水權制度變遷途徑論文

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一、制度變過理論和產權經濟學簡介

經濟學主要研究具有稀缺性的資源如何達到最佳配置的問題。主流的新古典經濟學假設交易活動不存在“阻力”，交易費用（Trans－actioncost）為零的情況下，研究資源配置在完全的市場制度下如何實現最優均衡。新古典經濟學的基本假設顯然和現實有較大差別，不能解釋長期經濟增長和制度變革。20世紀70年代以來異軍突起的新制度經濟學，是對主流經濟學最重要的挑戰和補充。新制度經濟學將制度作為主要研究對象，認為制度是社會中個人的行為規則，用于增進社會秩序，是經濟增長的根本性要素。由于現實社會中制度是一種稀缺資源，因此制度的變遷和創新問題就成為新制度經濟學的重要內容。新制度經濟學的制度變遷與制度創新理論認為，制度變遷是制度的替代、轉換與交易的過程，是通過不斷的制度創新完成的。制度變遷的原因是舊有制度轉向新制度變得有利可圖，因此對新制度產生需求，相應地產生新制度供給。從一種制度轉向另一種制度，需要付出成本，如果這種變遷的成本小于新制度帶來的個人凈收益，則制度變遷才會發生。制度變遷相對可以劃分為強制性變遷和誘敵性變遷。誘致性制度變遷指一群人在響應制度不均衡引致的獲利機會時進行的自發性變遷，制度不均衡產生的原因可能包括制度選擇集合的改變、技術條件變化、制度需求改變或其他制度安排改變。制度變遷因常需要集體行動而產生所謂“搭便車”（Freerider）問題，使自發過程提供的新制度供給不足，從而使政府法令主導的強制性制度變遷成為必要。

新制度經濟學認為，產權制度是人類社會最基本的制度安排。對產權理論深入研究孕育而生的產權經濟學，已經成為新制度經濟學的支柱理論之一。產權制度實際上是為了解決人類社會中對稀缺資源爭奪的沖突所確立的競爭規則，這些規則可以是法律、規制、習慣或等級地位。完整的產權是一組權利，包括：①使用權，在法律允許的范圍內以各種方式使用財產，包括有權在物質形態上改變乃至毀壞財產；②收益權，即直接從財產本身或經由協約關系從別人那里（在財產轉讓的條件下）獲取收益；③轉讓權，通過出租或出售把與財產有關的權利讓渡給他人。產權具有可分解性，將產權區分為使用、收益、轉讓諸權只是初步分解，其中每一種權利都可能得到更為具體和細致的分解，這就使得產權結構復雜化。產權結構存在各種不同的形式，私有產權（PrivateProperty）和共有產權（Commonproperty）是產權安排形式的兩個極端，大多數產權安排處于這兩者之間。產權經濟學強調產權結構和人類行為激勵的內在聯系，認為不同產權制度和產權結構的差異對資源配置產生重大影響。排他性（Excludability）是產權的決定性特征，它不僅意味著不讓他人從一項權利中受益，而且意味著權利所有者要對該項權利使用中的各項成本負責。產權界定的含義是指提高共有產權的排他性。產權的界定需要付出成本，可以劃分為排他性成本（Exclusioncost）與內部管理成本（Internalgovernancecost）。排他性成本包括界定成本和維護成本，這里的界定指在物理與價值形態上給出產權的邊界，并使之能夠被有關交易者乃至社會識別和承認。產權的內部管理成本，是指不具有排他性，共同擁有產權的所有者做出決策、采取行動時所耗費的成本。

由于共有產權使內部成員的努力程度普遍降低，共有產權的有效行使往往有賴于很高的內部管理費用，降低共有產權的內部管理費用依賴于產權的排他程度的加強，但相應要付出排他性成本，只有當新增的排他成本低于所減少的內部管理成本時，排他性程度的加強才是有效率的。也就是說，只有當產權界定的收益大于產權界定的成本時，人們才有動力去制訂規則和界定產權，因此產權總是沒有被完全界定的。沒有被完全界定的產權就會產生外部性，即產權行使效率下降帶來的損失。理論上來講，產權沒有完全界定帶來的成本節約等于產權沒有完全界定而帶來的損失。因此人們會不斷地界定產權，直至兩者在邊際上達到相等，形成暫時的制度均衡。產權制度的演變實際上就是產權不斷被界定、外部性不斷內部化、產權行使效率不斷提高的過程，也是產權制度均衡不斷被打破，產權制度創新不斷涌現、產權制度不斷變遷的過程。從西方國家產權制度變遷的歷史來看，大體上經歷了共有產權、排他性共有產權和私有產權三個階段。但需要指出的是，各種形式的共有產權在當代西方國家都不同程度存在，任何國家從未建立起純粹的私有產權制度。

