農(nóng)村養(yǎng)老保障制度改革探討

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［提要］迄今為止，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系依然存在諸多短板，如政策法規(guī)尚未健全、農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式難以為繼、資金籌集與基金管理方式存在問題、農(nóng)村居民參保觀念有待加強等。而上述問題根本歸因，可追溯到政府責(zé)任的缺位、現(xiàn)行戶籍和土地制度的制約、村民觀念落后等原因。因此，有必要切實推動農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的健全與完善，從法律制度、養(yǎng)老機構(gòu)、基金籌資及管理和村民積極性等方面探索改革路徑，切實解決我國農(nóng)村居民養(yǎng)老保障困擾。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障制度；老齡化；家庭養(yǎng)老

目前，我國國民經(jīng)濟已經(jīng)實現(xiàn)跨越式提升，但是在經(jīng)濟發(fā)展新時期下，人口老齡化問題日益嚴重，隨之而來的是農(nóng)村養(yǎng)老保障問題所造成的挑戰(zhàn)。截至2020年，我國農(nóng)村總?cè)藬?shù)中有23.8%為60周歲以上的老年人口，相比于城市老年人口占比多出8%。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，至2035年，該比例將上升超過37個百分點，屆時農(nóng)村老年人口比例將比城鎮(zhèn)約多出13%，并預(yù)測今后30年內(nèi)我國農(nóng)村人口老齡化程度將居高不下，農(nóng)村老齡化問題將持續(xù)發(fā)展。社會保障制度是國家設(shè)計的一項通過國家收入再分配來維護社會公平與正義、促進社會和諧的基本制度，而養(yǎng)老保障制度作為其最重要的一項內(nèi)容，存在的意義不容忽視。此項制度正是旨在緩解廣大群眾養(yǎng)老壓力、解決國民養(yǎng)老困境。養(yǎng)老保障制度是構(gòu)建和諧社會的前提要素，也是發(fā)展國民經(jīng)濟必不可少的重要保障。然而迄今為止，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度依然在諸多方面存在短板，所以探究我國養(yǎng)老保障制度中存在的問題并進行優(yōu)化路徑探索，是當(dāng)前的關(guān)鍵任務(wù)。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨的困境

（一）法律法規(guī)不健全。首先，在政策法規(guī)方面，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系亟待健全。現(xiàn)今所施行的相關(guān)政策多以指導(dǎo)條例、會議通知等方式下達至區(qū)域政府，社會保障政策的制定、落實環(huán)節(jié)皆缺乏穩(wěn)定性與規(guī)范性。其次，國家補貼相關(guān)法律制度尚未建立健全，無法從根本上保障村民養(yǎng)老權(quán)益。法律制度是政策落實的根本保障，尤其對于農(nóng)村養(yǎng)老保障而言更為重要。不僅如此，由于無法可依，不同區(qū)域政府有關(guān)養(yǎng)老保障工作的決策與落實工作未能統(tǒng)一標準，極易導(dǎo)致養(yǎng)老保險政策落實過程出現(xiàn)責(zé)任推諉或臨時變更現(xiàn)象，對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的有序推進造成極大困擾。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險相關(guān)政策的主要依據(jù)，源自民政部門制定的《我國社會養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》）和國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部門制定的《關(guān)于進一步做好我國社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件，而此類文件并不具備法律效力，無法保證相關(guān)規(guī)章政策的權(quán)威性。并且隨著社會城市化、現(xiàn)代化發(fā)展進程的深入，相關(guān)機制已經(jīng)難以滿足我國農(nóng)村居民對于養(yǎng)老保障的需求，更加無法契合城鄉(xiāng)二元化發(fā)展格局的法律保障訴求，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險體系陷入發(fā)展困境。

（二）農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式難以為繼。現(xiàn)代化、工業(yè)化使家庭功能由原來的集中型向分散型轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的幾世同堂的生活正受到前所未有的沖擊。首先，因為農(nóng)作物升值空間小，且生活壓力加大，鄉(xiāng)村適齡青年不斷涌入城市尋求就業(yè)機會，導(dǎo)致農(nóng)村空巢老人與日俱增，家庭養(yǎng)老的功能衰退，老年人缺乏精神慰藉和生活照料。其次，農(nóng)民工在城市化過程中所感受到的外界環(huán)境的變化，使孝敬父母、贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)觀念遇到前所未有的挑戰(zhàn)，分散了家庭的凝聚力。最后，生活節(jié)奏的加快、競爭壓力的增大，使大多數(shù)年輕人疲于應(yīng)付工作的挑戰(zhàn)和社會的壓力，無暇顧及老年人的生活，更疏于對老年人的照顧，并且年輕人新的價值觀念和生活方式難以得到老年人的認同，代際矛盾加深，雙方難以共處一堂。“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式難以為繼。

