環境行政公益訴訟實踐問題探索

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摘要：近年來，依托清江流域豐富的自然資源，清江流域沿線農、林、漁、畜禽業、工業、旅游業等得到顯著發展，與此同時經濟發展與環境保護的矛盾日漸加深，非法排放工業污水、非法占用農用地等現象讓清江流域生態環境亮起紅燈。通過對檢察機關辦理環境類行政公益訴訟案件中存在的主要問題和原因的分析，提出了明晰行政機關履職標準、明確舉證責任分配標準、依法保障檢察機關調查取證權、建立案件協查協作機制、加強案件辦理團隊專業性等方面的建議。

關鍵詞：清江流域；環境；公益訴訟；行政

一、E市清江流域生態環境破壞現狀及原因

2019—2020年，E市檢察院共計辦理公益訴訟案件135件，提出訴前檢察建議125件。生態環境資源保護類公益訴訟案件75件，其中涉及清江流域26件，占比34．6%；生態環境資源保護類公益訴訟案件發出訴前檢察建議68件，其中涉及清江流域訴前檢察建議22件，占比32．4%。

（一）粗放型經濟破壞生態環境

E市檢察院2019—2020年共辦理工廠、企業污水直排清江流域公益訴訟案件13件，占涉清江流域公益訴訟案件數的比例為50%，可見工廠、企業污水直排是造成清江流域生態環境破壞的主要原因之一。由此分析，E市由于高新技術較少，產業結構較為單一，經濟發展方式以粗放、內向型經濟為主。粗放型經濟發展模式下，自然資源過度開采、濫砍濫伐、濫排濫放現象普遍存在。而圍繞旅游業的新型服務業尚處發展中，完整的生態產業鏈尚未形成，產業發展過多依賴對自然資源的開采和簡單加工，高能耗、高投入、高排放的粗放型產業結構給E市清江流域生態環境資源保護增大難度。

（二）農業及生產、生活垃圾污染環境

2019—2020年E市檢察院共辦理農戶、小區生產生活污水直排清江流域公益訴訟案件9件，其中4件為城市小區生活污水直排，5件為農戶生產、生活污水直排。由此分析，農村畜禽養殖、生活垃圾和城鎮居民生活用水是E市清江流域水污染的另一主要原因。農民生態環保意識薄弱，農村生活垃圾亂排亂倒，小集鎮和鄉村、組未能設置專門的污水和生活垃圾處理中心，造成農村生產、生活垃圾直接排入支流，最后流入清江，造成水資源污染，破壞清江流域生態平衡。

（三）行政機關執法不力放任環境破壞

通過分析E市檢察院2019—2020年辦理的環境行政公益訴訟案件，兩年間E市檢察機關共計辦理環境行政公益訴訟案135件，主要涉及危害水資源、危害礦產資源安全、危害珍稀動物、植物安全等方面，分析案情發現環保行政機關在環境保護與環境治理上存在履職盡責不到位、行政處罰不力、行政審批不嚴、行政強制措施執行不到位、區域性執法等問題，使E市清江流域生態環境保護形勢嚴峻。

二、清江流域環境行政公益訴訟面臨的問題

（一）行政機關履職標準不明晰

分析E市檢察機關近兩年所辦理的環境行政公益訴訟案件，被告環保行政機關存在不履職、不依法履職（如拖延履職、違反法定程序履職）等情況。據《最高人民法院關于適用行政訴訟法若干解釋》的規定：檢察機關提起環境行政公益訴訟是基于環保行政機關未依法履職。但環保行政機關如何履職、是否履職、履職效果如何等問題，散落于各個部門法、行政法規以及規章、會議紀要和通知文件中，環保行政機關履職標準未有統一性規定，造成履職標準不明晰。這些標準是影響檢察機關提起環境行政公益訴訟的重要考量。履職標準不明晰一方面使環保行政機關履職不力，另一方面加大檢察機關提起公益訴訟的難度。

（二）舉證責任分配標準不明

案件線索是推進環境行政公益訴訟工作的基礎和源頭。與民事、刑事訴訟舉證責任“誰主張、誰舉證”分配不同，行政訴訟實行舉證責任倒置。環境行政公益訴訟的起訴人是檢察機關，目的是維護社會公共和國家利益，檢察機關在訴訟地位、證據收集能力、舉證能力上具有天然優勢，其對環保行政機關不依法履職造成環境污染后果的行政行為，可以承擔與其能力相適應的舉證責任，如此便與行政訴訟中“誰主張、誰舉證”的舉證責任分配原則相悖。司法實踐中，環境行政公益訴訟作為一項新制度，應當遵循何種舉證責任規則標準不明，限制了環境行政公益訴訟工作的開展。

