公益訴訟制度范文10篇

一、環境公益訴訟概述

公益訴訟法律制度最早可追溯到古羅馬時代，乃與私益訴訟區分而言。私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。隨著資本主義大工業經濟的發展，一些政府部門、大的公司集團有能力從自身利益出發挑戰公共利益，使得保護公共利益成為公眾的實際要求，為公共利益而進行訴訟的案例不斷增多，從而促進了公益訴訟制度的發展和完善。20世紀中期以來，日益嚴重的環境問題和逐漸高漲的環保運動使環境權作為人身權的一種受到重視。環境公益訴訟日益增加并不斷得到公眾的關注。

環境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業單位、社會團體依據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式。在三大訴訟中，都存在著相應的公益訴訟。實踐證明，這項制度對于保護公共環境和公民環境權益起到了非常重要的作用。相對于傳統的訴訟方式，環境公益訴訟具有自身的特點：1、環境公益訴訟的提起者與傳統的訴訟方式相比具有特殊性。傳統訴訟方式的提起者必須是與本案有厲害關系的當事人，而環境公益訴訟的提起者范圍較廣，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關系的人。包括社會成員，如公民、企事業單位和社會團體等。

2、環境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機關。一般的民事主體，如企事業單位和個人，當其行為侵害了環境公共利益，而環境行政機構無力或不能干預時，即可成為環境公益訴訟的對象。國家行政機關未履行法定職責，構成了對環境公共利益損害的行政不作為時，也是環境公益訴訟的對象。

3、環境公益訴訟的目的是維護環境公共利益。環境公益訴訟是與環境私益訴訟相對而言的。環境私益訴訟是為了私人利益提起的訴訟，即某種損害環境的行為直接損害到私人利益時，受害人針對加害人向法院提起訴訟的制度。而環境公益訴訟的起訴人不是因為自己的切身環境權益遭受侵害，而是因為環境公益受到損害或有遭受損害的威脅時，向法院提起訴訟，從而達到維護環境公益的目的。

4、環境公益訴訟的功能具有明顯的預防性質，同時兼具補救功能。環境公益訴訟的提起不以發生實質的損害為要件，只要根據有關的情況合理地判斷其具有發生侵害的可能性即可提起訴訟。這就改變了傳統訴訟事后的被動性，可以將危害公共利益的行為扼殺于萌芽之中。另外，對于已發生的環境公共利益損害，環境公益訴訟又通過民事賠償和國家賠償以補救被損害的環境公共利益。

一、我國現行證券訴訟制度的不足

證券市場中的中小投資者大都比較分散，各行其是，一旦與相關市場主體發生糾紛，它就處于相對被動、弱勢的地位，自身合法權益很難及時、有效地得到救濟。中小投資者所面臨的如此困境，與我國現行的證券訴訟制度緊密相關，現就該制度的不足之處表述如下:(一)受案范圍狹窄，不利于多層次資本市場的形成。根據我國現有立法的規定，證券民事賠償案件的受案范圍存在一些限制，很容易導致投資者受損的權益被排除在保護范圍以外，久而久之，他們就會對我國的司法救濟體制產生懷疑，從長遠發展來看，不利于多層次市場的形成。(二)受理條件設限，不利于投資者合法權益的保護。一直以來，虛假陳述案件的訴訟前置程序備受爭議，不可否認的是，它存在具有一定的合理性，但不足之處也逐步顯現。前置程序很容易使受害人錯過最佳追訴時間，而且以行政處理或刑事審判為發起民事訴訟的前提條件，也是對公民訴權的限制和侵犯。［2］總之，該受理條件的存在導致投資者的證券糾紛久拖不決，不利于投資者合法權益的保護。(三)判決效力擴張性問題懸而未決，有待立法明確。在解決證券糾紛的過程中，在面對具有相同法律或事實問題的案件時，雖然法院有為統一的裁判標準與尺度做出過努力，但個案的裁判結果還是差異較大，判決效力依然不具有擴張性，因此我國民訴法中有關判決效力間接擴張性的規定要在證券民事賠償訴訟中得到應用尚有待于立法的進一步明確。總之，我國現行證券訴訟制度的不足越來越突出，顯然已不能適應紛繁復雜的證券訴訟新實踐。因此，我們急需探求一種新的訴訟模式解決證券市場的糾紛矛盾，引入證券公益訴訟制度有其現實的緊迫性與可行性。

