養老保險制度發展淺析

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［提要］隨著中國社會老齡化程度的加深，我國養老保險制度改革勢在必行。為此，積極穩妥地推進養老保險體制改革，建立多層次、廣覆蓋、保基本的全民養老保障制度，逐步形成健全均衡的社會基本養老保險體系，才能更加有效地應對人口老齡化所帶來的沖擊與挑戰，從而更好地解決老人老有所養的根本民生問題。

關鍵詞：養老保險制度；養老基金；社會穩定；經濟發展

一、我國養老保險制度發展歷程

在新中國成立之初，我國就著手建立養老保險制度。1951～1965年為我國養老保險制度的初建階段，在那個時候，不需要個人繳費，養老金與在職工工資掛鉤，企業與機關各成系統，所以當時沒有養老保險的說法，普遍被稱之為養老金或者退休金。從1984年開始，在全國范圍內實行養老保險社會統籌，各地勞動部門根據當年地方養老金支出，核算社會統籌基金繳納比例，由企業進行繳納，然后再返還企業，由企業向退休職工發放。我國在1991年對養老保險制度進行改革，由以前完全由國家和企業承擔養老金，變為國家、企業、個人三方共同負擔的養老保險制度，職工個人需按3%比例繳納養老保險費。1992年1月，我國養老保險制度開始逐步從城鎮擴展至農村，國家統籌養老保險體系實現了全面覆蓋。2014年，我國對機關事業單位的養老保險制度進行改革，規定機關事業單位工作人員也需繳納養老保險。2017年，我國開始實行商業養老保險試點，到2018年基本形成了較為完整的養老保險體系，至2021年我國基本養老保險覆蓋近10億人。2022年，在保障人人享有基本養老保險的基礎上，提供定制服務以滿足老年人多樣化服務的需求。自養老保險制度建立，到城鎮居民養老保險與新型農村養老保險的整合，再到機關、企業、事業養老保險的并軌，中國養老保險制度經過了70多年的不斷調整、完善和改革，基本建成統一、完整的養老保險制度。

二、我國養老保險制度發展存在的問題

（一）養老保險制度發展不平衡，地區差異過大。從表面上看，我國社會保險覆蓋范圍較為廣泛，基本達到全民覆蓋，但是如果仔細去研究的話就會明顯看到其具有一定的局限性。養老保險具有收入再分配功能，由于區域之間經濟發展存在差異，導致了養老保險制度不同地區間失衡的問題，東部沿海地區養老保險基金收入超過支出，產生大量結余，而中西部和東北大部分地區則是支出大于收入。如2019年，北京當年職工養老保險盈余1，062億元，廣東更是高達1，832億元，而遼寧則是赤字464億元。我國養老保險基金總收入為政策繳費率乘以繳費基數，而繳費基數由參保的職工人數和所發工資決定。在東部沿海地區，就業機會多，經濟發達，大量人口從內陸地區流向沿海地區，隨著經濟不斷發展，東部沿海地區工資水平不斷上升，導致社保繳費基數也不斷增長，養老保險基金保險費總收入基數擴大。而內陸地區，隨著人口的遷移，養老基金保費收入受到較大限制。地區之間養老保險體系發展的不充分、不協調在一定程度上阻礙了養老保險制度的完善。從城鄉養老保險制度發展來看，財政對于農村養老保險的財力支持稍稍不足，城鄉養老保險制度的銜接過程存在障礙。因農村市場經濟體系的制約，農村勞動力流向城市，由于目前我國農村養老保險體系的先天缺陷，參保的流程過于復雜，導致農民工參保率較低，農村居民養老主要通過新型農村合作養老制度來實現，不能與城鎮居民享受同樣的養老待遇。

（二）養老保險繳費積極性不足，對養老保險制度宣傳不到位。首先，現階段，我國養老保險繳費制度與參保人所得到的收益仍不完全匹配。繳費單位通常以職工工資總額作為基數繳納養老保險，而我國未建立完善的養老保險制度激勵機制，多繳多得的原則尚未確立。受政策不透明、通貨膨脹等因素影響，參保人在參保過程中也不清楚自己需要繳多少，到退休時能拿多少，拿到手的退休金購買力怎么樣。由于諸多不確定因素的存在，人們對養老保險繳費熱情不高、積極性較低。其次，我國對養老保險的宣傳普及力度不到位，部分負責宣傳的工作人員自己本身也是“半路出家”，對養老保險相關政策一知半解，日常的宣傳工作也僅限于發發資料、拉拉橫幅，更多的是在走過場、流于形式，老百姓無法真正了解養老保險的益處，主動參保意愿不高。

