制度變遷范文10篇

一、政府主導型的制度變遷

制度變遷大致上可以分為誘致性變遷與強制性變遷兩種方式。誘致性變遷是“由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行”，而強制性變遷則“由政府命令和引入和實行”（注：林毅夫：《關于制度變遷的經濟學：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第384頁。）。一個選擇什么樣的制度變遷方式受制于有著特定偏好和利益的制度創新主體之間的力量對比關系。代表國家的政府，是“在暴力方面具有比較優勢的組織”，因而，“處于界定和行使產權的地位”，（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第21頁。）維護基本的經濟結構，并通過提供其他的一系列規則來減少統活國家的交易費用。特別是在中國的集權式結構中，政府（本文在運用這一概念時，廣義的和狹義的混合使用，但更多的時候是指廣義的政府——國家）擁有絕對的政治力量對比優勢，而且還擁有很大的資源配置權力，能通過行政、經濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。因而，中國的改革方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑在很大程度上決定于政府的偏好及其效用最大化。此外，中國在破除計劃體制的同時，市場體制并沒有完全建立起來，計劃和市場都不完全。在這種情況下，為了保障資源配置的效率，需要政府以制度創新銜接不完全的計劃和不完全的市場。因此，中國的市場化制度變遷具有明顯的政府主導特征，主要表現在：

第一，由政府設置制度變遷的基本路向和準則。中國的制度變遷有一個大的前提，那就是無論怎樣變遷，都不能背離一個基本路線，這就是由中共十三大所界定的“一個中心兩個基本點”，即以經濟建設為中心，堅持四項基本原則（堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持共產黨的領導，堅持馬列主義、思想），堅持改革開放。這一基本路線的核心同時也是最具操作性的實質內容是在中國共產黨的領導下推進改革開放。在制度變遷過程中，任何制度創新主體所追求的目標都是自身效用或利益的最大化。而核心領導者在制度創新決策時首要的目標就是維護和加強其政治權威，使自己獲得最大限度的社會支持，并使公開地和潛在地反對自己的政治力量降到最小，以維持其統治地位的合法性。所以，改革開放以來，我國的一切制度變遷都是在上述基本路線的范疇內進行的，一切違反和損害基本路線的行為都受到禁止。這可以解釋為什么在改革的過程中，中國偏好于采取“試錯式”的漸進改革方式，其目的就是要使制度變遷的方向、速度、形式、廣度和深度控制在預期有利于鞏固和增強共產黨政治權威的限度之內。

第二，政府以制度供給者的身份，通過法律、法規、政策等手段實施制度供給。如根據既定目標和約束條件，規劃體制改革，包括確定改革的方向、原則、形式、步驟和突破口等；根據改革的總體方案，調整所有權關系，開放市場，調整產業政策，制定新的規則或條件，建立一套新的行為約束機制；建立懲罰條令和程序，約束社會的各行為主體在政府設定的制度規則范圍內活動，否則，要受到一定的違規處罰；統一思想觀念，即建立一套可為大多數人接受的意識形態，以減少新規則實施中可能出現的阻力，降低交易費用。

第三，政府設置制度進入壁壘，限制微觀主體的制度創新活動。誘致性的制度安排是微觀主體在感知到獲利機會的情況下，通過個人之間的合作，形成自愿性契約而完成的。任何人可以通過比較一項新制度安排的成本—收益率，自主行使進入或退出權。但是，在我國，制度創新方案是根據政府的目標函數和約束條件來評估和選擇的，即使微觀主體感知到獲利機會，如果沒有政府的許可或授權，也不能自主“進入”可能導致自身利益最大化的制度創新，也難以“退出”由政府作出的制度安排（注：楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉換的三階段論——兼論地方政府的制度創新行為》，《經濟研究》1998年第1期。）。政府通過法律、法規和行政命令等手段，限制微觀主體的制度進入權，如限制市場準入權和政治體系進入權等，使制度創新活動被控制在政府所允許的范圍內，避免偏離政府設定的制度變遷軌跡的情況的出現。

第四，政府有選擇地放松制度準入條件，促進誘致性制度變遷的發生，并提高其規范化和制度化水平。我們說中國的制度變遷是政府主導型的制度變遷，這并不否認中國同時也存在一定的由微觀主體自愿的合作性制度安排。但是，這種自愿的安排，是在制度供給不足的情況下，政府對制度創新的需求方實行一定的進入許可的條件下發生的。“取消一種帶限制性的政府政策的效應，相當于擴大制度選擇集合”（注：林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第386頁。）。哪些制度創新被許可，哪些制度創新不予許可，均由政府根據自己的效用和偏好來決定，所以，微觀主體的自愿安排始終控制在政府手中。“不但強制性制度變遷的實現必須通過政府的強制實施，誘致性制度變遷也必須通過政府放松約束才能夠實現”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰略選擇問題》，《經濟研究》1992年第10期。）。而且，自發性的制度安排一般規范化水平和制度化水平較低，需要政府的介入，加以完善（注：郭小聰：《中國地方政府制度創新的理論：作用與地位》，《政治學研究》2000年第1期。）。中國的土地承包制度創新就是一個明顯的例子。初期的家庭聯產承包責任制是農民自發創造的、不規范的制度安排，后來由于地方政府的作用，才使其逐漸規范起來。但它仍是“一種尚未完全成熟和定型的制度和組織體系，其本身還存在著一種重大的制度和組織缺陷，隱含著一些重大而長期的基本矛盾”（注：研究所綜合課題組著：《改革面臨制度創新》，上海三聯書店1988年版，第185頁。）。最終由中央政府借助社會界的力量推動土地制度創新的發展，提出了“永佃制”，其制度化水平遠遠高于土地承包制，為土地使用權和經營主體提供了長期化和穩固化的制度基礎和法律形式（注：發展研究所綜合課題組著：《改革面臨制度創新》，上海三聯書店1988年版，第191頁。）。

一、政府主導型的制度變遷

制度變遷大致上可以分為誘致性變遷與強制性變遷兩種方式。誘致性變遷是“由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行”，而強制性變遷則“由政府命令和法律引入和實行”（注：林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第384頁。）。一個社會選擇什么樣的制度變遷方式受制于有著特定偏好和利益的制度創新主體之間的力量對比關系。代表國家的政府，是“在暴力方面具有比較優勢的組織”，因而，“處于界定和行使產權的地位”，（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第21頁。）維護基本的經濟結構，并通過提供其他的一系列規則來減少統活國家的交易費用。特別是在中國的集權式政治結構中，政府（本文在運用這一概念時，廣義的和狹義的混合使用，但更多的時候是指廣義的政府——國家）擁有絕對的政治力量對比優勢，而且還擁有很大的資源配置權力，能通過行政、經濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。因而，中國的改革方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑在很大程度上決定于政府的偏好及其效用最大化。此外，中國在破除計劃體制的同時，市場體制并沒有完全建立起來，計劃和市場都不完全。在這種情況下，為了保障資源配置的效率，需要政府以制度創新銜接不完全的計劃和不完全的市場。因此，中國的市場化制度變遷具有明顯的政府主導特征，主要表現在：

