戀農情結其實是一種“風險最小化”行為，即農民耕種土地不是因為家庭利益最大化的驅動，而是因為種田解決了家庭吃飯問題。雖然他們對于耕種土地的態度可能是非常不認真負責的，但土地具有生活最低保障的價值，因此，構成了農民心理的支持力。在實地調查中，不少農戶解釋仍然耕種的原因是種田不需要很多時間，雖然不能帶來很多收入，但至少解決了全家的口糧，不用去買商品糧；也有人表達了對在工廠就業不穩定的擔心，認為只要有土地，即使失業還可以保證生活，等等。

總之，由市場力量決定的農業從家庭經濟生活的逐步退出和由風險最小化力量決定的對最低限度保障的土地的眷戀，這兩種力量的共同作用，造成了蘇南農業的現狀，形成了“最低生活保障形態農業”。其特點為對農業收益的忽視、對農業投入的低動機、對農田耕種和維護的低效率和同時對解決生活口糧的土地的放棄，在總體上形成了家家戶戶耕種小塊土地的小農經濟的土地經營方式。該研究認為，只要實行適宜的農業制度，并通過相應保障制度解決農民后顧之憂，蘇南的農業在不久的將來呈現出新的面貌，社區居民的生活狀況會發生革命性的變革(任遠，1998)。

我們可以從蘇南地區的“最低生活保障形態的農業”擴展開來。農民以耕種土地作為自己的最低生活保障，是在當前很多農村地區工業化方式和水平下，農民“理性”地對農村生活風險環境的判斷和行為安排，也就是說，農民對現有生活環境中存在的各種風險進行樸素的傳統方式的管理，然后作出了對未來理性的預期，并決定對風險合理規避的行為選擇——保留自己手中的土地。

最低生活保障形態的農業不但具有小農經濟的一切特點，而且還具有小農經濟所不具有的對土地使用不負責任的低投入和低效率，這種狀態顯然與農業現代化格格不入，必然影響中國農業生產力的迅速提高。對最低生活保障農業的改變，要求改變農民對生活風險的應付觀念和規避手段，即推進農業現代制度創新，因此需要在農村保障體系中，建設能替代農民的土地保障的社會保障制度。

5.擴大國內需求

作為解決緊縮的重要政策，啟動內需，除了啟動城市的消費市場之外，另一條出路就是啟動廣大的農村消費市場。擴大農村市場的需求有極大的潛力。盡管最近五年中國農村人均純收入以年均5.4％速度在增長，到1997年末，全國農戶儲蓄余額已達9020億元，再加上手持現金7200億元，共計16220億元，但這其中的絕大部分并沒有轉化為現實支出。再從農村需要的滿足程度看，除部分經濟發達地區外，大部分農村消費需要的滿足程度還很低。據國家統計局抽樣調查，1997年全國農村居民平均每百戶僅擁有電冰箱8.49臺，彩電27.32臺，洗衣機21.87臺，摩托車10.89臺。1997年末，縣及縣以下農村市場的消費品零售總額僅為10448億元，只占全國消費品零售總額的38.9％，1997年全國農村居民人均消費水平為1930元，僅為城鎮居民的31.9％。

為使農民的需要轉化為現實的需求，國內學者的建議主要集中在提高農民收入水平、減輕農民負擔(林毅夫，1998)和向農村提供適合農民需要的產品上，比如像青島海爾一樣為農民制造除了洗衣服還能夠洗土豆的洗衣機，但是，學者們卻普遍忽略了或沒有充分認識到農村社會保障對啟動農村消費市場所能起到的作用。

對城市來說，在社會生活越來越不確定的情況下，擴大城市居民的消費需求首先需要“啟動預期”，也就是說想讓城市居民花錢買東西就得讓他們對未來的預期比較好，或者比較穩定。啟動城市居民的預期最重要的途徑就是社會保障制度的改革與完善，讓人們不再為未來儲蓄太多的錢(吳敬璉，1998)。

對農村來說，也是一樣，在農民收入水平不高的情況下，農民增加的收入很大一部分會沉淀到儲蓄中去，而不是被消費掉。已有很多的研究顯示，中國農村居民的邊際消費傾向要遠小于城市居民，所以沒有社會保障制度建立的配合，不一定能取得理想的啟動農村需求的效果。

6.迎接人口老齡化的挑戰

按保險理論和國際經驗，現代國家必須在人口老齡化高潮到來的20年前建立起社會保障制度，尤其是養老與健康保障制度，才能安然地度過白發浪潮。否則，必然會嚴重地影響社會經濟的發展，引發一些嚴重的社會問題。