（三）資金籌集與基金管理方式存在問題。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的籌集主要由村民自主繳費，集體和國家僅給予輔助與政策扶持，這就意味著，村民現(xiàn)在繳納的養(yǎng)老保險金與晚年的生活質(zhì)量相掛鉤。農(nóng)村居民受“養(yǎng)兒防老”觀念的影響，對養(yǎng)老保險需求水平較低，但是考慮到社會發(fā)展、生活質(zhì)量的提升以及投保人進入老年時期的社會背景，現(xiàn)在繳納低檔次的保險金，養(yǎng)老保險可能就無法發(fā)揮出作用。甚至有少數(shù)干部利用職權(quán)和公款為自己投保，甚至牟取私利，嚴重影響了村民投保積極性和養(yǎng)老保險基金的籌集。在我國，大部分地方政府都具有使用、管理與征繳養(yǎng)老保險的權(quán)力，但并未設(shè)立健全的風(fēng)險控制與監(jiān)督管理體系，極易導(dǎo)致內(nèi)部發(fā)生貪腐謀利現(xiàn)象，甚至使養(yǎng)老保險基金被挪用，難以切實保障廣大群眾的根本利益。另外，為了保證基金的收益性，其并未選擇回報與風(fēng)險高的投資渠道，而是基于金融機構(gòu)存儲或購買國家財政相關(guān)高利率債券獲得收益。但是在基金投資途徑單一、專家指導(dǎo)匱乏的現(xiàn)狀之下，資金增值、保值成為一大難題。倘若市場經(jīng)濟不穩(wěn)定或央行調(diào)整利率，養(yǎng)老保險基金甚至無法實現(xiàn)保值，先前所宣傳的高增長率更將無從談起。

（四）農(nóng)村居民參保觀念有待加強。政府旨在為老年農(nóng)村居民提供基本生活保障，推出了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險。保險費用由個人、組織、政府共同承擔(dān)。但是這項保險制度從試點到推廣，運行時間較短，許多村民對其保障效果及參與方式不甚了解，因此參保意識淡薄。即使有村民參保，他們也大多選擇低檔繳費，所以相應(yīng)的養(yǎng)老金也并不足以負擔(dān)其基本生活，保障力度不強，使得大多數(shù)農(nóng)村居民對養(yǎng)老保險持觀望態(tài)度。并且長期以來“多子多福”“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)思想觀念影響了數(shù)代中國人，他們對家庭的重視程度大于一切，認為人從出生、成長乃至死亡都與家庭相伴，家庭保障老年人的晚年生活是義不容辭的。在家庭中，孩子不僅是家族延續(xù)傳承的見證，還是父母為了保障自己晚年生活安穩(wěn)的一種投資，許多農(nóng)村家庭依然延續(xù)傳統(tǒng)守舊觀念，認為“養(yǎng)兒防老”才是最為可靠的老年生活保障途徑。因此，相較于參與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險這一新生事物，村民更愿意接受“養(yǎng)兒防老”思想下的家庭養(yǎng)老。

二、我國養(yǎng)老保障制度問題原因分析

（一）政府責(zé)任的缺位。新農(nóng)保相關(guān)制度規(guī)定，國家、集體以及個人共同承擔(dān)養(yǎng)老保險費用。然而，由于多種因素的綜合影響，區(qū)域政府并未將農(nóng)村養(yǎng)老保險制度視為執(zhí)政體系的重要內(nèi)容，在職能履行方面存在缺位情況。我國自十一屆三中全會后正式開始深化改革的征程，經(jīng)濟發(fā)展成為區(qū)域政府的執(zhí)政工作核心，但是其卻未重視社會保障制度的建立健全。目前，我國人口老齡化弊端逐漸凸顯，有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保障的相關(guān)政務(wù)法規(guī)也逐漸受到國家政府的重點關(guān)注。然而迄今為止，所施行的養(yǎng)老保障制度依然建立在30年前出臺的《基本方案》制度基礎(chǔ)上。顯然，相關(guān)制度已然難以滿足現(xiàn)今農(nóng)村居民對于養(yǎng)老保障的制度訴求。因此，政府應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老保障制度改革作為執(zhí)政工作的重要內(nèi)容，盡快建立健全符合當(dāng)代農(nóng)村居民養(yǎng)老保障需求的制度體系。