二、引入證券公益訴訟機制的可行性分析

由以上分析可知，我國現行的證券訴訟模式存在諸多弊端，并不符合我國國情。現階段，在證券監管力度不斷加大以及證券司法已有相當程度進步的新形勢下，在證券侵權司法救濟中引入公益訴訟機制是可行的。(一)有利于減輕原告的負擔，便捷投資者的司法救濟渠道。［3］公益訴訟方式是通過集合大部分投資者的利益，由相對專業的機構提供更多權威、專業的服務，掃清單獨訴訟中原告的很多阻礙，便于解決在單獨訴訟或是普通共同訴訟中投資者既是原告、訴訟費繳納者又是證據收集者的多重身份問題，為投資者的司法救濟渠道提供了便利。(二)有利于縮小訴訟雙方的差距，營造公平正義的市場環境。證券侵權案件中的訴訟雙方往往實力懸殊，從而引起信息不對稱，最終導致投資者利益遭受損失。而在公益訴訟中，公益組織或者公益代表較之與單個投資者，具有較大的信息來源渠道及較強的訴訟能力，縮小訴訟雙方的差距;同時，在公益訴訟的過程中，實時地對信息進行公布，也有利于公眾進行監督，為證券市場的健康穩定發展營造一個公平正義的平臺。(三)有利于節約司法成本，統一裁判尺度。［4］一般地，為了加快個案的審判效率，人數眾多的共同訴訟通常分為單獨訴訟或人數較少的共同訴訟，如此以來卻導致了案件整體數量增加，加大了司法成本。在公益訴訟中，公益組織或者代表將眾多類似的案件進行歸類、登記、匯總整理，實際上承擔了法院的前期審查工作，提高了審判效率;同時將具有類似情形的案件進行綜合分析，共同審理裁判，有助于統一裁判尺度，促進法律在證券市場的統一適用。面對當今證券市場繁榮穩定，證券產品日新月異的新趨勢，證券訴訟制度也應該與時俱進，不斷進行修改完善以適應其時代要求，證券公益訴訟制度就是具有可行性與操作性的一種新探索。［5］因此，確立證券公益訴訟制度，對受損的證券公益進行救濟，成為亟待解決的制度構建問題。

［參考文獻］

［1］芮躍華．建立證券公益訴訟制度［N］．上海證券報，2016(3):1．

摘要：為更好地保護公共利益，進一步強化對行政機關不作為或者亂作為行為的監督，黨的十八屆四中全會明確提出：“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”自此，行政公益訴訟制度走上了快車道，開始了一系列的實踐和探索。本文以試點地區之一———陜西省檢察機關的實踐為切入點，重點對其在實踐中遇到的問題和困境進行分析，探索行政公益訴訟制度的發展方向。

關鍵詞：行政公益訴訟；線索；訴前程序；完善

一、陜西省行政公益訴訟實踐現狀分析

（一）總體情況。陜西省是13個試點省份之一，自2015年7月以來，陜西檢察機關在行政公益訴訟工作中取得顯著成效。截至2018年7月，陜西檢察機關已發現行政公益訴訟的案件線索3535件，辦理訴前程序的案件2480件，向法院提起訴訟的案件105件，線索發現和訴前案件數量均居全國前列。通過辦案，共督促行政機關補種、恢復被損毀國有林地1800余畝，挽回、復墾被非法改變用途和占用的耕地1700余畝，清理違法堆放的各類垃圾16000余噸，督促治理被污染水域近5000畝，督促保護、收回國有資產和權益7億余元，有效維護了國家和社會公共利益。（二）具體情況。根據調研所掌握的情況來看，陜西行政公益訴訟的工作具有以下明顯特點：1.案件線索辦理率高，訴前程序發揮作用大。截至2018年7月，陜西檢察機關共發現公益訴訟案件線索3535件，辦理訴前程序案件2480件，占到案件線索數的70.10%，而同一時期最后提起訴訟的案件數量只有105件，只占了辦理訴前程序案件數量的4.23%，提起訴訟或者辦理訴前程序的案件占線索數量的73.41%。綜合分析這些數據，我們可以發現，在行政公益訴訟開展以來，陜西檢察機關提起行政公益訴訟或者辦理行政公益訴訟訴前程序的案件占到線索數的2/3以上，接近3/4，這說明案件線索的辦理率還是非常高的，體現了陜西省檢察機關在行政公益訴訟工作中積極作為的態度。此外，最后提起訴訟的案件占比較小，說明訴前程序在行政公益訴訟中發揮著重要作用。2.案件涉及的領域范圍基本集中在生態環境與資源保護、國有資產保護和國有土地使用權出讓等領域，其中又以生態環境與資源保護領域為主。從調研的情況來看，涉及環境和資源保護的行政公益訴訟的案件占到行政公益訴訟案件總數的7成以上。例如，寶雞市環保局鳳翔分局因不依法履行其職責被鳳翔縣檢察院起訴一案，分析其原因，主要在于當前我國環境和自然資源領域的嚴峻形勢。3.案件的線索都是檢察機關自身在履行職責中發現的。其中，檢察機關在偵查職務犯罪和審查起訴時發現的案件線索占多數。對于社會公眾檢舉控告、新聞媒體等提供的線索，檢察機關大多謹慎對待，提起訴訟或訴前程序結案的案件相對比較少。就案件所涉及的行政機關違法行為的類型來看，不作為行為占比較大，而亂作為的案件數則相對較少。