第一，由政府設置制度變遷的基本路向和準則。中國的制度變遷有一個大的前提，那就是無論怎樣變遷，都不能背離一個基本路線，這就是由中共十三大所界定的“一個中心兩個基本點”，即以經濟建設為中心，堅持四項基本原則（堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持共產黨的領導，堅持馬列主義、思想），堅持改革開放。這一基本路線的核心同時也是最具操作性的實質內容是在中國共產黨的領導下推進改革開放。在制度變遷過程中，任何制度創新主體所追求的目標都是自身效用或利益的最大化。而核心領導者在制度創新決策時首要的目標就是維護和加強其政治權威，使自己獲得最大限度的社會支持，并使公開地和潛在地反對自己的政治力量降到最小，以維持其統治地位的合法性。所以，改革開放以來，我國的一切制度變遷都是在上述基本路線的范疇內進行的，一切違反和損害基本路線的行為都受到禁止。這可以解釋為什么在改革的過程中，中國偏好于采取“試錯式”的漸進改革方式，其目的就是要使制度變遷的方向、速度、形式、廣度和深度控制在預期有利于鞏固和增強共產黨政治權威的限度之內。

第二，政府以制度供給者的身份，通過法律、法規、政策等手段實施制度供給。如根據既定目標和約束條件，規劃體制改革，包括確定改革的方向、原則、形式、步驟和突破口等；根據改革的總體方案，調整所有權關系，開放市場，調整產業政策，制定新的規則或條件，建立一套新的行為約束機制；建立懲罰條令和程序，約束社會的各行為主體在政府設定的制度規則范圍內活動，否則，要受到一定的違規處罰；統一思想觀念，即建立一套可為大多數人接受的意識形態，以減少新規則實施中可能出現的阻力，降低交易費用。

第三，政府設置制度進入壁壘，限制微觀主體的制度創新活動。誘致性的制度安排是微觀主體在感知到獲利機會的情況下，通過個人之間的合作，形成自愿性契約而完成的。任何人可以通過比較一項新制度安排的成本—收益率，自主行使進入或退出權。但是，在我國，制度創新方案是根據政府的目標函數和約束條件來評估和選擇的，即使微觀主體感知到獲利機會，如果沒有政府的許可或授權，也不能自主“進入”可能導致自身利益最大化的制度創新，也難以“退出”由政府作出的制度安排（注：楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉換的三階段論——兼論地方政府的制度創新行為》，《經濟研究》1998年第1期。）。政府通過法律、法規和行政命令等手段，限制微觀主體的制度進入權，如限制市場準入權和政治體系進入權等，使制度創新活動被控制在政府所允許的范圍內，避免偏離政府設定的制度變遷軌跡的情況的出現。

第四，政府有選擇地放松制度準入條件，促進誘致性制度變遷的發生，并提高其規范化和制度化水平。我們說中國的制度變遷是政府主導型的制度變遷，這并不否認中國同時也存在一定的由微觀主體自愿的合作性制度安排。但是，這種自愿的安排，是在制度供給不足的情況下，政府對制度創新的需求方實行一定的進入許可的條件下發生的。“取消一種帶限制性的政府政策的效應，相當于擴大制度選擇集合”（注：林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第386頁。）。哪些制度創新被許可，哪些制度創新不予許可，均由政府根據自己的效用和偏好來決定，所以，微觀主體的自愿安排始終控制在政府手中。“不但強制性制度變遷的實現必須通過政府的強制實施，誘致性制度變遷也必須通過政府放松約束才能夠實現”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰略選擇問題》，《經濟研究》1992年第10期。）。而且，自發性的制度安排一般規范化水平和制度化水平較低，需要政府的介入，加以完善（注：郭小聰：《中國地方政府制度創新的理論：作用與地位》，《政治學研究》2000年第1期。）。中國的土地承包制度創新就是一個明顯的例子。初期的家庭聯產承包責任制是農民自發創造的、不規范的制度安排，后來由于地方政府的作用，才使其逐漸規范起來。但它仍是“一種尚未完全成熟和定型的制度和組織體系，其本身還存在著一種重大的制度和組織缺陷，隱含著一些重大而長期的基本矛盾”（注：發展研究所綜合課題組著：《改革面臨制度創新》，上海三聯書店1988年版，第185頁。）。最終由中央政府借助社會科學界的力量推動土地制度創新的發展，提出了“永佃制”，其制度化水平遠遠高于土地承包制，為土地使用權和經營主體提供了長期化和穩固化的制度基礎和法律形式（注：發展研究所綜合課題組著：《改革面臨制度創新》，上海三聯書店1988年版，第191頁。）。

摘要:作為國家治理體系的重要組成部分，中國農村公共文化服務制度已成為現代化進程中國家保障和改善民生的重要制度保障，影響著國家治理體系和治理能力現代化的速度與質量。回溯中國農村公共文化服務制度變遷歷程，全景式透析制度變遷的嬗變軌跡，總結制度變遷的規律特征并明確制度改革的未來趨勢，具有重大的理論與現實意義。在改革開放縱深發展的歷史鏈條下，中國農村公共文化服務制度建設不僅融匯于這一歷史進程，而且隨著國家治國理政方針適時轉變、社會轉型深入發展以及行政體制改革持續推進，逐漸從“服務經濟建設”邁向“文化權利保障”，并最終走向“文化民生建設”。這一制度安排在變遷過程中也呈現出以社會公平為基本價值遵循，工具理性與價值理性逐步整合并交互影響，強制性變遷下兼具誘致性因素，漸進式變革下制度增量發展與存量優化等規律特征。新時代，高質量發展、體系化建設、民主化發展、智慧化建設和法治化規范將成為中國農村公共文化服務制度建設的改革趨勢。

關鍵詞:農村公共文化服務；制度變遷；文化建設

制度的自我完善和發展是國家治理的核心問題①。中國農村公共文化服務制度的創新發展是完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系與治理能力現代化的迫切需要，也是國家致力于保障和改善民生的必然要求。如何提升中國農村公共文化服務制度質量，尤其是在推進城鄉公共文化服務制度融合發展時，以文化治理推進鄉村治理現代化，已成為新時代中國國家制度建設的重要議題。為實現城鄉公共文化服務均衡發展和有效解決日益突出的“三農”問題，學界對中國農村公共文化服務供給體系、監督與評估機制等基本制度安排展開了廣泛研究。然而，鮮有人從制度變遷角度系統地審視中國農村公共文化服務制度建設的發展過程與實踐樣態，并為中國農村公共文化服務制度創新提供一種歷史鏡鑒。因此，本文以中國農村公共文化服務制度變遷歷程為線索，全面梳理改革開放以來中國農村公共文化服務制度變遷的嬗變軌跡，總結制度變遷的規律特征，并明確制度改革的未來趨勢，以期為新時代中國農村公共文化服務制度體系的完善以及制度質量提升提供經驗借鑒和決策參考。