中國的人口老齡化所帶來的白發浪潮不但會在下世紀沖擊城市，它同樣會逐步波及農村?，F在中國農村平均每8個勞動力供養一個老人，到2050年，每兩個半勞動力就要供養一個老人，4∶2∶1的倒金字塔形家庭結構是十分不穩的，將給沒有社會保障的農村帶來巨大的養老、醫療壓力和痛苦。

隨著改革開放后農村青壯年勞動力向城市的大量轉移，“空巢家庭”[2]的增多，“3859部隊成為農村主力”[3]的情況將日益突出，農村的養老壓力將是十分沉重的。

盡管青壯年勞動力的大量轉移只是一些特定地區在經濟轉軌過程中和農村經濟特定發展階段的暫時現象，但它已經對農村的人口結構狀況造成了影響。面對這種狀況，政府有兩種選擇：一個是控制青壯年勞力的轉移；另一個就是在農村建立正式的社會保障制度。前一種選擇與市場化的改革方向背道而馳，現實中也行不通，而后一種選擇正是我們所提倡的，它為市場對勞動力資源的優化配置創造了條件。

總體上，農村的老齡化速度低于城市，這為城鄉養老壓力形成了一個時差(見45頁表2)，利用這一時差是中國迎接老齡化挑戰的一個基本策略，而如何利用這一時差則又有兩種選擇：一是讓青壯年的農村人口流入城市，以沖淡城市的老齡化危機；另一個是建立城鄉有機銜接的社會保障制度，使中國養老壓力在更廣闊的時間和空間上得到轉移、分散和緩解。前一種選擇仍是站在城市發展的狹隘角度解決問題，城市老齡化壓力的緩解以鄉村老齡化壓力的增大為代價，而更嚴重的問題是，即使占全國總人口比例較小的城市可以藉此度過老齡危機，那么白發浪潮席卷農村的時候怎么辦?因此，在我們看來，后一種選擇更具社會發展的戰略眼光。

7.促進社會的公平和穩定

從世界社會保障制度變遷分析，社會保障制度從工業延展到農業、從城市延展到鄉村，也可以從歷史和現實發展過程以及不同的理論解釋中得到印證。按政治經濟學派的解釋，工農之間的矛盾與斗爭促使社會保障無論是從社會控制的角度，還是從工農利益均衡的角度都會向城鄉統一的方向發展。而按新古典經濟解釋社會保障制度變遷的理論，社會保障作為一種準公共物品在城市和鄉村以及在兩者之間都存在著嚴重的市場失靈，城鄉有機銜接的、甚至統一的社會保障制度，可以更好地借助政府的力量(更滿足大數法則的要求，更好地避免道德風險和逆選擇)在完成風險有效分散和損失分攤的基礎上，實現社會穩定，以及在生產體系之外，在更大的范圍內通過社會保障的轉移支付功能達到社會的公平和穩定。

二、銜接時機的選擇

社會保障制度從工業延展到農業、從城市延展到鄉村，是經濟發展到一定程度、具備了一定的社會經濟政治條件后的必然產物。

德國是世界上最早建立正式的社會保障制度的國家，從1883年針對工人的《疾病保險法》出臺到1957年農村年金制度的建立相差74年。日本城鄉健康保障制度建立的時差為34年，養老保障制度的時差為30年。從總體上來看，世界上城鄉社會保障制度的建立幾乎都不同步，時差的存在是正?，F象。此外，世界各國建立農村社會保障制度的政策動因也不完全相同，各有目標。值得注意的國際經驗是健康保障制度從城市延展到農村的時差較短，而養老保障制度則較長，這可能與健康保障的緊迫性和現實性有關。而農村社會保障制度建立時，農業GDP的比重都在10％以下，這也是一個令人關注的現象(見46頁表3)。

因各國的國情不同，社會保障制度建立的時間順序當然就有所區別。中國城市社會健康保障制度比農村合作醫療制度的建立只早了8年的時間，而農村養老保障制度到目前還處在試點階段，總的覆蓋率不足10％。1998年，中國第一產業產值占GDP的18.11％，按國際上的經驗，中國建立農村社會保障制度似乎還為時過早，但分析一下我們的具體國情，可以得出完全不同的結論。

