行政公益訴訟制度的完善

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摘要：為更好地保護公共利益，進一步強化對行政機關不作為或者亂作為行為的監督，黨的十八屆四中全會明確提出：“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度?！弊源?，行政公益訴訟制度走上了快車道，開始了一系列的實踐和探索。本文以試點地區之一———陜西省檢察機關的實踐為切入點，重點對其在實踐中遇到的問題和困境進行分析，探索行政公益訴訟制度的發展方向。

關鍵詞：行政公益訴訟；線索；訴前程序；完善

一、陜西省行政公益訴訟實踐現狀分析

（一）總體情況。陜西省是13個試點省份之一，自2015年7月以來，陜西檢察機關在行政公益訴訟工作中取得顯著成效。截至2018年7月，陜西檢察機關已發現行政公益訴訟的案件線索3535件，辦理訴前程序的案件2480件，向法院提起訴訟的案件105件，線索發現和訴前案件數量均居全國前列。通過辦案，共督促行政機關補種、恢復被損毀國有林地1800余畝，挽回、復墾被非法改變用途和占用的耕地1700余畝，清理違法堆放的各類垃圾16000余噸，督促治理被污染水域近5000畝，督促保護、收回國有資產和權益7億余元，有效維護了國家和社會公共利益。（二）具體情況。根據調研所掌握的情況來看，陜西行政公益訴訟的工作具有以下明顯特點：1.案件線索辦理率高，訴前程序發揮作用大。截至2018年7月，陜西檢察機關共發現公益訴訟案件線索3535件，辦理訴前程序案件2480件，占到案件線索數的70.10%，而同一時期最后提起訴訟的案件數量只有105件，只占了辦理訴前程序案件數量的4.23%，提起訴訟或者辦理訴前程序的案件占線索數量的73.41%。綜合分析這些數據，我們可以發現，在行政公益訴訟開展以來，陜西檢察機關提起行政公益訴訟或者辦理行政公益訴訟訴前程序的案件占到線索數的2/3以上，接近3/4，這說明案件線索的辦理率還是非常高的，體現了陜西省檢察機關在行政公益訴訟工作中積極作為的態度。此外，最后提起訴訟的案件占比較小，說明訴前程序在行政公益訴訟中發揮著重要作用。2.案件涉及的領域范圍基本集中在生態環境與資源保護、國有資產保護和國有土地使用權出讓等領域，其中又以生態環境與資源保護領域為主。從調研的情況來看，涉及環境和資源保護的行政公益訴訟的案件占到行政公益訴訟案件總數的7成以上。例如，寶雞市環保局鳳翔分局因不依法履行其職責被鳳翔縣檢察院起訴一案，分析其原因，主要在于當前我國環境和自然資源領域的嚴峻形勢。3.案件的線索都是檢察機關自身在履行職責中發現的。其中，檢察機關在偵查職務犯罪和審查起訴時發現的案件線索占多數。對于社會公眾檢舉控告、新聞媒體等提供的線索，檢察機關大多謹慎對待，提起訴訟或訴前程序結案的案件相對比較少。就案件所涉及的行政機關違法行為的類型來看，不作為行為占比較大，而亂作為的案件數則相對較少。