一、中國農村公共文化服務制度變遷的嬗變軌跡

農村公共文化服務制度是指以政府為主導、以提供基本的且有保障的公共文化產品為主要任務，旨在以確保農民共享改革發展文化成果為基本目標的一系列制度安排與規則體系。改革開放以來，為適應社會發展新變化，中國農村公共文化服務制度變遷歷經回歸復興、揚棄發展和深化完善三個階段，構成了中國農村公共文化服務制度建設發展的歷史鏈條，呈現出不同的階段特征，賦予了農村公共文化服務制度改革的創新性和可持續性。（一）“意識形態工具”轉向“經濟建設工具”：農村公共文化服務制度的復興回歸（1978－2001年）。新中國成立以來，中國長期實行計劃經濟，國家對包括經濟生產在內的國家建設發展過程進行了全面管理與嚴格控制。在此背景下，政府從整體上支配著社會生活的諸多領域，社會發展在一定程度上集聚了政治意志與行政邏輯。由此，中國農村公共文化事業主要服務于政治意識形態建設需要。改革開放以后，農村場域中仍存在大量的貧困人口，1978年中國農村貧困發生率高達97．5％，有7．7億人處于貧困狀態②。為此，國家實施了“趕超型經濟發展戰略”，不僅推動了經濟體制改革，而且匯聚所有力量進行經濟建設。由于社會環境發生重大變化，加快發展經濟以滿足日益增長的物質文化需要成為這一時期彰顯社會主義制度優越性的迫切需要。此后，“隨著經濟建設的中心地位、優先地位不斷鞏固，國家的政治合法性基礎較多地從個人魅力轉向了經濟增長，追求國內生產總值（GDP）增長成了各級政府的中心任務”③。由此，包括文化在內的一切社會事業的“生產性功能”日益凸顯，中國農村公共文化服務制度建設逐漸成為國家經濟建設的附庸與工具。從制度理念看，“發展優先，服務經濟”成為這一時期農村公共文化服務制度建設的根本理念。十一屆三中全會以后，黨和政府逐步以“發展優先，服務經濟”的發展理念指導中國農村公共文化服務制度建設，以適應國家經濟秩序構建的需要。黨的十二大報告指出，要清除錯誤觀念，加強文化建設，逐步改變文化同經濟發展不相適應的狀況，同時也指出了精神文明建設的重任④。在此背景下，《關于進一步加強農村文化建設》也強調了農村文化建設對農村經濟發展的重大作用⑤。在“發展優先，服務經濟”價值理念的指導下，中國農村公共文化服務制度建設的政治屬性開始淡化，其經濟屬性則日益凸顯，并逐漸形成一種“補缺式”經濟發展目標。這一時期，中國農村公共文化服務基本制度建設在延續中進行了局部調整，并呈現出新的特征。從供給體系看，農村公共文化服務供給體系單一化特征突出。這一時期，社會力量較為薄弱，地方政府仍是主要供給主體，農村公共文化服務供給體系并未突破單一化局限，延續著計劃經濟時期“自上而下”的供給方式。同時，各級政府片面追求經濟發展，一定程度上弱化了地方政府的社會建設和公共服務職能，致使面向農村地區的公共文化產品供給嚴重不足。文化站、電影放映和娛樂演出等成為這一時期主要的公共文化供給產品。例如，隨著《關于當前農村文化站問題的請示的通知》《關于解決農村鄉（鎮）電影放映工作人員工資待遇問題的報告》等專項規劃出臺，文化站、電影放映等公共文化產品成為政府的主要供給內容，目的在于加強農村地區精神文明建設并與經濟發展相協調。從財政保障看，地方分擔且農民分攤成為農村公共文化服務重要財政保障，“以文養文”是主要的資金來源。為促進經濟發展并適應經濟體制改革需要，20世紀80年代中央政府以“分權”為核心啟動了行政體制改革，以提高地方政府的財政能力和治理地方事務的積極性。至此，中國農村公共文化服務建設主要依賴于地方資金投入，并通過“以文養文”的方式獲取資金保障。1984年，《當前農村文化站問題的請示的通知》明確指出，文化站的經費投入主要依靠集體力量解決，地方政府對文化站的財政支出隨著經濟發展逐漸增加。同時，文化也可以通過經營、代銷活動抑或采取“以文補文”的方式增加收入，進而用于人民群眾的文化活動⑥。1994年，隨著分稅制改革不斷推進，地方財政逐漸上移，在未合理劃分事權的情況下，農村公共文化服務資金來源仍依靠“屬地化”財政投入，基層政府在加快經濟建設的同時，無力承擔更多的農村公共文化服務資金投入，只能面向鄉鎮企業或直接面向農民進行籌資。據統計，1993年農村地區總稅額為687億元、人均稅費為80．7元；1994年總稅額增長至958億元，人均稅費112元；1995年總稅額達1154億元，人均稅費134．3元⑦。顯然，這加重了農民的經濟負擔，使得農民的分攤與收益嚴重失衡，對農村社會的穩定發展造成一定影響。從運行管理體制看，農村公共文化服務運行管理體制延續了以政府為中心的自上而下單向度、封閉式運行模式。隨著文化事業市場化改革的推進，以經濟建設為中心的方針確定，為減少成本，國家開始以行政的邏輯對文化市場與文化事業進行管理和規范⑧。這表明，農村文化事業建設仍然遵循行政的、管理的邏輯，延續著傳統的部門式文化生產方式。同時，社會力量較為薄弱且市場發展并不完善，這使得各級政府仍然通過文化部門以行政邏輯進行文化生產，以促進農村精神文明建設并使其與經濟發展相協調。這也意味著農村公共文化事業的運行管理始終沒有突破原有農村公共文化運行管理體制的剛性束縛，仍然依托政府部門單一主體結構，通過“資源在內、重心在內”的指令性運行管理模式建設農村公共文化事業。（二）“政府文化管理”邁向“文化權利保障”：農村公共文化服務制度的揚棄發展（2002－2010年）。進入21世紀，社會主義市場經濟體制更加完善，社會生產力發展到新的水平，中國融入世界體系的速度日益加速⑨，中國的改革和發展都進入到了一個新的階段。盡管經濟總量大幅提高、收入分配方式更加多元，但城鄉發展失衡、公共服務分配不均衡等問題日益凸顯，致使社會發展出現彌散化現象。為促進各領域的協調、可持續發展，構建以人為本、實現人的全面發展的和諧社會建設成為國家治國理政的新規劃和社會改革的源生內需。隨著政府公共服務職能的轉變，農民文化權利意識興起，公共文化服務建設不再簡單地依賴于行政邏輯和管理方式。同時，農民文化權利倍受重視，并最終納入人民所享有的基本權利譜系之中。全社會公平享有政府提供的基本公共文化服務成為公共服務改革的核心議題，這也是政府公共服務職能的集中體現，既關系著農民文化權利實踐，也事關社會治理績效提升。由此，中國農村公共文化服務制度建設不再作為經濟發展的附屬與工具，而是以保障農民文化權益展開敘事。黨的十六大報告明確指出，要重視農村地區人民的精神文化生活，不斷推動城鄉文化、區域文化的協調發展⑩。2005年，國務院頒布的《關于進一步加強農村文化建設的意見》進一步要求，構建農村公共文化服務體系，同時保障和實現農民的文化權益瑏瑡。這標志著中國農村公共文化服務制度理念已由“發展優先，服務經濟”邁向“公平優先，權利導向”。以普惠化發展邏輯推進中國農村公共文化服務體系構建成為這一時期農村公共文化服務制度建設的目標。從供給體系看，農村公共文化服務供給體系突破單一化局限，朝著多元化方向發展。一方面，隨著市場經濟日益完善，社會力量得以成長并日漸展現出協助政府行使公共服務職能的重要性，國家準許、鼓勵和支持以企業為代表的市場主體和社會組織參與農村公共文化的生產與供給，供給主體呈現出“政府主導，多元參與”特征。另一方面，為滿足農民文化需要，國家加快農家書屋、村圖書室等基礎設施建設，積極開展電視入戶、電影放映等服務活動，不斷豐富文化供給內容。2002年，文化部頒布《關于進一步活躍基層群眾文化生活的通知》，明確要求為城鄉基層群眾提供快捷、豐富的文化信息產品和文化服務瑏瑢。此外，農村公共文化服務供給方式突破了政府單向度直接供給的傳統供給方式，開始以市場配置資源，通過政府購買、補貼、服務合同外包以及志愿者服務等方式供給農村公共文化產品。2006年，《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》提出，通過政府采購、服務合同外包、志愿服務等多種形式，實現供給方式的多元化瑏瑣。