二、行政公益訴訟制度存在的問題和困難分析

1.行政公益訴訟的原告主體單一。在試點之前，行政公益訴訟的原告主體具有明顯的二元性特點，也就是既賦予了特定國家機關原告資格，也賦予了公民、法人以及其他組織原告資格。《行政訴訟法》修正后，確立了只能由檢察機關來提起行政公益訴訟這一單一模式。雖然檢察機關作為原告，可以很大程度上保護公共利益，但是，在行政公益訴訟中，檢察機關既是起訴者又是監督者，當有社會公益需要保護時，而檢察機關睜一只眼閉一只眼，公共利益由誰來保護？就充分保護公共利益的目的而言，檢察機關獨攬原告資格顯然是不夠的。2.案件線索獲取來源單一。檢察機關一直依賴于從刑事案件中挖掘公益訴訟線索，在行政公益訴訟試點階段，不同部門間線索移送，基本滿足了初期的需要。隨著行政公益訴訟工作的全面開展，在反貪和反瀆等部門轉隸到監察委之后，原先的內部業務部門間的移送變為了國家機構間的銜接，檢察機關在職務犯罪案件中挖掘獲取線索的實效性大打折扣。另外，其他線索來源也不太暢通。一度重點推廣的行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺，也一直沒有發揮有效作用。檢察機關在平臺上能得到的信息往往是經過執法機關精心包裝修飾后錄入的，很難從中提取到有價值的案件線索。對于社會渠道提供的線索，因為沒有辦法準確把握該線索屬不屬于其“履行職責”的范圍，檢察機關多不會采用，這就進一步限制了線索來源。3.行政公益訴訟專門機關業務人員和律師專業化水平不足。毫無疑問，不管是環境污染、食品安全以及國土資源等領域的問題，還是其他領域的問題，都是極具專業性的問題，檢察機關、法院以及律師都要有相關領域專業知識的積累。對于檢察機關來說，其業務繁多，檢察機關工作人員往往身兼數職，而行政公益訴訟又涉及領域眾多，所以應當在檢察機關中由專業化人員辦理特定領域的行政公益訴訟案件。一般法院在審理行政公益訴訟案件時，審理法官很少具有相關領域專業知識，也缺乏行政公益訴訟審理經驗，這對于行政公益訴訟的全面開展影響很大。一般律師都是普通民事、刑事或者行政訴訟的，對行政公益訴訟的了解度和參與度還不夠，因此，公益訴訟律師的專業能力提升也是行政公益訴訟中亟須提升的一環。4.檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時遇到的行政干擾阻力較大。目前，由檢察機關提起的行政公益訴訟的案件，在管轄上以同級管轄為主。基層的行政機關占行政公益訴訟被告的絕大多數。由于行政機關上下是領導關系，基層行政機關作為被告時，其上級機關為了維護其正面形象，往往會請求同級檢察機關進行協調。行政公益訴訟的被告是行政機關，有些地方政府部門在檢察機關提起行政公益訴訟后的行為過激，對涉案人員往往會進行嚴厲的人事處理，這使得行政機關對其“被告”的身份異常敏感，被檢察機關提起訴訟后，行政機關自然會想辦法做工作。另外，行政機關負責基層法院和檢察院的人事任免和財政收入，一些地方的檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時往往會考慮其自身利益,這使得行政公益訴訟在很大程度上失去了其建立的價值。

摘要公益訴訟是為保護社會公共利益的訴訟，當公眾的公共利益遭受不法侵害時，無利害關系人是否可以通過合法的訴訟程序要求保護，這在我國目前的訴訟體制中無法得到圓滿的解決。世界各國都有公益訴訟保護制度，相比之下，我國法律對公益訴訟卻沒有明確的規定。為了更好地保護公共利益不受侵犯，進一步完善現有訴訟體制，我國有必要構建公益訴訟制度。

關鍵詞公益訴訟訴訟法公共利益必要性

公益訴訟起源于羅馬法，當時的人們稱為罰金訴訟或民眾訴訟。但公益訴訟引起人們廣泛關注則是在20世紀后，隨著資本主義由自由資本主義走向壟斷資本主義以及社會主義的興起、高科技的迅速發展，人們的生產、生活日益社會化。為了維護國家利益、社會公共利益，公益訴訟逐漸被重視。現代公益訴訟制度起源于美國，至今為止，美國已規定了較為完善的公益訴訟制度。此外，法國、英國等國也不同程度地規定了公益訴訟制度。但公益訴訟不是獨立于傳統刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟以外的第四大訴訟形態，它只是民事訴訟框架內的一個以目的為導向的概念，在某種意義上是為了保護傳統的三大訴訟法未能有效保護的利益而產生的。

一、彌補法治漏洞、完善訴訟制度的需要

我國目前的三大訴訟法(民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法)對公共利益的司法保護存在真空：民事訴訟對公共利益的保護也只能通過代表人訴訟的方式實現；行政訴訟只能通過對具體的行政行為進行司法審查來保護公共利益；刑事訴訟只能對被侵害、且侵害行為構成犯罪的危害公共利益的行為，通過刑事附帶民事訴訟予以救濟。并且均規定，原告必須是與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織，普通公民無權起訴。

在司法實踐中，存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，有些無直接利害關系人，有些直接利害關系人因不知、不愿、不敢而未提起訴訟，所以形成違法行為出現而無人起訴的局面。如目前在我國發生較多的環境污染案。長期以來，由于我國環境公益訴訟制度的缺失，使環境保護問題日益嚴峻，僅西部地區每年因環境破壞造成的損失竟然達1500億元，占當地同期國內生產總值的13%。國有資產的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現象。據國有資產管理局的統計和測算，目前平均每天都有近億元的國有資產流失，許多國有資產流失案件令人觸目驚心，卻因種種原因無人主張權利，無法進入司法的管轄和監督范圍。此外，還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發展的滯后，導致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數人贏得權益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經濟的不斷發展，社會公共利益與人民生活日益密切相關，但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關系，因而，通過法律途徑尋求救濟異常困難。現在我國是依法治國的社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權，使人民管理國家和社會事務的權力通過司法途徑得以實現，在一定程度上彌補法治漏洞，完善訴訟制度，從而擴大司法監督體系的覆蓋面，更好地維護社會秩序和社會公共利益。