在大多數國家，正規的社會保障體制在農村和城市的作用有所區別，在西方國家，尤其是工業國，農民(Farmer)明顯比城市普通居民(普通雇員、工人)擁有更多的財產。一般來說，農戶不但擁有他們耕種的全部或部分土地，而且擁有相當可觀的牲畜和農業機械。這些財產是可以隨時變現的。在這種狀態下，針對農民的社會保障制度主要是一種公民權利的體現(D.G.Johnson,1998)。當然，從政府財政的角度，農業和農民因此也自然而然的成為社會保障稅的一大稅源，所以，即使是在農場經營者擁有土地的高收入國家，農村居民也被逐漸地包容到正規的社會保障體制中，這在全球已經是一種大趨勢。

中國的情況有所不同，中國的土地是一種公有制，農村土地屬于集體并受到國家的嚴格管理，農民沒有土地所有權而僅擁有土地的承包經營權。農民生病或年老后最需要錢的時候不能靠變賣土地以供所需。同時，幾十年的農業集體化和公社化體制導致農民一生積聚的財富非常有限，大多數地方的老年農民都沒有足夠的積蓄來安享晚年，在國家提供的救濟和養老院等福利設施對老年人的需要是杯水車薪的情況下，中國農村老年人的生活保障只能落在家庭保障上。家庭保障在中國農村沿襲已久，它是幾千年來自給經濟的組成部分。這種傳統的保障形式，一直是解決老有所養、病有所醫的主要途徑，至今仍魅力不減。以養老保障為例，據中國1995年對60歲以上老年人口抽樣調查資料表明，由家庭養老的農村老人占農村老人總數的94.7％，家庭養老包括靠子女晚輩供養、由配偶供養及靠自己微弱的勞動收入來養老三種形式。靠配偶及自己養老均是出于無奈的權宜之計。在中國農村，還有勞動能力者只限于70歲以下的老人，在這一時期可自養。但中國人口的預期壽命越來越長，也就是說在老年這一時期度過的時間將越來越長。故自養的可能性將隨歲月而消失，而歲月帶給老年人的則是贍養需求的增加。同樣，夫妻之間的年齡差距不會太大，所以夫妻之間的相互保障也非常脆弱，不足以依賴。老年人的生活保障主要還是靠子女或其他晚輩。

農村生產的社會化、市場化，使家庭功能從根本上不同于自給時代。以家庭為單位的封閉式的農業經濟結構開始被各種鄉鎮企業和其他經濟聯合體所取代，農村居民生產、生活節奏加快，人們的價值觀念也隨之發生了變化，代際之間在思想、生活方式上的差異構成了越來越明顯的“代溝”，大家庭不斷地趨于解體，家庭結構小型化，核心家庭逐漸處于主導地位。據國家統計局1990年農村家庭調查中有關四川和遼寧數據表明，在8％的農村人口已進入老齡的同時，核心家庭占到家庭總數的73.25％，核心家庭的發展使得家庭保障在經濟和感情交流功能上發生困難，家庭結構小型化，也使得老年人的家庭日趨縮小，遼寧省獨自只與配偶共同生活的老年人比例高達12.7％。又據1995年中國對60歲以上老年人口抽樣調查資料表明，不超過3人的老年人家庭，城市占56.77％；縣鎮占50.36％；農村占19.69％。隨著計劃生育政策的顯效，家庭中“兒子”數目的下降，獨立或只與配偶生活的老年人的比例還會上升，很多老年人會因此失去生活保障。家庭模式的改變，將大大削弱家庭保障的傳統機制，在這種情況下，農村社會保障體制就顯得極為重要。

中國的健康指標不僅處于發展中國家前列，而且已接近發達國家70年代中期的平均水平，被世界銀行譽為世界衛生領域的奇跡。1950年發展中國家地區人口預期壽命是40歲，到1990年增加到63歲，中國1950年人口預期壽命是38歲，1990年達到60歲。另外，世界衛生組織采用DALY[4]測算疾病負擔：1990年世界每千人的DALY為2596，印度為344，中國為178，亞洲其他地區為260，歐洲經濟高收入國家為117。由此可見，按DALY指標來看，中國疾病負擔水平大大低于世界平均水平，也低于印度這樣的發展中國家表現出成功的記錄。不僅如此，嬰兒死亡率由新中國建立前的200‰下降到目前的31‰。所有這些成就的取得，都離不開中國的合作醫療制度(了望周刊，1996，59期)。但后來的情況卻是：當亞洲的一些國家還在效仿中國的合作醫療制度的時候，合作醫療卻在中國的絕大部分農村解體了，解體的后果是嬰兒死亡率的上升和地方病、傳染病在一些地方的再度流行，國內外專家警告，如果再不重視農村的健康保障問題，中國在全民健康方面所取得的成就和領先地位正在或必將喪失。