（三）養老保險繳費過程存在漏洞，缺乏實施過程的監督。我國養老保險制度在發展過程中曾存在冒領養老金、不合規早退等現象，導致因實際繳費率低于規定費率而收不抵支等問題。我國對養老保險制度的繳費業務、領金業務沒有做到有效的監督，養老保險管理機構的一些工作人員在核定繳費情況期間，利用其審核居民養老保險參保人員一次性退費的職務之便，編造參保人員參加職工養老保險、死亡、重復繳費、繳費數據未及時上傳省網而需要退費等信息，騙取參保人大量資金。在養老保險的審核方面缺乏對有關人員的監管，未能形成完整的監督體系，導致業務人員頻頻越過紅線，私下進行違規操作。更有甚者，從其手頭辦理過居民養老保險的紙質材料中隨機挑出一個人的身份證復印件，到對應銀行辦理此人的銀行存折，用于冒領養老金。種種行為都反映了養老保險繳費過程中存在的紕漏，如果不能有效制止，參保人員的合法權利就不會得到保障，我國養老保險制度的公正性、嚴肅性就會受到影響。

（四）社會養老保險基金來源缺乏多樣性，養老保險基金保值增值渠道受限。目前，我國養老保險基金主要來源于三部分，一是企業及個人繳納的基本養老保險費，二是國家財政補貼，三是銀行利息收入。養老保險基金長期處于資金供應不足的狀態，彈性支付和剛性開支的問題日益凸現，加之老齡人口數量的增長，導致養老金的支付壓力日益增加，成為人口老齡化危機的主要問題之一。我國現行制度對養老保險基金的投資渠道有著較為嚴格的限制，除用于支付退休金，大部分用來購置國家債券或存入商業銀行，而商業銀行儲蓄存款實際利率小于通脹率，致使養老保險金的結余在持續地貶值，不但限制了養老保險基金的增長發展，也加重了我國在養老保險領域方面的支付壓力。

三、我國養老保險制度合理化建議

（一）因地制宜，增強養老保險制度待遇的公平性。在建立全國統一的養老保險制度過程中，要注重把握不同地區之間經濟水平、人口年齡結構等情況的差異，對于較落后的地區要因情施策，根據當地的實際情況，制定并實施差異性的補助政策，給予政策上的傾斜，如此，既不會導致資源的浪費，也避免出現收不抵支的局面。同時，破除養老保險實施過程中地區間存在的壁壘，統籌解決異地事項跨省通辦、高頻事項提速辦理等問題，打通“最后一公里”。在推進養老保險制度不斷完善時，應逐步打破城鄉分割體系，確保城鄉養老保險均衡化發展，及時關注前往城鎮發展的農村勞動力，協助他們落實養老保險制度，簡化這部分人群辦理城鎮養老保險的手續，真正做到把養老保險的全國統籌與考慮地區發展差異性相結合。

（二）健全激勵機制，提高參保積極性。因宣傳普及范圍不廣、力度不足，大多數參保人員更加看重短期利益，往往選擇最低繳費檔次，多繳多得沒有得到推廣。因此，應加大養老保險制度的普及力度，讓更多的民眾知曉多繳多補、多繳多得是為自己未來的晚年生活進行投資，是提高晚年生活質量的有益選擇。一是建立多個不同檔次的繳費參保基數，根據不同民眾的工資水平、意愿、能力選擇不同的繳費檔次，多繳費，多得養老金。二是探索政府補貼、集體補助機制，根據每年每人不同的繳費標準給予適當的財政補貼。三是在民眾有需求的情況下，應方便他們“簡便辦”“上門辦”，在此基礎上，大力普及“互聯網+社保服務”，把更多的參保事項轉到網上，促進養老保險制度的數字化轉型，更好地解決參保程序較為復雜的問題。

（三）規范參保審批流程，提升保險經辦服務水平。嚴格落實養老保險繳費及審核過程，對相關工作人員建立統一的獎懲制度。重點聚焦參保資格審查、養老保障待遇發放、跨區域轉移接續等易發生問題環節和事項，對冒領他人養老金、騙取他人參保費的行為加以嚴肅處罰。對于引導人們主動參保養老保險的行為加以獎勵。在養老保險制度管理機構內部形成一套完整的制約監督體系，上級監督下級，同級監督同級，有效防止養老保險金弄虛作假的行為發生。

（四）拓展多樣性養老渠道，提高養老金保值增值能力。為了緩解老齡化給養老保險制度帶來的挑戰與壓力，在進一步健全基本養老保險制度的基礎上，應該探索建立多層互補的養老保險體系。首先，可試行推廣小區居家養老模式，在生活小區集中的區域設立老年服務中心，由社區物業提供全托或日托服務。其次，加大政府對個人養老金的投入，根據不同地區的發展情況，積極嘗試創新商業養老保險，政府可對個人購買商業養老保險給予一定的稅收優惠、適當降低稅率等，一方面可以提高個人商業保險的替代率，另一方面可以有效減輕社會基本養老保險的壓力。最后，在加強監管、控制風險的前提下，應拓寬基本養老保險基金的投資渠道，可進行建設周期較長、有穩定回報的投資，增加養老保險基金的投資收益。通過專業化、多元化方式運營養老保險基金，增加基金的收入，如購買國債、金融債、企業債或者存入級別信用較高的國有商業銀行等，以真正發揮長期資金的優勢，實現養老保險基金保值、增值。