（三）剛性調查取證權缺失

首先，雖然檢察機關在訴訟地位、取證和舉證能力上具有天然優勢，但被起訴的環保行政機關作為案件當事人，在案件事實了解、證據掌握等方面優于檢察機關。檢察機關發現環保行政機關不依法履職造成或者放任環境污染情形，向其送達訴前檢察建議，在送達檢察建議后環保行政機關仍不及時整改、依法履職，檢察機關方可提起訴訟。被起訴方環保行政機關在檢察機關發出檢察建議后，提起訴訟前，有足夠的時間毀滅證據、偽造證據、轉移證據，甚至以拒絕配合檢察機關調查取證的方式拖延、阻礙調查。其次，檢察機關沒有剛性調查取證權，無法采用強制措施對環境行政公益訴訟中相關證據查封、扣押、凍結，在證據保全上處于弱勢。在證據的搜集上，剛性調查取證權的優勢在檢察機關轉隸前辦理貪污瀆職類案件上最為明顯，轉隸后自偵權的減弱也讓檢察機關在辦理環境行政公益訴訟案件時的威懾力降低，沒有剛性調查取證權的檢察機關很難開展環境行政公益訴訟工作。

三、完善清江流域環境行政公益訴訟的思考

（一）明晰行政機關履職標準

1．明晰不依法履職的監管性標準。檢察機關對環保行政機關不依法履職的監管性標準必須是行政法意義上的行政職責，不應將諸如環保行政機關未及時回復訴前檢察建議視為未履職而提起訴訟。2．以立法規定來界定履職標準。檢察機關應該以立法規定來界定環保行政機關是否履職，而不應以內部方案、地方性改革等來界定。對依據規范性文件認定環保行政機關是否履職時，檢察機關有必要對規范性文件進行合法性審查。3．區分上下級環保行政機關委托行使職權。對上級環保行政機關委托下級環保行政機關行使職權的，下級環保行政機關存在不依法履職的情形，不應認定下級環保行政機關未依法履職。4．不應以社會公共利益的侵害狀態是否完全消除來決定是否提起訴訟。檢察機關監督環保行政機關的是“不”依法履職，對環保行政機關已經作出相應行政行為，縱然公益仍受損，也應慎重起訴。

（二）明確舉證責任分配標準

環境行政公益訴訟中檢察機關舉證責任有兩種不同觀點［1］：一種認為應遵循行政訴訟舉證責任倒置規則；另一種認為環境行政公益訴訟中，行政相對人檢察機關在訴訟能力和地位上擁有法律監督權的先天優勢，不同于一般行政相對人，檢察機關應承擔主要舉證責任。［2］檢察機關舉證責任分配與訴前調查取證權緊密聯系，鑒于規避檢察機關在環境行政公益訴訟中濫訴現象，建議由行政機關對自身行政行為合法性承擔舉證責任，檢察機關應負擔初步的證明責任和中等嚴格程度的證明標準，賦予檢察機關在發出訴前檢察建議后對環保行政機關采取的行政措施存在“不當履職”或“不依法履職”的舉證責任，以及被訴環保行政機關對環境污染負有監管職責的舉證責任。

（三）依法保障檢察機關的調查取證權

第一，建議通過立法明確檢察機關調查取證權。以立法或司法解釋的方式，將過去分散式的關于檢察機關開展公益訴訟依法享有的權利與義務整合并予以明確。比如，在訴前程序階段，給檢察機關配置明確的調查取證權，對行政執法證據依法享有調取、固定、查封、扣押、凍結等權力。在訴訟階段，檢察機關對環保行政機關是否糾正不當履職，使受損環境被停止侵害、被修復的行政行為承擔證明責任。第二，完善檢察機關調查取證手段。由于環境行政公益訴訟中，證據具有復雜性、隱蔽性強、專業要求高等特點，更新和完善調查取證手段有利于檢察機關更好發揮檢察監督權保護公共利益的功能。比如建立公益訴訟證據鑒定專業化合作制度。以清江流域環境損害為例，為鑒定證據，檢察機關甚至要將證據送至省會城市的專門鑒定研究所，耗費大量時間、人力與金錢成本，且鑒定機構往往分散在各大科研院所、高校、環保行政部門，增加證據鑒定難度。建議自上而下建立專門的公益訴訟證據鑒定渠道網，在每個城市選定幾家資質過硬的鑒定機構，在證據送達、鑒定費用報銷上采用專人專網專款，減少證據鑒定時間和流程。

參考文獻

［1］林儀．我國行政公益訴訟立法難題與司法應對［J］．東方法學，2018（2）：151-160．

［2］張碩．論行政公益訴訟證明標準［J］．哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2018，20（4）：42-48．

作者：舒紅兵 李方黎 單位：恩施市人民檢察院