內容摘要:

從歷史的角度看，公益訴訟制度一直是多數國家訴訟制度的重要組成部分。從我國的現狀來看，對于侵害國家和社會公共利益的民事、行政違法行為，卻沒有相應的制度予以規范和救濟，是我國現在法律制度的缺憾。本文結合外國立法、司法制度和我國的國情，對我國建立公益訴訟的必要性和可行性進行闡述，并嘗試從三個方面對我國的公益訴訟制度進行構建：一、確立“以公訴制度為主，私訴制度為輔的公益訴訟制度模式”；二、我國公益訴訟的范圍；三、在有關法律中檢察機關提起公益訴訟時，必須以私法的方式進行。公益訴訟制度的建立，推動了我國社會主義法治建設和司法改革。

關鍵詞：公益訴訟私訴制度訴訟主體私法關系

當一個公民、法人或其他組織的合法權益受到非法侵害或妨礙，或者因為權利相對人不履行相應的義務而導致自己的利益損失時，該公民、法人和其他組織有權以自己的名義向法院提起訴訟，追究行為人的民事責任。當犯罪分子實施了嚴重危害國家、社會和個人利益的行為時，檢察機關有權代表國家提起公訴，追究該行為人的刑事責任。然而，由公民或國家機關通過訴訟，直接對侵害國家利益和社會公共利益的行為向法院起訴，由法院追究侵權人的民事責任或行政責任，在我國司法界和法學界卻是一個嶄新的話題。筆者認為，在推進依法治國、建設社會主義法治國家的今天，設立公益訴訟制度，制裁侵害國家利益和社會公共利益的違法行為，勢在必行。這一制度的設立將對我國私法改革和社會主義現代化建設起到積極的推動作用。

一、公益訴訟制度的歷史考察

（一）西方公益訴訟制度的產生和發展

摘要公益訴訟是為保護社會公共利益的訴訟,當公眾的公共利益遭受不法侵害時,無利害關系人是否可以通過合法的訴訟程序要求保護,這在我國目前的訴訟體制中無法得到圓滿的解決。世界各國都有公益訴訟保護制度,相比之下,我國法律對公益訴訟卻沒有明確的規定。為了更好地保護公共利益不受侵犯,進一步完善現有訴訟體制,我國有必要構建公益訴訟制度。

關鍵詞公益訴訟訴訟法公共利益必要性

公益訴訟起源于羅馬法,當時的人們稱為罰金訴訟或民眾訴訟。但公益訴訟引起人們廣泛關注則是在20世紀后,隨著資本主義由自由資本主義走向壟斷資本主義以及社會主義的興起、高科技的迅速發展,人們的生產、生活日益社會化。為了維護國家利益、社會公共利益,公益訴訟逐漸被重視。現代公益訴訟制度起源于美國,至今為止,美國已規定了較為完善的公益訴訟制度。此外,法國、英國等國也不同程度地規定了公益訴訟制度。但公益訴訟不是獨立于傳統刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟以外的第四大訴訟形態,它只是民事訴訟框架內的一個以目的為導向的概念,在某種意義上是為了保護傳統的三大訴訟法未能有效保護的利益而產生的。

一、彌補法治漏洞、完善訴訟制度的需要

我國目前的三大訴訟法(民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法)對公共利益的司法保護存在真空:民事訴訟對公共利益的保護也只能通過代表人訴訟的方式實現;行政訴訟只能通過對具體的行政行為進行司法審查來保護公共利益;刑事訴訟只能對被侵害、且侵害行為構成犯罪的危害公共利益的行為,通過刑事附帶民事訴訟予以救濟。并且均規定,原告必須是與案件有直接利害關系的公民、法人和其他組織,普通公民無權起訴。

在司法實踐中,存在大量侵害國家利益和社會公共利益的違法行為,有些無直接利害關系人,有些直接利害關系人因不知、不愿、不敢而未提起訴訟,所以形成違法行為出現而無人起訴的局面。如目前在我國發生較多的環境污染案。長期以來,由于我國環境公益訴訟制度的缺失,使環境保護問題日益嚴峻,僅西部地區每年因環境破壞造成的損失竟然達1500億元,占當地同期國內生產總值的13%。國有資產的流失也是比較普通的損害公共利益和國家利益的現象。據國有資產管理局的統計和測算,目前平均每天都有近億元的國有資產流失,許多國有資產流失案件令人觸目驚心,卻因種種原因無人主張權利,無法進入司法的管轄和監督范圍。此外,還有嚴重損害社會公共利益的壟斷經營、造假售假坑害消費者等違法行為。由于我國三大訴訟法理論和立法發展的滯后,導致受害人無法通過訴訟途徑保護自己的合法權益或社會公共利益。而一些“打抱不平”者在為不特定的多數人贏得權益的訴訟多以敗訴而告終。隨著社會經濟的不斷發展,社會公共利益與人民生活日益密切相關,但這種公共利益同時又不是明確地與某個具體的人有利害關系,因而,通過法律途徑尋求救濟異常困難。現在我國是依法治國的社會,面對不公平、不合法的事情,任何一個有社會責任心的人,都應有權通過法律程序解決問題。賦予人民公益訴權,使人民管理國家和社會事務的權力通過司法途徑得以實現,在一定程度上彌補法治漏洞,完善訴訟制度,從而擴大司法監督體系的覆蓋面,更好地維護社會秩序和社會公共利益。