從財政保障看，農村公共文化服務資金保障仍由政府主導，但籌資渠道愈發多樣。因農民分攤的制度外籌資方式致使農民的履約成本與實際收益嚴重失衡，對農村社會穩定造成了一定影響，為更好地保障農民文化權益，國家通過稅費改革完全取消了農民分攤的籌資方式，開始通過轉移支付、建立專項資金、引導社會投資等多種方式保障農村公共文化服務建設。2002年，文化部等聯合頒布的《關于進一步加強基層文化建設指導意見的通知》明確指出，政府建立與健全專項資金制度，并鼓勵社會力量投資瑏瑤。這表明，以政府財政為主導的多渠道籌資方式逐步確立，這在很大程度上緩解了農村公共文化服務建設因資金不足而與經濟發展不相協調的問題，也緩解了農村公共文化服務嚴重滯后于城市公共文化服務的矛盾。從運行管理體制看，農村公共文化服務運行管理體制逐漸從政府單一主體結構的封閉型管理轉向多元參與的外向型管理。2005年文化部頒布的《關于進一步加強農村文化建設的意見的通知》強調，農村文化事業建設需要深化改革，建立適應社會主義市場經濟體制的運行機制，增強活力瑏瑥。2006年，《文化建設“十一五”規劃》明確了農村公共文化服務建設的改革目標，要求建立黨委領導、政府管理、企事業單位依法有效運行與行業自律的文化管理體制，以及宏觀調控、職責明確、運轉有序的調控體系瑏瑦。這表明，中國農村公共文化服務的管理主體結構不僅朝著多元化方向發展，而且隨著市場化改革的深入，運行管理過程中的資源整合逐漸實現由內向外的轉移。這種以公共需求為導向的運行管理模式和過程，是一種面向社會、面向市場需求的開放型管理結構，是多元主體協同互動的管理情景。由此，中國農村公共文化服務運行與管理體制逐漸從政府單一主體結構的封閉型管理轉向多元參與的外向型管理。從監督評估機制看，農村公共文化服務監督評估機制呈現出權力體系內自上而下實施監督評估的特征。中國農村公共文化服務監督評估機制建設，既是履行中國現行法律法規的必然結果，也是督促農村公共文化服務建設各項措施得以落實的有效手段，更是政府提升公共文化服務效率和服務質量的重要途徑。2005年，國務院頒布的《關于進一步加強農村文化建設的意見》明確規定，建立相應的文化建設評估機制，將建設服務情況納入考核內容瑏瑧。2009年，文化部頒布的《鄉鎮綜合文化站管理辦法》指出，文化行政部門需對文化站等基礎設施建設、經費投入等基層文化工作建設的情況進行定期檢查、考評瑏瑨。這表明，為確保文化成果惠及農民，國家構建監督評估機制以確保各級政府履行農村公共文化服務建設中的相應責任，但這一階段的監督評估局限于政府內部自上而下進行。（三）“文化權利保障”走向“文化民生建設”：農村公共文化服務制度的深化完善（2011年至今）。黨的十八大以來，中國社會改革朝著縱深推進。隨著社會發展的民生取向不斷強化，以人本發展為價值依歸，實現國家的良序、社會的善治和人民對美好生活期盼成為國家治國理政的新方針。在國家治理體系與治理能力現代化成為社會發展總的目標指引下，加快推進社會事業建設，提高政府治理能力、治理質量，實現全民共享治理效益和改革成果成為社會改革的重心，國家開始以治理邏輯推動文化民生建設以造就深刻中國文化品位。隨著中國經濟發展取得巨大成就，民生問題備受重視，公共服務改革作為保障與改善民生的重要途徑，成為當前中國經濟社會發展面臨的核心議題。中國政府關注農民公共服務需求，長期致力于解決農村地區的醫療衛生、教育和社會保障等民生問題。黨的十七大報告指出，在經濟發展的基礎上，要更加重視社會建設和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義瑏瑩。在此情境下，各級政府重視農村公共文化服務體系建設和農民文化權益保障。然而，城鄉基本公共文化服務建設實踐表明，公共文化資源過多集中于城鎮地區，農村地區的文化生活仍較為匱乏瑐瑠。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出，政府致力于改善民生，建立健全基本公共服務體系，并把農村文化廣播電視、送書送報等公益性文化服務納入基本公共服務建設的重點任務瑐瑡。這一規劃出臺，標志著公共文化服務被納入基本公共服務范疇并成為民生建設的重要內容。由此，“公平主導，民生引領”制度理念得以確立，此理念并非前一時期農村公共文化服務制度價值理念的簡單延續，而是全面的優化升級，是適應國家治理現代化目標的制度建設的價值取向。盡管，城鄉居民是具有不同利益訴求的群體，但都享有平等參加國家文化治理的權利，理應均等享受政府基本公共文化服務。因此，推進農村公共文化服務均等化以實現“文有所惠”，成為這一時期中國農村公共文化服務制度建設的目標指向，這既是現代化治理進程中政府實施有效治理的責任擔當，也是農民需求的演化邏輯與歷史發展實際進程相契合的應然選擇。中國農村公共文化服務基本制度安排已置于國家治理體系框架之中，處于體系化、整體性的調整與完善中。從供給體系看，農村公共文化服務“一核多元”供給體系得以確立。為改善與保障農村文化民生，國家正式確立了政府主導、多元參與的“一核多元”供給體系。一方面，國家不斷激發多元供給主體的參與動力。國家先后出臺各項優惠政策以引導民間資本向農村公共文化服務領域投資，同時頒布了諸如向社會力量購買農村公共服務以及對公益事業捐贈減免稅收的一系列相關政策，以提高市場、社會參與農村公共文化服務生產供給的積極性。例如，國家相繼頒布《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》等文件。另一方面，國家繼續推進農村公共文化基礎設施建設并積極開展“結對子”等公共文化活動，以增加農村公共文化產品供給數量。與此同時，政府在充分肯定政府購買、特許經營、合同委托、服務外包等供給方式所取得的成效后，逐步對其進行更大范圍的推廣。從財政保障看，公共財政主導下多渠道投入的財政保障制度逐步完善。國家通過設定強制性指標和財政支出比例，激勵各級政府履行公共文化服務建設職責，以提高資金使用效率。《中央補助地方美術館公共圖書館文化館（站）免費開放專項資金管理暫行辦法》規定：“中央財政對東、中、西部地區分別按照基本補助標準的20％、50％和80％的比例安排補助資金，其余部分由地方財政負責安排。”瑐瑢這既明確了地方財政支出的責任，也擴大了縣鄉政府對農村公共文化服務的財政支出。同時，國家繼續以優惠政策激發社會投資的積極性，以增加中國農村公共文化服務籌資渠道，進一步完善公共財政主導下多渠道投入的財政保障制度。從運行管理體制看，農村公共文化服務運行管理體制提檔升級，以需求為導向的協同集成式運行管理體制得以形成，有效集聚了各方力量并高效整合了各種資源。例如，2013年，《文化部“十二五”時期公共文化服務體系建設實施綱要》明確提出：“建立黨政相關部門共同參與的溝通協商機制，共同承擔公共文化服務體系建設職責，形成工作合力。與此同時，國家探索建立事業單位法人治理結構，吸納有代表性的社會人士、專業人士、基層群眾參與管理。”瑐瑣可見，隨著制度理念與目標的轉變，為了能更好地回應農民需求，為農民提供均等優質公共文化產品，這一時期農村公共文化服務的運行管理體制繼續完善，逐步建立了開放的、以需求為導向的協同集成式運行管理體制。從監督評估機制看，農村公共文化服務監督評估機制逐步向權力體系內外相結合的監督評估機制轉型。2012年，《關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》指出：“要自覺接受同級人大、政協和人民群眾的監督。鼓勵多方參與評估，積極引入第三方評估。”瑐瑤這表明，中國農村公共文化服務監督評估除依靠政府外，還需構建內外結合的評估系統，引入更多的社會力量參與其中，以有效的外部制衡機制彌補傳統的政府自我監督評估的缺陷。由此，加快實現監督評估內容的指標化、具體化，積極引入農民、社會中介組織進入評估系統，既有利于提高農民的滿意度、獲得感，又使得權力體系內外相結合的監督評估機制得以形成。