因此，盡管統計的某些指標還沒有顯示出農村社會保障制度建立的絕對急迫性，但世界經驗告訴我們，未雨綢繆是上策。新加坡的公積金制度是在殖民政府時期經濟并不發達的時間建立的，日本則是在1964年二戰的廢墟上頒布并開始推行社會保障制度的，而突尼斯作為一個發展中國家，盡管目前尚未進入老齡社會，但該國60年代即開始建立了全國統一管理，養老醫療工傷合一，城鄉一體化的社會保障制度，宜早不宜遲，中國農村在溫飽問題解決后，就應該在建立社會保障制度上下功夫了。

我們的思路是現在先把制度建立起來，保障水平并不一定要求很高，因為社會保障基金是要到若干年后才分期支付的，所以完全可以把積累起來的社會保障基金，尤其是養老基金投資于經濟建設，再隨著經濟發展逐步提高繳費水平和保障水平，以形成良性的循環。

另外值得一提的是，中國農村社會保障制度的建立已經與國際勞動組織的有關條約存在巨大差距。比如，1933年國際勞動組織就把農村養老保險、殘疾保險和遺屬保險納入了條約范圍，而中國到目前為止也達不到其規定的水平。盡快彌補其中的差距，是我們這個逐步走上富強繁榮之路的社會主義國家應該做到的。

三、銜接模式設計

在現階段，城鄉社會保障制度的有機銜接應如何運作，其目標模式應該是怎樣的，這就是下面所提出的城鄉社會保障制度從“二元到三維”的目標模式。

打破城鄉二元社會保障結構已勢在必行，但如果在現階段就把農村社會保障水平提高到與城市相同或降低城市社會保障水平都是絕對不可行的。那么一種既符合社會保障制度的發展趨勢又適合當前國情的、過渡性社會保障制度，就是我們設計的“三維”保障制度的目標。

1.三維基本框架

“三維社會保障制度”由“基本保障”、“補充保障”、“附加保障”這三個層次組成。其核心內容可以簡述如下：

建立覆蓋全國城鄉統一的法定的基本保障。雖然基本保障層次低但范圍廣。凡中華人民共和國公民都有權享受。它保障的是全體公民在生命波折期最基本的生活需要。主要是公民老年最基本的生活保障、城鄉預防和基本衛生保健(比如城鄉婦幼保健和防疫接種疫苗等等)，城市和不同地區間保障水平可以有差別。費用由從全民征收的社會保障稅支出?；颈Ｕ嫌沙青l社會福利、城鄉社會救助和城鄉優撫安置或城鄉居民最低生活保障制度等組成。國家按一定的條件和程序發放和使用。基本保障采用受益基準制，保障基金的支付方式采用半積累半現收現付制。

建立省(市)級統籌的補充保障。該層次的保障水平略高，是基本保障的補充，保障范圍包括所有企業(國有、集體、混營、合資、鄉鎮企業等)和事業單位的職工及政府公務員。屬于法定強制性保障。保障費用由企業和職工各按職工工資額的一定比例繳納，政府部門公務員由財政和公務員共同負擔費用，采用“社會統籌與個人帳戶相結合”的方式。保障項目主要是失業、工傷、生育保險與在養老和健康基本保障之上的養老、健康保險等社會保險。補充保障采用混合制，保障基金的支付方式采用半積累半現收現付制。

建立以商業性保障為主的附加保障。該層次主要是為那些不滿足于基本保障和補充保障的經濟收入較高的公民提供保障，屬自愿性質。保費完全自負或由個人愿意支付保費的雇主協商共同支付保費，但國家可給予某些稅收優惠。附加保障采用受益基準制，保障基金的支付方式采用完全積累制。

由基本框架可以看出其特點是“就地起步，由低到高，多層次，高彈性”。

2.操作要點

為使以上構架具有可操作性，有效的管理措施至關重要：

建立覆蓋全體公民的社會保障個人帳戶，帳戶的號碼與每個人的居民身份證號碼相同，即個人社會保障號碼與居民身份證號碼相統一。公民無論到國內任何地方工作，都可以按規定由雇主和自己向個人帳戶注入當時工資一定比例的社會保障費，并可按規定程序和條件領取社會保障金。

所有單位，包括國有、集體、聯營、股份制、外商投資、港澳臺等經濟單位、鄉鎮企業、事業單位政府機關和其他經濟單位，雇傭勞動力(各類職工，包括農民工)超過一定期限后(比如3個月——與一般單位新職工試用期3個月相同)，雇主和職工個人必須向當地的社會保障管理部門繳納國家規定的、占職工工資一定比例的社會保障費，社會保障管理部門再按一定比例把繳款分注職工個人帳戶和地區統籌帳戶。