二、我國水資源的共有產權制度安排

從人類歷史上看，資源稀缺的出現和加劇以及相伴隨的相對價格提高，是產權制度出現的基本原因。在自然資源相對充裕時，對這些資源設置產權的成本超過了潛在的收益，自然資源往往被當作公共財產使用。當人口相對于穩定的資源數量增長時，人們之間的競爭趨于尖銳，一旦資源稀缺達到導致人們相互對抗的水平，產權制度的出現便不可避免。當水資源相對并不稀缺之時，設置水權的收益不高，水資源處于開放利用狀態，這反過來助長了水資源的粗放利用，加速了水資源稀缺的出現，而資源稀缺的日益顯現，又客觀上提出了設置水權制度的需求，以遏制資源利用的快速增長，優化配置稀缺水資源。

由于水資源復雜的自然和經濟屬性，界定水權的排他性成本很高，共有產權是成本相對節約的產權制度安排。共有水權的含義是水資源被某一特定群體共同擁有，但區別于開放利用的公共財產，群體內存在某種資源利用的規則，并設立公共管理機構對資源實施權屬管理。節約排他性成本的相應代價是要付出較高的內部管理成本。依據處于支配地位的水權行使主體的差異，可以進一步將共有水權的產權結構劃分為四種形式。全民所有、中央政府直接管理的水權稱為國有水權（Civilpropertyrights），流域各地區共同擁有、委托流域管理機構管理的水權稱為流域水權（Basinpropertyrights），流域內各地區分別擁有、地方政府管理的水權稱為區域水權（RegionalPropertyrights），區域內組織或社團擁有的水權稱為集體水權（CollectivePropertyrights），當然和國有水權對應的另一個極端是私有水權。顯然私有水權的排他性最強，而國有水權的排他性最弱。

在計劃經濟時代，總體來看，由于水資源相對不稀缺，水資源的利用處于開放狀態，主要受開發能力和取用成本制約，基本上不存在用水競爭和經濟配給問題，是一種“開放可獲取資源”（Open－accessresource），可以認為不存在正式的產權制度安排。改革開放之后的很長一段時期內，水資源的利用是計劃經濟的延續，水資源利用基本上仍處于開放狀態，排他性很弱，用水呈現粗放增長，水資源開始成為稀缺性的經濟資源，用水競爭性日益顯現，主要表現為區域間水事沖突日益增多。這一時期，水資源產權制度因資源稀缺而成為必要。一系列水資源管理制度從20世紀80年代后期，特別是1988年《水法》頒布之后開始付諸實施。這些制度包括水長期供求計劃制度、水資源的宏觀調配制度、取水許可制度、水資源有償使用制度、水事糾紛協調制度等，實際上可以視為一整套產權制度安排。

從這套產權制度安排來看水資源的產權結構，我國水資源產權安排整體上屬于國有水權制度，這成為中央政府在流域間調配水資源的依據。由于大多數流域不涉及跨區域調水問題，流域內水資源的國有水權等同于流域水權，為流域上下游全體人口共同擁有，在大的江河流域一般設有專門的流域管理機構來管理。由于上下游對流域水權的爭奪日益激烈，對流域各地區用水權利做出界定在很多流域成為必要，水資源的宏觀調配制度實際上就是將流域水權分割為區域水權。在地方行政區域內，由于地方政府不僅是水權權屬的管理者，而且也是區域內水公共事務的提供者，地方政府直接行使一部分區域水權，提供城市供水和鄉村灌溉，另一部分用水權則通過發放許可證的形式賦予取水戶，這就是取水許可制度，實質上是把一部分區域水權分割為集體水權。

這里所說的流域水權、區域水權和集體水權，并不是完整意義上的產權，排他性較弱，只具有一定的使用權和收益權，且不具有轉讓權。這些不同形式的共有水權，其界定、維護和轉移都是基于行政手段的，比如區域水權常得不到尊重，流域上下游水事沖突仍主要依賴于上級行政協調；取水許可制度賦予的集體水權，被納入計劃用水管理，其使用不具有長期穩定性；而水權的轉移都是通過行政命令被指令劃撥。