一，訴訟主體

1．主體擴大化。

公益訴訟在古羅馬已然形成，乃與私益訴訟區分而言，私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。隨著資本主義大工業經濟、壟斷經濟的發展，一些政府部門、壟斷集團有能力從自身利益出發挑戰公共利益，使得保護公共利益成為公眾的實際要求，為公共利益而進行訴訟的案例增多，促進了公益訴訟制度的發展和完善。20世紀中期以來，日益嚴重的環境問題和逐漸高漲的環保運動使環境權作為人身權的一種受到公眾的關注。因此，環境訴訟的主體資格的認定條件，已經不能僅限《民事訴訟法》第一百零八條規定：原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。

美國侵權法的新的規定，即“為提起禁止或取締公益妨害的訴訟，公民必須具有作為一般公民的代表，或公民訴訟中的公民，或集團訴訟中的集團的一個成員所具有的起訴資格。”在日本水俁病損害賠償系列訴訟案也表明，由于環境公益訴訟涉及的利益范圍廣，波及的范圍有區域化功能化的特點，法院在權衡各方利益之下所做重新分配社會有限資源和利益的判決，在某種意義上影響環境和地區經濟制度的建設而不僅僅是個案的救濟。因此，只有把訴訟主體做擴大化解釋，賦予公民個人，社會團體，行政機關部門，檢察院及其他相關組織等間接利害關系人有環境訴訟的主體地位。而把某些需要國家予以特別保護的情況列為例外。這樣也符合我國《環境保護法》第6條規定的規定，也符合我國現行的司法實踐。

2．鼓勵訴訟。

自公眾參與原則和公眾知情權的確立，公眾作為環境行政部門和污染企業的第三者，有最廣泛的發言權。因此，公民環境訴訟的活躍程度也是判斷環境法實施程度的標志。美國在《清潔空氣法》、《清潔水法》等主要環境立法中規定了公民訴訟條款及返還訴訟費等措施。為了鼓勵公民環境訴訟，美國《清潔水法》規定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔起訴方花費的全部費用，國家再對其給予獎勵；美國《垃圾法》規定，對環境違法人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。這些鼓勵訴訟措施和推行律師和當事人“密切合作”思想，可以在很大程度上面，提高公眾的環境公益保護意識。

【論文關鍵詞】行政公益訴訟現代法治公共利益構建

【論文摘要】行政權力的日益擴大，極易使社會會共利益遭受侵害。。如何維護社會公共利益，從域外經驗看，現代法治國家大多把建立行政公益訴訟制度作為保障手段。但在我國，行政公益訴訟的立法尚處于完全空白的狀態。這一法律制度的缺失，不利于構建社會和諧和建設社會主義法治。建立中國特色的行政公益訴訟制度成為當前理論討論和司法實踐的熱點。構建行政公益訴訟制度，應當在的立法上，對訴訟主體、受案范圍、舉證責任和激勵機制等問題作出明確規定。

隨著行政權的日益擴大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權的擴張，許多國家開始在行政訴訟領域引人公益訴訟制度。在我國社會經濟生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現象，卻由于現行公益訴訟的缺失，無法通過保護利益方式中最有效的方式—訴訟來維護國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益案例的出現，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關注，并逐漸成為一個司法熱點話題。目前，我國法學工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護公共利益、建設法治社會角度看，應在借鑒域外經驗基礎上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。

一、建立并完善行政公益訴訟制度是現代法治的基本要求

公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。”公益訴訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關注卻是在20世紀。隨著高科技的迅速發展，人們的生產、生活日益社會化，現代社會的政府廣泛地干預社會的教育、衛生、經濟、文化、福利事業，管理范圍不斷擴大，隨著現代行政法的發展，行政權日益強大、極度擴張，不時侵害私人權利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織、個人認為行政機關或法律授權組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院起訴，人民法院依法進行審理和判決的活動。

同傳統行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，起訴主體的廣泛性。“行政法上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產物。行政公益訴訟的起訴主體不局限于具體合法權利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提起訴訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到起訴者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護社會公共利益、維護法律的尊嚴與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設立承載著更多的社會責任。第三，訴訟功能的預防性。行政公益訴訟的提起不以發生實質的損害為要件，當國家機關的違法行為、不當行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現實損害的時候，無法律上直接利害關系的人也可以訴請司法機關對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質。

摘要：行政公益訴訟是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織，認為行政機關的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。我國《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，本文從行政公益訴訟的內涵、特征、起源等方面入手研究，對我國建立行政公益訴訟制度作了可行性分析，并對構建中國特色的行政公益訴訟制度提出了幾點設想。