（五）分步延遲退休年齡，減輕資金支付壓力。發達國家普遍執行65歲以上退休，有的國家甚至達到67歲以上。我國的養老保險制度規定，男性公民退休年齡為60歲，女性工人為50歲，女性干部為55歲。隨著醫療設施不斷健全，人口預期壽命延長，60歲的老年人尚有一定的工作能力，適當延長退休年齡，可以緩解養老金費用的開支。如，遵循統籌兼顧等原則，采取分段穩妥推進全民的退休年齡改革、每年延遲退休幾個月等方式，將男性退休年齡提高到65歲，女性提高到60歲，逐步實現提高退休年齡的目標，老年人口贍養率會大大下降，從而有效緩解養老金支付壓力。延遲退休政策可以對領取養老金人數及繳納費用人數進行調節，適當延長退休，增大了養老保險制度的彈性與靈活性，一定程度上維持了養老保險金的收支平衡。

（六）擴大基本養老保險覆蓋范圍，加快推進農村養老保險保障制度建設。依據社會發展需要，遵循社會公平的原則，根據我國農村經濟發展狀況及農民收入水平，推動農村養老保險制度建設不斷完善。促進新型農村養老服務制度立法速度，使農村養老各項措施都有法可依。建設完善的農村養老保險管理機制，能夠保障社會養老保險基金的收繳、支出、增值的合規性，防止社會保險基金的風險，適應農村社會養老建設的需求。擴大基本養老保險的覆蓋范圍，完善有關靈活就業人員的社會保險制度，如通過降低繳費門檻，或者在稅收方面給予一定的優惠政策，促進這部分人員參保的積極性，吸引非公有制企業從業人員、個體工商人員等加入養老保障的范圍中，解除靈活就業人員的后顧之憂，不但使這部分人享受養老保險的基本權益得到保障，還有助于促進保險制度的全覆蓋，充實養老保險基金，同時增強風險基金抵御風險的能力。

（七）普及養老理財產品，助推養老金融體系發展。2021年9月，中國銀保監會發布了《關于開展養老理財產品試點的通知》，理財公司被允許進入養老理財產品領域。理財公司的入場將進一步完善我國第三支柱養老金融產品體系，滿足人們日益豐富的養老需求。針對老年人的群體特征，推行風險小、門檻低、收益高的理財產品，可以通過銀行各大網點、電子平臺等線上渠道銷售發行普惠性理財產品，降低產品認購門檻，推行一元起售理財產品，通過免收認購費和銷售服務費、降低管理費和托管費等方式，提高產品收益，擴大養老理財產品的影響力，不斷吸引更多的人選擇養老理財產品，推進養老金融產業的發展。

四、國外養老保險制度及啟示

根據國際通行劃分標準，一個國家65歲以上人口占總人口比重超過7%，則意味著這個國家進入老齡化社會。截至2021年，我國65歲及以上人口突破2億人，已達到20，056萬人，比上年增加334萬人，占全國總人口14.2%，比上年提高了0.2個百分點，我國已經提前進入深度老齡化社會，并且隨著老齡化趨勢不斷加劇，我國養老保障壓力也不斷加大。（圖1，數據來源于中商產業研究院數據庫，下同）現階段，我國家庭結構以三口之家為主，新生兒出生率降低，2021年全年出生人口1，062萬人，較上年減少138萬人，創下了近年來新低，比2016年下降了43.6%。在工作人口越來越少、退休人口越來越多的背景下，老年撫養比負擔不斷加重，已呈現加速增長的趨勢。目前，我國老年撫養比高于同等經濟發展水平的其他國家，這意味著人口老齡化給中國經濟造成的壓力高于其他發展中國家。在人口老齡化和人均壽命延長的情況下，解決提高老年人福利水平、緩解社會矛盾、減輕年輕人贍養壓力等問題刻不容緩。（圖2）面對龐大的老年人群體，雖然我國也出臺了一系列的養老政策，然而在發展養老服務產業、滿足老年人的養老服務需求等方面所起的效果并不十分明顯，改革完善我國養老保險制度已經刻不容緩。各國養老保險制度受不同歷史文化背景及社會制度的影響而呈現出多樣性。在適當的情況下，可以吸取國外養老保險制度的經驗，如澳大利亞創新新型養老金模式，推廣企業補充養老金制度，利用成本效益分析法對補充養老金制度的有效性與其產生的效率進行評估，確保其能夠長期緩解政府的財政支出壓力。再如德國多年以來對養老保險制度的改革，其中為保持繳費均衡，尤其是對殘疾人士、失業人士及繳費周期長的特殊人群進行保障，對納稅群體分別歸類，實行不同的政策。瑞典推行的養老保險制度，靈活設置基本養老金的支付時間，根據個人的想法延遲領取，對于養老金的金額實行累進制領取，第一年領取的金額為賬面余額，后根據繳費時長，逐年累計發放養老金，多繳多得。

主要參考文獻：

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作者:劉佳寧 單位:山東科技大學財經學院