（二）現(xiàn)行戶籍和土地制度的制約。目前，中國所實行的戶籍制度具有劃分戶口地域與管理遷移人口的雙重功能。制度之所以形成，主要是為了滿足社會發(fā)展需求，保障社會穩(wěn)定有序運作。但是在城市化建設(shè)進程中，人口由農(nóng)村向城市遷移時在很大程度上受到現(xiàn)行戶籍制度的限制，由此導(dǎo)致城市與農(nóng)村發(fā)展難以脫離地域桎梏，前往城市就業(yè)的農(nóng)民也會受到戶籍制度的約束。與此同時，現(xiàn)行戶籍以及土地制度也在一定程度上阻礙了城市與農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的有序發(fā)展。土地作為廣大農(nóng)民賴以生存的唯一保障，其一生都在依靠土地來維持衣食住行等基本生活。其往往認為只要有了土地，他們就會有生活保障，自然就不會去了解和購買農(nóng)村養(yǎng)老保險，也不會去渴求政府給予社會保障。由于農(nóng)民都擁有土地，政府也認為土地能夠養(yǎng)老，所以不再那么關(guān)注農(nóng)民的利益，忽視農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建設(shè)。

（三）村民觀念落后。迄今為止依然有許多農(nóng)村居民秉持著中國傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，對新鮮事物存有抵觸心態(tài)，認為“養(yǎng)兒”是“防老”的唯一途徑。所以，許多村民難以認可新生的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策。國家在1996年正式出臺的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中明確強調(diào)，老年人的晚年生活義務(wù)應(yīng)當(dāng)由其子女承擔(dān)。因此，在相關(guān)法律制度的出臺以及傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的綜合影響下，多數(shù)村民依然對農(nóng)村養(yǎng)老保險持觀望態(tài)度。就農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀而言，家庭養(yǎng)老依然是多數(shù)老人選擇的主要方式，養(yǎng)老保險覆蓋率低。

三、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)改革路徑

家庭養(yǎng)老是農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的主體，然而在城市化進程中，經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷，其保障功能在弱化，因此有必要將農(nóng)村養(yǎng)老保險制度作為著力點，協(xié)同個人、社會組織以及政府構(gòu)建基于多元主體的社會保障制度體系。

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)制度。政策制度落實過程中，法律將作為執(zhí)政體系最根本的保障。對于政府而言，養(yǎng)老保障是公共服務(wù)的重要內(nèi)容，政府應(yīng)當(dāng)基于相關(guān)法律體系的建立健全，對養(yǎng)老基金的管理、流向、籌集予以全面的監(jiān)管，保證養(yǎng)老保險的規(guī)范性。目前，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度依然面臨著政策朝令夕改、養(yǎng)老金數(shù)額不足、制度難以落實等困境。因此，必須發(fā)揮政府的制度主導(dǎo)作用，促進保險基金增值、保值，推動養(yǎng)老保險制度的全面施行與可持續(xù)發(fā)展，同時切實保障相關(guān)政策的穩(wěn)定性與可行性，以維護農(nóng)村居民的權(quán)利不受損害。將有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保障的法律體系進一步細分，明確界定政府責(zé)任，劃分基金管理流程，確保責(zé)任到人。同時，就立法層面而言，應(yīng)當(dāng)做好針對城市務(wù)工的農(nóng)民群體而設(shè)立的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險銜接工作，打破以往區(qū)域不可轉(zhuǎn)移的僵化機制。將社保相關(guān)法律定位為高層次立法級別，提升相關(guān)法律制度的權(quán)威性與公信力。深入健全現(xiàn)行社保相關(guān)政策及其制度體系，立足于民眾實際需求予以改進完善，對阻礙養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展的規(guī)定予以刪除，從法律角度增加社保制度的嚴肅性。

（二）逐步健全農(nóng)村社會養(yǎng)老機構(gòu)，完善各項養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。近年來出現(xiàn)越來越多的留守老人，僅靠經(jīng)濟補貼難以滿足老年人的需要，其在精神陪伴與日常照料方面需求更甚。采用集體活動方式的福利院、養(yǎng)老院往往會有專人照顧，可以更好滿足養(yǎng)老需求。養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)資金可從集體積累基金和政府補貼資金中支出，其運營過程采取多層次、多形式的收費方式。對于有供養(yǎng)能力并且有養(yǎng)老保險金的老人可以采取市場化收費方式；對于特殊困難、沒有養(yǎng)老保險金的老人，可由當(dāng)?shù)卣M織從其集體補貼和政府補貼中扣除，或在征得老人同意后，由政府和群眾監(jiān)控，對老人財產(chǎn)作價，支付養(yǎng)老所需費用。