關鍵詞：公益訴訟行政公益訴訟構建

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國家發展已相當成熟，但我國的行政公益訴訟制度與西方國家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益的案例的出現，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會的廣泛關注，逐漸成為一個司法熱點話題。2004年出現的安徽省阜陽市劣質奶粉導致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國務院論證認可監督委員會，對全國牙防組、中華口腔醫學會不具備對外開展產品檢測和質量認證權力而擅自接受委托開展對外認證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產品質量事件以及環境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認為，這些案例、事件的出現與行政公權力的濫用有直接關系，許多違法、不當的行政行為是在維護公共利益的掩護下，謀取個人利益、部門利益或地方利益，而導致公共利益受到損害。因我國《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對一些損害公共利益的行為“鞭長莫及”，放縱和滋長了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發揮。當前，對行政公益訴訟制度進行深入細致的理論研究，從立法和司法上構建與完善中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴大司法的權利保護面，依法維護社會公共利益已勢在必行。

一、行政公益訴訟的內涵與特征

（一）行政公益訴訟的內涵

1、公益

近年來，環境污染事件頻發，環境公益訴訟作為保護環境公益的重要制度，效果卻并不理想。學界當前對環境公益訴訟的研究，大多聚焦于起訴主體、裁判方式等相關領域，而對環境公益訴訟陪審制度的關注相對較少。從現代司法的基本規律看，陪審制度的完善，對環境公益訴訟審判的民主性、專業性以及判決結果可接受性的提升均大有裨益。2018年4月27日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國人民陪審員法》，其中第14、16、22條的規定標志著環境公益訴訟陪審制度的正式建立，是我國環境公益訴訟的一大制度創新，也勢必為陪審制度的進一步發展開創新局面。然而也必須看到，新法對環境公益訴訟陪審制度進行規定的條文僅有3條，如果不進一步細化、明確化，不解決一些核心問題，比如陪審員選任方式、陪審員參審方式以及專家陪審員制度等，那么，環境公益訴訟陪審制度的運行依然會困難重重，仍然遠遠不能滿足實踐需求，無法發揮制度本身的預期效果。因此，本文試在分析法律文本的基礎上結合既有的實踐和研究，重點就《人民陪審員法》對環境公益訴訟特殊性回應不足之處進行研判并提出可能的解決方式，以期環境公益訴訟陪審制度進入良性發展的軌道。

一、《人民陪審員法》對環境公益訴訟陪審制度的基本架構

我國陪審制度長期存在“駐庭陪審、編外法官”和“陪而不審、審而不議”的現象，嚴重影響了陪審制度預設功能的實現，環境公益訴訟陪審制度概莫能外。這一情況招致了學界的廣泛批評。2018年《人民陪審員法》的出臺，是對我國長期以來陪審制度的實踐經驗，尤其是司法改革以來審判工作改革試點工作經驗的科學總結，有利于擴大司法領域的人民民主。就環境公益訴訟陪審制度而言，新法的實施有利于形成法官和人民陪審員的優勢互補，深化人民群眾對公正審判和專業化審判的認知。根據新制定《人民陪審員法》的相關條文，我國環境公益訴訟陪審制度的現有架構主要有以下三層次核心內容。第一，明確了環境公益訴訟必須適用陪審制度。2018年《人民陪審員法》第16條規定：“人民法院審判下列第一審案件，由人民陪審員和法官組成七人合議庭進行：……（二）根據民事訴訟法、行政訴訟法提起的公益訴訟案……”。作為一項新型訴訟制度，包括環境民事公益訴訟在內的民事公益訴訟于2013年《民事訴訟法》的二次修改并出臺方才結束了“于法無據”的尷尬境地。包括環境行政公益訴訟在內的行政公益訴訟制度更是于2017年才確立。因此，與之配套的陪審制度也在不停的摸索、變動之中。根據2015年最高人民法院、司法部出臺的《人民陪審員制度改革試點方案》第3條第2款“涉及群體利益、社會公共利益的……原則上實行人民陪審制審理”的規定可以看出，試點工作期間，環境公益訴訟案件并不一定使用陪審制度。在后續的其他司法解釋中，這一立場并沒有明顯變化，如2018年“兩高”聯合出臺的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第7條規定：“人民法院審理人民檢察院提起的第一審公益訴訟案件,可以適用人民陪審制。”而陪審制度如被規避，勢必影響到環境公益訴訟的審判質量。基于陪審制度對于環境公益訴訟案件審判的重大作用，《人民陪審員法》第16條在規定環境公益訴訟案件必須適用陪審制度的同時，進一步明確了合議庭人數，這是環境公益訴訟陪審制度的一大進步。第二，審理環境公益訴訟的合議庭具體人員構成基本確定。要最大程度地發揮陪審制度的作用，保障環境公益訴訟審判的公平、公正，僅僅對合議庭總人數作出規定是遠遠不夠的。陪審員人數的多寡及其與職業法官人數的對比，直接決定了合議庭能否對盡可能多的不同種利益進行衡量以及相應的能力。基于此，《人民陪審員法》第14條規定：“人民陪審員和法官組成合議庭審判案件，由法官擔任審判長，可以組成三人合議庭，也可以由法官三人與人民陪審員四人組成七人合議庭。”可見，環境公益訴訟的合議庭必須由三名職業法官和四名人民陪審員組成。這一安排既保證了人民陪審員在事實審方面相對于職業法官的人數優勢，從而使得環境公益訴訟案件中的復雜事實有了被最真實還原的可能；也保證了職業法官在事實審中能夠聽取到盡可能多的代表不同利益群體價值的聲音，從而保障最終判決結果能夠有效協調各方利益，進而增加判決結果的可接受性，實現法律效果和社會效果的有機統一。第三，環境公益訴訟案件中人民陪審員的職能、權限基本確定。陪審制度之所以重要，原因在于在案件審判中，對很多事實認定需要依據生活常識和專業知識才能判斷，而陪審員大多來自與案件相關的各個行業，對社會生活比較熟悉，能夠形成對專業化法官知識的補充，因此更有利于司法目標的實現。而如何確定人民陪審員在參與審判時的職能和權限，對實現陪審制度的制度價值至關重要。為了充分實現環境公益訴訟陪審制度的司法民主價值，其完善路徑既不是通過培訓等手段強化人民陪審員的法律素質，也不是將人民陪審員的權利限縮于認定事實。①基于此，《人民陪審員法》第22條規定：“人民陪審員參加七人合議庭審判案件，對事實認定，獨立發表意見，并與法官共同表決；對法律適用，可以發表意見，但不參加表決。”可見，新法是在肯定“法律審”“事實審”基本分野的前提下，確定了人民陪審員在環境公益訴訟案件中與法官同等的“法律審”職能和表決權以及適當的“法律審”建議權，為人民陪審員在審理環境公益訴訟案件時切實履職提供了初步條件。綜上，我國環境公益訴訟陪審制度的立法現狀是：任何環境公益訴訟案件都必須適用陪審制度；針對環境公益訴訟案件組成的合議庭人數固定為7人，其中法官3人、人民陪審員4人；在審理環境公益訴訟案件時，人民陪審員享有和專職法官同等的“事實審”權利和對法律適用發表意見的權利。在看到新法相對于之前立法缺位和不合理有了長足進步的同時，也應當看到作為陪審制度基本法的《人民陪審員法》相關規定對環境公益訴訟特殊性的回應明顯不足，亟待后續的司法解釋和立法予以填補、完善。