以上考察顯示，經過建國之后特別是改革20年來的水管理制度演變，我國目前已經形成了一套基于行政手段的共有水權制度，雖然十幾年來實施的一系列管理制度使水權的排他性有所提高，但是水權的外部性還較高，水權行使效率還較低，也就是我們目前所說的“水權模糊”現象還很嚴重。水權模糊在一定的歷史條件下是一種合理的經濟現象，主要是由于清晰界定水權的成本較高，采用模糊水權的方法可以節約排他性成本。行政手段正是宏觀環境下成本節約的現實制度選擇，而產權模糊是行政配水制度的基礎。當前的水權制度安排是水權模糊帶來的內部管理費用和用水效率損失與行政配水所帶來的成本節約之間的均衡。

三、水權制度變遷的動因

前不久發生的國內首例跨城市水權交易—東陽—義烏水權交易事件，在全社會引起很大反響。我們研究認為，這個事件打破了行政手段壟斷水權分配的傳統，標志著我國水權市場的正式誕生，實際上也是水權制度變革的先聲。通過對東陽—義烏水權交易的進一步考察，可以揭示制度變革的深層動因。

東陽市和義烏市處在一條江的上下游，義烏江的水權理論上為流域水權，為河流上下游各地區共享，但實際上由于模錦水庫位于東陽境內，橫錦水庫中水資源的使用權和收益權事實上為東陽占有，或者說橫錦水庫的水資源產權性質是不完全排他的區域水權。義烏若要獲取這部分水資源的使用權，在目前基于行政手段的共有水權制度安排下，可以有兩種選擇。第一種是要求東陽向下游放水。事實上，在過去的干旱季節里，東陽也曾多次開閘放水，無償支援義烏用水。但是一次次的緊急求水，使義烏深刻認識到，這種靠上級行政協調方法階段性、無償性的調水，既不可靠，也不長久。加之河道污染，河道提水主要供農業灌溉，而義烏主要是亟待擴大城市供水，于是跨區域調用橫錦水庫的優質水成為首選。于是義烏還可以選擇第二種方式，就是請求上級安排橫錦水庫到義烏的調水工程。

傳統的跨區域調水方式最大的吸引力在于，調水工程由中央財政或者上級財政投錢，地方幾乎是無條件受益。但這種依靠行政協調的方式往往耗時耗力，周期較長，特別是由于對調出方缺少利益補償，調水各方較難達成一致。而在水權交易發生的浙江省，國家財政投資的前提并不具備。浙江省地方的水利工程以地方投入為主，省級和國家補貼非常少。義烏市的水利工程基本上靠自籌自建，1997年投入使用的八都水庫就是利用“五自”辦法興建，總投資1.8億元，上級財政補貼只占10％。義烏市自身擁有很強財政能力和投資能力，具有購買水權的能力。按照轉讓協議規定，2億元水權轉讓費分5年付清，平均每年4千萬元，僅占1999年財政總收入的4.5％，整個供水工程耗資7億元，平均年投資1.4億元，僅占1999年社會固定資產投資總額的4.6％。義烏如果選擇伸手向上級一等二靠三要的話，一來資時，協調周期很長，義烏城市供水等不及，二來費力，上級補貼的錢很少，得不償失。于是義烏“明智”地選擇了自主解決，主動與東陽平等協商。

由此可見，在東陽—義烏水權交易事件中，義烏之所以沒有選擇向上級要水，而是選擇了購買水權，乃是買水的收益遠大于要水的成本。義烏買水的成本是失去上級微不足道的財政補貼，而且獲得補貼的機會成本還很高，而收益則是及時解決制約城市發展的瓶頸問題。而對于東陽來說，指令劃撥境內水資源對自身幾乎沒有收益，而賣水則可以盤活水利資產，收益豐厚。由于交易雙方選擇新規則都有利可圖，故而制度變遷不可避免。

從一種制度轉向另一種制度，這說明新制度的運行成本小于舊制度的運行成本，或者說，從舊制度轉向新制度有利可圖。通過考察水權交易發生的外部環境，我們發現水權交易之所以率先在浙江發生，乃是在市場經濟比較發達的社會環境中，利用行政手段轉移水權的成本較高，而利用市場手段的成本卻較低，東陽和義烏的特殊伙伴關系進一步降低了交易成本。這是制度變遷得以發生的重要條件。