二、中國農村公共文化服務制度變遷的規律特征

一、制度變過理論和產權經濟學簡介

經濟學主要研究具有稀缺性的資源如何達到最佳配置的問題。主流的新古典經濟學假設交易活動不存在“阻力”，交易費用（Trans－actioncost）為零的情況下，研究資源配置在完全的市場制度下如何實現最優均衡。新古典經濟學的基本假設顯然和現實有較大差別，不能解釋長期經濟增長和制度變革。20世紀70年代以來異軍突起的新制度經濟學，是對主流經濟學最重要的挑戰和補充。新制度經濟學將制度作為主要研究對象，認為制度是社會中個人的行為規則，用于增進社會秩序，是經濟增長的根本性要素。由于現實社會中制度是一種稀缺資源，因此制度的變遷和創新問題就成為新制度經濟學的重要內容。新制度經濟學的制度變遷與制度創新理論認為，制度變遷是制度的替代、轉換與交易的過程，是通過不斷的制度創新完成的。制度變遷的原因是舊有制度轉向新制度變得有利可圖，因此對新制度產生需求，相應地產生新制度供給。從一種制度轉向另一種制度，需要付出成本，如果這種變遷的成本小于新制度帶來的個人凈收益，則制度變遷才會發生。制度變遷相對可以劃分為強制性變遷和誘敵性變遷。誘致性制度變遷指一群人在響應制度不均衡引致的獲利機會時進行的自發性變遷，制度不均衡產生的原因可能包括制度選擇集合的改變、技術條件變化、制度需求改變或其他制度安排改變。制度變遷因常需要集體行動而產生所謂“搭便車”（Freerider）問題，使自發過程提供的新制度供給不足，從而使政府法令主導的強制性制度變遷成為必要。

新制度經濟學認為，產權制度是人類社會最基本的制度安排。對產權理論深入研究孕育而生的產權經濟學，已經成為新制度經濟學的支柱理論之一。產權制度實際上是為了解決人類社會中對稀缺資源爭奪的沖突所確立的競爭規則，這些規則可以是法律、規制、習慣或等級地位。完整的產權是一組權利，包括：①使用權，在法律允許的范圍內以各種方式使用財產，包括有權在物質形態上改變乃至毀壞財產；②收益權，即直接從財產本身或經由協約關系從別人那里（在財產轉讓的條件下）獲取收益；③轉讓權，通過出租或出售把與財產有關的權利讓渡給他人。產權具有可分解性，將產權區分為使用、收益、轉讓諸權只是初步分解，其中每一種權利都可能得到更為具體和細致的分解，這就使得產權結構復雜化。產權結構存在各種不同的形式，私有產權（PrivateProperty）和共有產權（Commonproperty）是產權安排形式的兩個極端，大多數產權安排處于這兩者之間。產權經濟學強調產權結構和人類行為激勵的內在聯系，認為不同產權制度和產權結構的差異對資源配置產生重大影響。排他性（Excludability）是產權的決定性特征，它不僅意味著不讓他人從一項權利中受益，而且意味著權利所有者要對該項權利使用中的各項成本負責。產權界定的含義是指提高共有產權的排他性。產權的界定需要付出成本，可以劃分為排他性成本（Exclusioncost）與內部管理成本（Internalgovernancecost）。排他性成本包括界定成本和維護成本，這里的界定指在物理與價值形態上給出產權的邊界，并使之能夠被有關交易者乃至社會識別和承認。產權的內部管理成本，是指不具有排他性，共同擁有產權的所有者做出決策、采取行動時所耗費的成本。