對于自由職業者、自營業者，因為沒有雇主為其個人帳戶注入資金，所以他們的補充保障主要是由自己向帳戶繳納，同時，政府給予較小比例的補貼。他們也可以選擇采用附加保障的形式，比如購買商業保險等。

對于從事種植養殖業的農民，也沒有雇主為其帳戶注入資金，他們的社會保障應該按健康保障、養老保障和其他保障(社會救助、優撫安置和社會福利)三大塊切開，養老保障和其他保障由基本保障與補充保障覆蓋，并仍然要大力提倡家庭保障。在基本保障中，當農民超過一定年齡(比如說60歲)，國家開始向其個人帳戶按年或月注入基本養老金，數額按當地的生活消費指數在一定的全國基數上進行加權計算，保證各地老年人的基本生活費用，資金來源于國家開征的社會保障稅。取之于民，用之于民，全國統籌，?？顚Ｓ?。

在補充保障中，如果農民受雇于人，比如在城市或其他地方打工或工作，超過一定時間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比例向社會保障管理機構繳納社會補充保障費，社會保障管理機構按一定的比例把繳來的資金分別記入雇工的個人帳戶和社會統籌帳戶，與城市的養老補充保障系統一樣，在農民年老時，社會保障機構按農民個人帳戶中的貢獻發放養老金。

在附加保障中，農民可以以參加養老保險的形式或個人儲蓄的形式獲得附加保障。

為使在城市工作的農民樂于退出其耕種的土地，可以在國家新一輪土地承包期政策的約束內找到一個合適的辦法：比如，規定到2030年，本輪30年承包期結束的時候，如果農民在城市里工作的補充保障的帳戶中已經累積了15年的工齡，那么農民就可以獲得其工作超過10年以上的城市的戶口，同時，不再擁有農村土地的承包權。因為他已經有15年以上的附加保障，再加上其本身的基本保障，養老等基本生活保障應該不成問題了。

如果以上設計能夠成立，那么，農民養老中生活必需品等物質保障的供給就已經解決了一部分，剩下的還應發揮家庭養老的功能和老年農民自養的功能。

而對于農民健康保障，因為積累與運用的時間差較短以及管理、支付的程序復雜，則應根據各地的地方經濟發展情況發展合作健康保險或者合作醫療，國家用農民繳納的社會保障稅中的農民健康保障稅部分，通過地方的健康保險組織補貼農民在參加農村社區性合作健康的一部分保費，刺激農民參加健康保險，從而徹底解決農村社會健康保險試點中最關鍵的難題——收費難的問題。當農民轉移到城市或其他地方，即可轉入當地的社會健康保險，保障資金由本人和雇主共同繳納。

三維保障制度兼顧了“公平”與“效率”原則，把長期被排斥于基本保障之外的農民劃入社會保障范圍，而且不以降低城市社會保障的保障水平為代價，具有民意可行性。降低城鄉反差定能得到絕大多數人的支持。

中國東中西部農村人口進入老齡社會在時間上依次約相差10年。三個層次的社會保障都可按經濟發展程度有所區別而不影響整個保障制度的公平性與合理性，從而使得三維社會保障具有人口學上的可行性；統一身份證的使用的及網絡的發展，給三維保障制度提供了可靠的技術基礎。

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9.Cameron,Neumann:EconomicEffectsofSocialSecurity,TheBokkingInstitution,1996。

10.Linda,K.J.,UncertaintyandtheWelfareEconomics,JournalofEconomics,1998。

注釋：

[1]在改革前的農村集體經濟條件下，農民的基本生活保障可以依靠集體，農民的人身風險和農業財產風險都可以在集體(生產隊或大隊)內得以分散，其風險損失可以在集體內進行分攤，就農民家庭來說不直接依靠土地保障其在生命波折期的生活安定和經濟安全。

[2]空巢家庭：指子女到外地工作，只有年齡較大的父母留在家里的家庭。

[3]3859部隊：指一些農村地區青壯年男勞動力大都到城市或鄉鎮企業工作，而留在農村務農的人大部分是婦女和老人的情況。這是社會上的一種形象概括，38指婦女，59指59歲以上的老人。

[4]DALY是對因早亡而減少的健康壽命與因傷殘而減少健康壽命年的綜合測算方法，是一種量化健康衛生損失的測算方法。