二、環境公益訴訟陪審制度的特殊性分析

從立法技術上分析，環境公益訴訟陪審制度作為一個相對成體系的理論，不可能由區區三個法律條文能夠概括。作為一項特殊的訴訟制度，環境公益訴訟在訴訟程序規則的諸多方面具有特殊性，②因而也需要能夠回應這些特殊性的特別陪審制度與之配套。換言之，建立環境公益訴訟陪審制度有其必要性。即，環境公益訴訟陪審制度需要對環境公益訴訟的以下四項特殊性進行回應。1.通過進一步明確陪審員選任方式，助力實現不同情況下的環境公益訴訟兩造結構之均衡。傳統訴訟恪守“直接利害關系”原則，而環境公益訴訟的起訴主體往往與所提起的訴訟不存在直接利害關系。因此，在合理限度內對適格起訴主體范圍進行擴張是通過公益訴訟維護環境公益的必然做法，問題也就由此產生：不同類型的起訴主體，其訴訟能力和自身性質差異明顯，任何一種確定統一的法庭構造都無法確保環境公益訴訟兩造結構在任何情況下都大致相對均衡。如在環境民事公益訴訟中，被告往往都是大型企業，與大多數情況下作為起訴主體的民間環保組織和個人相比無疑在人力、財力、物力上都具有明顯優勢。但是，當環境民事公益訴訟被告面對具有“民意官辦、民辦官助、官民結合”半官方性質的環保組織（如中華環保聯合會），甚至是同時兼具法律監督機關和環境公益起訴人雙重身份的檢察機關時，原本為實現實質正義的傾斜性配置法庭結構最終可能更多起到的是反效果。類似的情況同樣存在于環境行政公益訴訟之中。很多環境民事公益訴訟背后的更深層次事由其實是針對環境污染，環境行政部門應當管且可以管好但沒有去管或者沒有管到底。因此有學者認為，改善我國環境的根本解決辦法是擺正民事環境公益訴訟的定位，完善行政環境公益訴訟制度。③筆者贊同這一觀點，但是也應當看到，一方面，在多數情況下作為環境行政公益訴訟被告的環境行政機關雖然看似強勢，實際上卻存在著權能不足的情況。無論是《環境保護法》，還是《水污染防治法》等專門污染防治法，雖然都有專章規定法律責任，但是對環境行政部門在環境執法內容上的具體授權，均為警告、罰款、責令停產、限制生產、限期治理、排除危害之類。但責令停業和關閉等真正具有強制力的處罰只有同級人民政府和國務院才有權作出，環境行政部門只有向其請求的權力。④因此，環境行政部門面對環境污染在很多情況下也是無計可施，這一情況如不在環境行政公益訴訟審判過程中予以重視，勢必影響到案件判決的最終效果。另一方面，在環境民事公益訴訟中具有強勢原告地位的檢察機關，在環境行政訴訟中同樣居于強勢地位。有學者對檢察機關提起公益訴訟試點工作情況進行統計后指出，在試點工作期間所有進入到訴訟程序的環境行政公益訴訟案件，檢察機關無一例外全部勝訴。⑤因此，在堅持陪審員隨機抽選的原則基礎上，根據個案實際情況的不同確定有所側重地選擇陪審員組成合議庭，有利于不同利益在判決過程中進行充分的考量和碰撞，是實現環境公益訴訟案件兩造公平對抗以及公平裁判的關鍵。2.通過參審方式的進一步完善，實現對能動司法作用范圍的動態調整。環境公益訴訟維護的是環境公共利益，因此在訴訟構造上，當事人訴訟權利受到嚴格規制，審判權的地位也因此強化，使得原本應當消極的居中裁判者成為積極的程序管理者和推進者，而積極角色的扮演必定帶有一定的能動司法的色彩。⑥但是如果能動司法超出了合理的限度，如在我國環境公益訴訟案件中出現的法院主動依職權對準被告進行調查取證、采取保全措施，通過明示或暗示手段鼓動潛在的起訴主體提起訴訟等行為，已經嚴重偏離了法院的司法職能定位而與環境行政機關的職能近乎一致。如若放任這種現象愈演愈烈，則環境公益訴訟的制度價值有被環境行政執法吞噬的危險。從域外一些環境公益訴訟代表性國家的實踐中，也可以清晰地看到過度能動的司法對環境公益訴訟乃至整個環境公益保護制度體系帶來的巨大沖擊。在印度，法官在環境公益訴訟案件的審理過程中經常同意原告追加訴訟請求，甚至主動追加訴訟主體。