由于共有產權使內部成員的努力程度普遍降低，共有產權的有效行使往往有賴于很高的內部管理費用，降低共有產權的內部管理費用依賴于產權的排他程度的加強，但相應要付出排他性成本，只有當新增的排他成本低于所減少的內部管理成本時，排他性程度的加強才是有效率的。也就是說，只有當產權界定的收益大于產權界定的成本時，人們才有動力去制訂規則和界定產權，因此產權總是沒有被完全界定的。沒有被完全界定的產權就會產生外部性，即產權行使效率下降帶來的損失。理論上來講，產權沒有完全界定帶來的成本節約等于產權沒有完全界定而帶來的損失。因此人們會不斷地界定產權，直至兩者在邊際上達到相等，形成暫時的制度均衡。產權制度的演變實際上就是產權不斷被界定、外部性不斷內部化、產權行使效率不斷提高的過程，也是產權制度均衡不斷被打破，產權制度創新不斷涌現、產權制度不斷變遷的過程。從西方國家產權制度變遷的歷史來看，大體上經歷了共有產權、排他性共有產權和私有產權三個階段。但需要指出的是，各種形式的共有產權在當代西方國家都不同程度存在，任何國家從未建立起純粹的私有產權制度。

二、我國水資源的共有產權制度安排

從人類歷史上看，資源稀缺的出現和加劇以及相伴隨的相對價格提高，是產權制度出現的基本原因。在自然資源相對充裕時，對這些資源設置產權的成本超過了潛在的收益，自然資源往往被當作公共財產使用。當人口相對于穩定的資源數量增長時，人們之間的競爭趨于尖銳，一旦資源稀缺達到導致人們相互對抗的水平，產權制度的出現便不可避免。當水資源相對并不稀缺之時，設置水權的收益不高，水資源處于開放利用狀態，這反過來助長了水資源的粗放利用，加速了水資源稀缺的出現，而資源稀缺的日益顯現，又客觀上提出了設置水權制度的需求，以遏制資源利用的快速增長，優化配置稀缺水資源。

一、問題的提出

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二、國際金融領域的新變化

縱觀西方發達國家的銀行、金融制度發展史，其銀行與其他非銀行金融機構的分分合合時有發生。在20世紀30年代的“大危機”之前，各國實行的是混業經營制度（投資銀行業務和一般商業銀行的存貸、結算業務均可在一家銀行或金融集團進行）。如德國實行的是全能型銀行制度，而在英國，法律上并不存在對銀行業務的限制，但由于商業銀行主義觀念根深蒂固，在80年代以前，基本上實行的是分業經營制度。但自1986年實行“大爆炸”式金融改革以來，英國實行的是混業經營模式。歷史地看，美國在“大危機”之后通過的CS法案開創了以立法形式要求銀行業與證券業分業經營的先河，此后，英、日、法等步其后塵，建立了與其類似的金融制度與監管框架。但自80年代以來，根據具體的國內情況及國際金融的發展潮流，英、法、日等國先后放棄了這一分業經營制度，并一度確立了在國際金融領域與美國抗衡的優勢，而美國由于實行分業經營的弊端，在與英、日、德等國的較量中曾一度處于下風。在分業經營的管制下，美國商業銀行面臨狹小市場中的過度競爭，盈利水平下降，它們在市場力量的推動下，不斷以創新的形式改變現有的市場環境，甚至能在某種程度上突破監管的束縛，使監管政策失去了初始成效，但卻給市場增加壁壘和成本，這使得業務相對單一的美國商業銀行在與外國商業銀行、本國非銀行金融機構的競爭中受到兩面夾擊，內憂外困，備受掣肘。隨著新的金融工具和金融創新不斷涌現，靈活的投、融資渠道增多，投資基金、投資銀行和其他非銀行金融機構在金融體系和金融市場上的地位不斷上升，傳統商業銀行業務在整個金融市場的份額不斷下降。這也就是美國商業銀行所面臨的脫媒問題，導致其在競爭力和穩定性方面遜色于其他實行混業經營的競爭對手，甚至在80年代后期一度失去了國際金融霸主地位。美國銀行界強烈呼吁廢除了CS法案，給予其發展空間，直至1999年11月4日美參眾兩院分別以壓倒多數票通過了《金融服務現代化法》，并同時廢除CS法案。這標志著美國金融業從此正式邁入混業經營時代。而全球范圍內，混業經營由于其自身優點，在國際金融競爭中逐漸勝出。日本也于80年代中期以后開始逐漸允許銀行、證券混業經營，專業制銀行和混業經營的區別正在逐漸消失。

從以上分析可以看出，各國都是以市場為導向選擇了混業經營。“大危機”時期，出于國家短期穩定、安全利益的考慮，美、日、法以立法形式確立了分業經營制度，但隨著國際環境的變化及金融機構（主要指商業銀行）的逐利動機，從而以金融創新、金融工具的方式在實際上實現了混業經營，隨后各國立法給予了事后的確認。這種銀行業的分合之爭的最終解決，從本質上來說是由市場決定的，而不是由政府決定。

三、對金融經營制度變遷的經濟學解釋

【提要】文章提出中國的制度變遷是政府主導型和漸進式的制度變遷。政府主導主要表現在由政府設置制度變遷的基本路向和準則、實施制度供給、限制微觀主體的制度創新活動和促進誘致性制度變遷的發生。而漸進性則主要表現在從增量改革逐漸向存量改革過渡、從局部改革逐漸到整體性推進和先易后難的變遷進程。文章還論述了政府主導型制度變遷和漸進式制度變遷各自的優缺點。

【關鍵詞】制度變遷/政府主導/漸進

所謂制度，如新制度經濟學派的代表人物諾思所表述的，是“一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范”（注：［美］道格拉斯?C?諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第225～226頁。）。制度變遷是“制度的替代、轉換與交易過程”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰略選擇問題》，《經濟研究》1992年第10期。）。而所謂制度變遷方式則是指“制度創新主體為實現一定的目標所采取的制度變遷形式、速度、突破口、時間路徑等的總和”（注：楊瑞龍：《論我國制度變遷方式與制度選擇目標的沖突及其協調》，《經濟研究》1994年第5期。）。本文所討論的中國制度變遷指的是我國從傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制的變遷過程。