四、水權制度變遷的路徑

東陽—義烏水權交易作為新生事物，具體做法中還有一些值得商榷之處，其模式也并非其他地方可以照搬照抄，但這個事件無疑代表了一個方向，就是引入水權、水市場優化水資源配置大有可為。作為水權市場初露端倪的標志，這個事件揭示出的具有普遍意義的結論是，隨著缺水的日益加劇，水權模糊的代價越來越大，基于行政手段的共有水權制度的運行成本越來越高。這主要有三方面的原因：其一，隨著市場化改革的深入推進，地方利益主體地位日益強化，上級監督地方政府的難度越來越大，行政命令越來越難以得到有效落實，即所謂的“體制失效”，其實是現有產權制度的失效；其二，政府顯然沒有能力處理繁雜的資產有用性信息，利用行政手段配置水權已經“力不從心”，制度運行的機會成本不斷增高；其三，水權界定和維護的成本在降低，建立產權排他性的收益在提高，加之市場化改革在不斷降低產權交易的成本，引入市場機制的預期收益在不斷增大。

一方面是內部管理成本在提高，現有制度的運行成本越來越高，另一方面是排他性成本在降低，進一步界定產權的收益在提高，結果將是現有制度均衡被打破。由此從整體上可以預言，現有水權制度變遷的方向是進一步提高水權的排他性，也就是所謂的明晰水權。水權交易事件中，義烏承認了東陽擁有橫錦水庫水資源的轉讓權，這是雙方市場交易的前提，也成為此事最大爭議之處。人們不禁要問，既然產權沒有清晰界定，如何進行交易？這其實是暴露了水權模糊的問題。類似的水權模糊在大部分地區導致的卻是水事糾紛，市場合作根本無從談起。這形象地說明，要形成市場，就要明晰產權，產權不明晰，就難以形成市場，而只要明晰產權，自然會產生市場動力。明晰水權的含義是界定水資源的使用權、收益權和轉讓權，賦予這些權利更為明確的主體。但明晰產權是要付出成本的，水權明晰的程度與一定的社會條件相適應，一定程度的產權模糊可能不僅是合理的，甚至整體是有效率的。由于水資源產權的完全界定（即建立私有水權制度）的成本高昂，水權結構的主體形式仍將是共有產權，但其內部的排他性可以不斷提高，國有水權和流域水權可以更多地分割為區域水權和集體水權，水權主體也可以多元化，包括各級政府、組織、企業、用水大戶甚至個人。

從制度變遷的形式來看，東陽—義烏水權交易表現出誘致性制度變遷的特征，這并不具有普遍代表性。就全國整體而言，雖然制度變遷總體收益大于成本，但由于各利益群體獲利的不均衡性，誘致性制度變遷并不容易發生。這就需要中央政府主導進行強制性的水權制度變遷，這有點類似于改革開放之初土地產權制度改革，當時聯產承包責任制率先在安徽小崗村發生，可以說是誘致性制度變遷的結果，隨后引起中央政府的高度重視，既而在全國范圍內強制推行。中國自改革開放以來，是一個急速轉型的社會，民間團體發育不足，公共參與能力不強，純粹的誘致性制度變迂較少，故而以強制性制度變遷為主。今后水資源的產權制度變革將類似于土地產權制度改革，是中央政府主導下的強制性制度變遷。作為游戲規則的制訂者和修改者，水利部正在其中扮演重要角色，并且將會發揮更大的作用。公務員之家

水權明晰的過程，就是水市場不斷發育的過程。市場多一些，就要求行政直接干預少一些，基于行政手段的產權制度將會融入越來越多的市場機制，混合水權制度和多種配水手段同時并存將成為現實選擇。由于水資源的復雜性和特殊性，市場在水資源配置中能夠走多遠，尚有賴于實踐的檢驗。一般而言，水權的界定宜因地制宜、漸進改革。對于跨流域調水，可仍采用國有水權的觀點，減少中央財政補貼，引入市場機制；對于水事沖突嚴重的流域，可將流域水權分割為更為明確的區域水權，并廣泛引入流域民主協商；區域內的水資源管理，可以將更多的區域水權分割為集體水權甚至私有水權，從取水許可管理逐步轉向水權管理。