例如在印度恒河污染案中，原告原本只就恒河流域污染最為嚴重的坎普爾的市政機構和幾家主要污染工廠進行起訴，法院在審理過程中，法官將案件的審查范圍擴展到了恒河流域所有大城市的市政當局。在印度的司法實踐中，此類案件比比皆是。過于主動的“能動司法”使得被告苦于訴累，進而影響到正常的生產和環境行政執法行為。⑦為了抑制法院可能出現的過度能動司法，通過引入陪審制度對整個案件進行審慎審理就顯得尤為重要，而通過何種參審制度能夠對法官的過度能動司法進行有效制衡，則是完善環境公益訴訟陪審制度應當重點關注的內容。3.通過廓清“事實審”和“法律審”之間的界限，為有效審理案情錯綜復雜的環境公益訴訟案件準備條件。我國關于人民陪審員的審判職能定位的規定最早見于2004年全國人大常委會通過的《關于完善人民陪審員制度的決定》，其中第11條第1款規定：“人民陪審員參加合議庭審判案件，對事實認定、法律適用獨立行使表決權。”這意味著人民陪審員在“事實審”和“法律審”方面都有著專職法官同樣的權利。但是隨后的實踐證明上述職能定位并不理想。基于此，在之后的司法改革過程中，中央在頂層設計中對人民陪審員職能進行了調整為“逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題”。2015年最高人民法院、司法部聯合出臺的《人民陪審員制度改革試點方案》中“人民陪審員在案件評議過程中獨立就案件事實認定問題發表意見，不再對法律適用問題發表意見”的規定是對這一調整的明文確認。此后，鑒于試點工作中也遭遇剝離陪審員“法律審”職能導向下的法庭構造和審判人員合議規則設計困境，《人民陪審員法》采取了折中處理的方式，這在環境公益訴訟案件的審理中體現為人民陪審員享有與法官同等的“事實審”職能和有差別的“法律審”職能，即對法律適用發表意見的權利。換言之，司法改革以來暗含的事實問題和法律問題可以截然分開的邏輯前提并沒有發生實質性改變。但是，我國長期以來并未對事實與法律問題加以界分。客觀上來說，事實和法律本身難以截然地分開。尤其是在科學證據案件中，由于訴訟證據的真實性、合法性分別對應了事實和法律，因而都具有混合屬性。在環境公益訴訟案件中，事實問題和法律問題更是盤根交錯。綜上，環境公益訴訟案件中事實問題和法律問題的混雜加上缺乏區分兩者的歷史積累，都給環境公益訴訟案件中陪審員“事實審”和“法律審”的并行不悖帶來難度，亟待出臺有效區分事實問題和法律問題的方法。4.通過建立專家陪審員制度，為有效認定環境公益訴訟案件中的科學證據創造條件。科學證據對于訴訟中的事實認定發揮的作用越來越大，這在環境公益訴訟案件中體現得尤其明顯。美國法學家達馬斯卡甚至預言，科學證據“將會把經驗常識從事實認定中徹底清除”。⑧關于科學證據的認定，《人民陪審員法》沒有明文規定，然而作為一個毋庸置疑的現實，科學證據對于作為大眾代表的陪審員而言，如何在陪審中對有效地審查判斷科學證據就成為難題。更為重要的是，這一情況必將隨著《人民陪審員法》降低陪審選任門檻、陪審員隨機抽取等條款的實施而更加明顯。針對法官和普通陪審員多缺乏專業科學知識的困境，一些法院正在探索引入專業陪審員進行彌補的可行性。不可否認，在以環境公益訴訟案件為代表的特殊案件中引入專家陪審員確實有利于從專業角度質疑鑒定意見并善于說理促成調解，為認定科學證據、查清案件事實起到了重要的作用，為法官及時、準確判案提供了有利的條件，⑨符合我國歷來的實用主義傳統。但陪審員制度作為保障司法民主的一項重要制度，如何盡量保障人民陪審員的平民化方向與專家陪審員的精英化方向有著天然的緊張關系。因此，如何在保證陪審制度民主性、代表性的基礎上構建起同樣運行良好的專家陪審員制度，在兩項目標之間達致精巧的平衡，是環境公益訴訟陪審制度的又一關注重點。

三、環境公益訴訟陪審制度之完善路徑