一、政府主導型的制度變遷

制度變遷大致上可以分為誘致性變遷與強制性變遷兩種方式。誘致性變遷是“由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行”，而強制性變遷則“由政府命令和法律引入和實行”（注：林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R?科斯、A?阿爾欽、D?諾斯等著：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第384頁。）。一個社會選擇什么樣的制度變遷方式受制于有著特定偏好和利益的制度創新主體之間的力量對比關系。代表國家的政府，是“在暴力方面具有比較優勢的組織”，因而，“處于界定和行使產權的地位”，（注：［美］道格拉斯?C?諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第21頁。）維護基本的經濟結構，并通過提供其他的一系列規則來減少統活國家的交易費用。特別是在中國的集權式政治結構中，政府（本文在運用這一概念時，廣義的和狹義的混合使用，但更多的時候是指廣義的政府——國家）擁有絕對的政治力量對比優勢，而且還擁有很大的資源配置權力，能通過行政、經濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。因而，中國的改革方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑在很大程度上決定于政府的偏好及其效用最大化。此外，中國在破除計劃體制的同時，市場體制并沒有完全建立起來，計劃和市場都不完全。在這種情況下，為了保障資源配置的效率，需要政府以制度創新銜接不完全的計劃和不完全的市場。因此，中國的市場化制度變遷具有明顯的政府主導特征，主要表現在：

第一，由政府設置制度變遷的基本路向和準則。中國的制度變遷有一個大的前提，那就是無論怎樣變遷，都不能背離一個基本路線，這就是由中共十三大所界定的“一個中心兩個基本點”，即以經濟建設為中心，堅持四項基本原則（堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持共產黨的領導，堅持馬列主義、思想），堅持改革開放。這一基本路線的核心同時也是最具操作性的實質內容是在中國共產黨的領導下推進改革開放。在制度變遷過程中，任何制度創新主體所追求的目標都是自身效用或利益的最大化。而核心領導者在制度創新決策時首要的目標就是維護和加強其政治權威，使自己獲得最大限度的社會支持，并使公開地和潛在地反對自己的政治力量降到最小，以維持其統治地位的合法性。所以，改革開放以來，我國的一切制度變遷都是在上述基本路線的范疇內進行的，一切違反和損害基本路線的行為都受到禁止。這可以解釋為什么在改革的過程中，中國偏好于采取“試錯式”的漸進改革方式，其目的就是要使制度變遷的方向、速度、形式、廣度和深度控制在預期有利于鞏固和增強共產黨政治權威的限度之內。

【內容提要】文章提出中國的制度變遷是政府主導型和漸進式的制度變遷。政府主導主要表現在由政府設置制度變遷的基本路向和準則、實施制度供給、限制微觀主體的制度創新活動和促進誘致性制度變遷的發生。而漸進性則主要表現在從增量改革逐漸向存量改革過渡、從局部改革逐漸到整體性推進和先易后難的變遷進程。文章還論述了政府主導型制度變遷和漸進式制度變遷各自的優缺點。

【關鍵詞】制度變遷/政府主導/漸進

所謂制度，如新制度經濟學派的代表人物諾思所表述的，是“一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范”（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第225～226頁。）。制度變遷是“制度的替代、轉換與交易過程”（注：苗壯：《制度變遷中的改革戰略選擇問題》，《經濟研究》1992年第10期。）。而所謂制度變遷方式則是指“制度創新主體為實現一定的目標所采取的制度變遷形式、速度、突破口、時間路徑等的總和”（注：楊瑞龍：《論我國制度變遷方式與制度選擇目標的沖突及其協調》，《經濟研究》1994年第5期。）。本文所討論的中國制度變遷指的是我國從傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制的變遷過程。

一、政府主導型的制度變遷

制度變遷大致上可以分為誘致性變遷與強制性變遷兩種方式。誘致性變遷是“由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行”，而強制性變遷則“由政府命令和法律引入和實行”（注：林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯等著：《財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第384頁。）。一個社會選擇什么樣的制度變遷方式受制于有著特定偏好和利益的制度創新主體之間的力量對比關系。代表國家的政府，是“在暴力方面具有比較優勢的組織”，因而，“處于界定和行使產權的地位”，（注：［美］道格拉斯·C·諾思著，陳郁、羅華平等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海三聯書店、上海人民出版社1994年新1版，第21頁。）維護基本的經濟結構，并通過提供其他的一系列規則來減少統活國家的交易費用。特別是在中國的集權式政治結構中，政府（本文在運用這一概念時，廣義的和狹義的混合使用，但更多的時候是指廣義的政府——國家）擁有絕對的政治力量對比優勢，而且還擁有很大的資源配置權力，能通過行政、經濟和法律等手段在不同程度上約束其他社會行為主體的行為。因而，中國的改革方向、速度、形式、廣度、深度和時間路徑在很大程度上決定于政府的偏好及其效用最大化。此外，中國在破除計劃體制的同時，市場體制并沒有完全建立起來，計劃和市場都不完全。在這種情況下，為了保障資源配置的效率，需要政府以制度創新銜接不完全的計劃和不完全的市場。因此，中國的市場化制度變遷具有明顯的政府主導特征，主要表現在：

第一，由政府設置制度變遷的基本路向和準則。中國的制度變遷有一個大的前提，那就是無論怎樣變遷，都不能背離一個基本路線，這就是由中共十三大所界定的“一個中心兩個基本點”，即以經濟建設為中心，堅持四項基本原則（堅持社會主義道路，堅持人民民主專政，堅持共產黨的領導，堅持馬列主義、思想），堅持改革開放。這一基本路線的核心同時也是最具操作性的實質內容是在中國共產黨的領導下推進改革開放。在制度變遷過程中，任何制度創新主體所追求的目標都是自身效用或利益的最大化。而核心領導者在制度創新決策時首要的目標就是維護和加強其政治權威，使自己獲得最大限度的社會支持，并使公開地和潛在地反對自己的政治力量降到最小，以維持其統治地位的合法性。所以，改革開放以來，我國的一切制度變遷都是在上述基本路線的范疇內進行的，一切違反和損害基本路線的行為都受到禁止。這可以解釋為什么在改革的過程中，中國偏好于采取“試錯式”的漸進改革方式，其目的就是要使制度變遷的方向、速度、形式、廣度和深度控制在預期有利于鞏固和增強共產黨政治權威的限度之內。

論文關鍵詞：債務融資制度變遷企業債券市場銀行貸款

論文內容摘要：在經濟改革之后，特別是加入WTO之后，社會主體對債務融資制度的創新需求起到了越來越重要的作用，表現為供給強制性制度變遷以需求誘致性制度變遷為基礎。從總體上說，我國的債務融資制度變遷屬于政府供給主導的強制性制度變遷，呈現出典型的強制性制度變遷的特征：債務融資結構的非均衡性、制度變遷的階段性和非連續性、金融工具和金融機構的設置服從政府的偏好和效應函數，以及關系型債務融資異化等等。

新制度經濟學家一般將制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種。誘致性制度變遷是指一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性的、自下而上的制度變遷；而強制性制度變遷是指由政府主導并通過法令推進的變遷，只有在政府收益大于成本時，政府才會有動機建立新的制度。