（三）合理規(guī)劃養(yǎng)老金籌集渠道，提高養(yǎng)老金管理效益。解決資金短缺的問題是構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機制的首要難題，因此必須要確保養(yǎng)老保險基金的籌集與管理工作有序化、規(guī)范化。1、資金籌集。現(xiàn)階段，個人、集體與國家是養(yǎng)老保險基金籌集工作的關(guān)鍵承擔(dān)主體。因此，為了籌集更多資金，需要三方通力合作：第一，村民繳納是養(yǎng)老資金籌集的主要部分，要保證每次養(yǎng)老保險金的交納，必須提升農(nóng)民的供款能力。首先，農(nóng)民收入多樣化。農(nóng)民可以利用農(nóng)閑時間進城打零工，或者發(fā)展農(nóng)副品，延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)作物價值；其次，村民建立個人賬戶。村民定期向自己的個人賬戶存入資金，用于養(yǎng)老。第二，集體加大輔助力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為工作的村民繳納一定比例的社會保障金，減輕村民經(jīng)濟負擔(dān)。第三，國家有義務(wù)為社會保障提供助力。首先，國家應(yīng)該減免農(nóng)業(yè)個稅，減輕村民的稅負負擔(dān)和從土地中得到收益的難度；其次，國家還可以從財政中撥付款項，給予村民補助。2、基金的運行與保值增值。在我國，政府部門是使用、監(jiān)管、籌集養(yǎng)老保險基金的唯一主體，這不利于外界的監(jiān)督。因此，政府應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)劃和宏觀指導(dǎo)下，將基本養(yǎng)老保險基金、職業(yè)年金、企業(yè)年金以及全國社會保障基金等進行統(tǒng)一管理，對養(yǎng)老保險金的征繳、管理和使用應(yīng)分屬不同部門進行管理，提升基金管理的規(guī)模效應(yīng)，發(fā)揮養(yǎng)老保險基金整合使用的效率；現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保險基金是以縣為單位統(tǒng)一管理運營，但這樣既增加因過度分散管理形成的不合理的管理費用和挪用基金的風(fēng)險，又因為物價漲幅高于利率，使得養(yǎng)老保險基金“縮水”。因此，地市級政府部門應(yīng)建立合理的基金運行制度，對養(yǎng)老保險基金進行統(tǒng)一管理，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金保值增值的目的。

（四）加強新農(nóng)保宣傳，提高村民參保積極性。從政府方面而言，相關(guān)執(zhí)政管理層應(yīng)當(dāng)樹立正確的養(yǎng)老保險觀念，深入解讀國家相關(guān)政策內(nèi)涵，認識到社會保障與經(jīng)濟建設(shè)兩者間的緊密聯(lián)系。要推動我國社會經(jīng)濟發(fā)展，必須要以村民根本福祉為本，全面推行養(yǎng)老保險制度。與此同時，應(yīng)當(dāng)積極拓展多元農(nóng)保宣傳路徑，向廣大農(nóng)村居民普及養(yǎng)老保險的內(nèi)容和積極價值。利用村委員會所設(shè)置的宣傳墻、廣播臺等，具體介紹養(yǎng)老保險的購買門檻、繳費須知以及支付途徑等內(nèi)容，并基于實證舉例的形式，向居民宣傳社保所能夠帶來的實惠與利好之處。可以選擇區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老保險落實成果較佳的村落，組織村民派出調(diào)研代表展開實地走訪，同時加強區(qū)域間的聯(lián)系與溝通，讓受益的村民自己說出社保的優(yōu)勢與保障，增強說服力，讓村民沒有后顧之憂，放心地接受和參加養(yǎng)老保險。綜上，近年來人口老齡化問題在農(nóng)村區(qū)域逐漸凸顯，各地居民對于養(yǎng)老保障制度體系的需求日益強烈。在此背景下，國家政府、社會以及大眾逐漸將關(guān)注點轉(zhuǎn)移至老年人的養(yǎng)老問題方面。立足于以傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老為本的社會背景下，建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險制度可顯著緩解農(nóng)村老年人養(yǎng)老負擔(dān)，從法律層面切實保障農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，從而確保廣大村民得以安享晚年生活。

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作者:劉桂星 單位:西安財經(jīng)大學(xué)