我國債務融資制度變遷回顧

新中國成立之后，我國銀行制度的發展和變革以經濟體制改革為界，大致可劃分為兩個階段：一是經濟體制改革前，與計劃經濟相適應的“大一統”銀行制度；二是上世紀70年代末改革開放之后，處于計劃經濟向市場經濟轉軌過程中的銀行制度。經過多年的發展，已經初步建立了與市場經濟要求相符合的銀行體系，但是仍存在諸多問題，主要體現在不良貸款比例過高、國有銀行的產權和治理結構混亂等方面。我國企業債券市場的發展則經歷了較大的起伏，與政府制定的企業債券法律法規的變化相呼應，呈現明顯的階段性特征。

通過對新中國成立后我國債務融資制度變遷的歷史回顧，可以發現無論是銀行制度變革還是企業債券市場發展，始終由政府這只“看得見的手”控制，市場化的資金配置關系尚未形成。從總體上說，我國的債務融資制度變遷屬于政府供給主導的強制性制度變遷，呈現出典型的強制性制度變遷的特征：債務融資結構失衡、制度變遷的階段性和非連續性、金融工具和金融機構的設置服從政府的偏好和效應函數，以及關系型債務融資異化等等。但在經濟改革之后，特別是加入WTO之后，社會主體對債務融資制度的創新需求起到了越來越重要的作用。

本文所說的會計制度是指廣義的會計制度，即規范會計行為的一系列法規、準則和制度的總稱，包括會計法、會計準則和會計制度。我國會計制度的改革是一個漸進的過程，在這個過程中，由于多元的利益主體、分化的市場、產權改革的滯后與法制的不健全，加之利益沖突調整措施的時滯性使得既得利益十分剛性。而利益沖突的最終解決依賴于制度的變遷，為緩解當前會計改革引起的利益沖突，必須進行全面的、深層的、持久的改革。

一、會計制度變遷是一個動態博弈的過程

按博弈論的觀點，會計制度的制定者其實是局中人，會計制度是策略，會計信息供方和需方以及會計制度的供方和需方之間的利益關系，必然影響策略的水準。他們之間構成了一個復雜的博弈。博弈的結果最終取決于博弈過程中的策略和利益調整。會計制度博弈是為了獲取經濟利益。會計制度制定機構掌握了制定權，利用裁決權讓其他局中人為制定者所代表的集團服務。

會計制度的博弈雙方主要表現為政府與會計實務界（企業）之間的關系。會計理論界一般是會計制度博弈中的中介角色。一方面，會計理論界通過研究討論和制定會計法規與政府發生聯系，直接感受到較為充分的政府的“旨意”；另一方面，會計理論界又需要從實務界廣泛聽取意見和“呼聲”，才能使制定出來的制度有可能達到“均衡狀態”。但如果會計理論與實務界缺乏溝通，便會使得會計制度的制定者過多地接受政府的“旨意”而聽不到群眾的“呼聲”，會計制度的制定者也就成了政府的代言人，最終使得會計制度的博弈由政府與企業的對弈轉化為會計理論界與實務界的對弈。這一矛盾的轉化，顯然不利于會計制度的制定和進一步完善，也難以使會計制度達到“納什均衡”狀態。

會計制度變遷中的博弈，在現實中表現為政府頒布的會計準則若有破綻或漏洞，市場主體就會利用機會鉆營牟利，政府一旦發現了便會采取措施完善原來的準則，制定新的準則加以疏導、規范，政府和市場主體便會展開新一輪博弈。經過多次博弈，會計制度就會不斷得到發展和完善，公認程度便會日益提高，納什均衡便會逐步由低層次向高層次遞進，最終趨向帕累托最優狀態。因而，會計制度變遷過程是一個社會博弈過程，是一個帕累托優化過程。

二、我國會計制度變遷的特點

［摘要］任何國家和政治社會都處在一定的制度中，任何社會的政治變遷也是社會制度的變遷。本文通過對制度變遷的考察，試圖解釋近代中國由傳統農業社會邁向資本主義社會失敗的制度性原因。中國的國家與社會的關系與西方不同，中國是國家強社會弱。在近代中國由于產權得不到有效保護，民間資本不能很好發展，發展資本主義卻損害了農民的利益，由此社會自發實現資本主義制度變遷是不可能的；而國家權力對社會控制力的弱化對于國家權力強行推進資本主義制度變遷也是不可行的，最終導致近代中國邁向資本主義的失敗。

［關鍵詞］制度變遷；政治發展；合法性

Abstract:Anycountryandpoliticalsocietyareincertaininstitutions,andanypoliticalchangeinanysocietyisalsothechangeofsocialinstitution.Thispaper,basedonthereviewofinstitutionalchanges,triestoexplainthereasonswhymodernChinacouldnotgoforcapitalismfromatraditionalsocietyofagriculture.InChina,therelationshipbetweencountryandsocietyisquitedifferentfromthatofwesternstates.AsChinaispowerfulasacountrybutweakinsociety,thepropertycouldnotbeprotectedeffectivelyinmoderntime,thedevelopmentofprivatecapitalwasinembarrassmentandharmedthefarmers’profit.Thedevelopmentofcapitalismhasdamagedtheinterestsofthefarmers,soitisimpossibletospontaneouslyachievetheinnovationofcapitalistinstitution;anditisalsoimpossibleforthestate’spowertopushstronglytheinnovationofcapitalistinstitutionbecauseoftheweaknessofthestate’spowertosociety,thusitcomestotheresultthatmodernChinafailedtogointocapitalism.

Keywords:institutionalchange；politicaldevelopment；validity

所謂“制度”，在新制度主義經濟學家諾斯（DouglassNorth）看來，就是對個人行為進行約束的社會規則，“制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德行為準則。”［1］227-228國家權力在很大程度上是制度得以有效實施的保障，正因為存在由國家權力保障實施的制度，社會才能避免個人在追求自身利益最大化的時候陷入霍布斯筆下的“叢林狀態”，從而造成集體的非理性，“在整個歷史上，凡是有規章便比沒有強。”［1］30同時，即便以國家權力為后盾的制度也存在著合法性問題，即需要被社會所接受，所以制度的確立背后隱藏的是國家與社會的關系。而且，隨著社會經濟環境和利益結構的變化，制度也要做出相應的變化以確保其合法性，雖然國家權力可以推動制度變遷，但如果制度變遷得不到社會的支持或回應，那么制度變遷也無法有效實施，所以考察特定時期國家與社會的關系對特定制度變遷有著極重要的意義，本文也立足于此。

近代中國所面臨的是幾千年華夏文明史上從未遇見過的大變局——要么變革制度以不落后于世界工業文明發展，要么固步自封而淪為西方強國的魚肉。一大批救亡圖強的中國人致力于推動中國資本主義化以擺脫西方強國的欺凌，但從洋務派到維新派再到中國國民黨，即便通過一個世紀的努力，中國還是沒能完成由傳統小農社會向資本主義社會的制度變遷。本文試圖通過對近代中國的國家與社會關系的考察，探討近代中國未能實現資本主義制度變遷的原因。