二、行政公益訴訟制度存在的問題和困難分析

1.行政公益訴訟的原告主體單一。在試點之前，行政公益訴訟的原告主體具有明顯的二元性特點，也就是既賦予了特定國家機關原告資格，也賦予了公民、法人以及其他組織原告資格?！缎姓V訟法》修正后，確立了只能由檢察機關來提起行政公益訴訟這一單一模式。雖然檢察機關作為原告，可以很大程度上保護公共利益，但是，在行政公益訴訟中，檢察機關既是起訴者又是監督者，當有社會公益需要保護時，而檢察機關睜一只眼閉一只眼，公共利益由誰來保護？就充分保護公共利益的目的而言，檢察機關獨攬原告資格顯然是不夠的。2.案件線索獲取來源單一。檢察機關一直依賴于從刑事案件中挖掘公益訴訟線索，在行政公益訴訟試點階段，不同部門間線索移送，基本滿足了初期的需要。隨著行政公益訴訟工作的全面開展，在反貪和反瀆等部門轉隸到監察委之后，原先的內部業務部門間的移送變為了國家機構間的銜接，檢察機關在職務犯罪案件中挖掘獲取線索的實效性大打折扣。另外，其他線索來源也不太暢通。一度重點推廣的行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺，也一直沒有發揮有效作用。檢察機關在平臺上能得到的信息往往是經過執法機關精心包裝修飾后錄入的，很難從中提取到有價值的案件線索。對于社會渠道提供的線索，因為沒有辦法準確把握該線索屬不屬于其“履行職責”的范圍，檢察機關多不會采用，這就進一步限制了線索來源。3.行政公益訴訟專門機關業務人員和律師專業化水平不足。毫無疑問，不管是環境污染、食品安全以及國土資源等領域的問題，還是其他領域的問題，都是極具專業性的問題，檢察機關、法院以及律師都要有相關領域專業知識的積累。對于檢察機關來說，其業務繁多，檢察機關工作人員往往身兼數職，而行政公益訴訟又涉及領域眾多，所以應當在檢察機關中由專業化人員辦理特定領域的行政公益訴訟案件。一般法院在審理行政公益訴訟案件時，審理法官很少具有相關領域專業知識，也缺乏行政公益訴訟審理經驗，這對于行政公益訴訟的全面開展影響很大。一般律師都是普通民事、刑事或者行政訴訟的，對行政公益訴訟的了解度和參與度還不夠，因此，公益訴訟律師的專業能力提升也是行政公益訴訟中亟須提升的一環。4.檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時遇到的行政干擾阻力較大。目前，由檢察機關提起的行政公益訴訟的案件，在管轄上以同級管轄為主?；鶎拥男姓C關占行政公益訴訟被告的絕大多數。由于行政機關上下是領導關系，基層行政機關作為被告時，其上級機關為了維護其正面形象，往往會請求同級檢察機關進行協調。行政公益訴訟的被告是行政機關，有些地方政府部門在檢察機關提起行政公益訴訟后的行為過激，對涉案人員往往會進行嚴厲的人事處理，這使得行政機關對其“被告”的身份異常敏感，被檢察機關提起訴訟后，行政機關自然會想辦法做工作。另外，行政機關負責基層法院和檢察院的人事任免和財政收入，一些地方的檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時往往會考慮其自身利益,這使得行政公益訴訟在很大程度上失去了其建立的價值。

三、完善我國行政公益訴訟制度的建議

1.擴大行政公益訴訟的原告范圍。擴大原告范圍，讓更多的主體參與到行政公益訴訟中，才能夠使行政公益訴訟的發展更加符合現實需要。首先，應當把社會組織和個人提起行政公益訴訟合法化，讓符合條件的個體和社會組織也能對侵害公共利益的行為提起訴訟。通過擴大原告范圍，進一步加強對行政機關行為的監督，對行政機關違法的行為依法進行訴訟，讓行政機關的違法行為得到應有的懲罰。當然，防止濫訴、提升訴訟效率是我們不得不去面對的現實問題，個人啟動行政公益訴訟必須要進行嚴格的限制，以保證行政公益訴訟的科學發展。對于公民向檢察機關舉報行政機關的行政公益訴訟案件，而檢察機關不作為時，公民就可以提起行政公益訴訟，因為這并不是由于檢察機關考慮不到位，而是由于檢察機關在根本上的不作為。2.拓寬案件線索發現路徑。一方面，對于檢察機關內部來說，要深入挖掘刑事案件，從中獲取線索，完善各業務部門之間線索移送機制，將案件移送情況納入年度檢察機關目標績效考核，用制度的剛性提升檢察機關內部其他部門參與到行政公益訴訟中的主體意識和責任意識。反貪和反瀆等部門轉隸到監察委之后，檢察機關更要做好與監察委對接工作，使行政公益訴訟線索的移送更加順暢，可以通過聯席會議、互相指派聯絡員等有效方式，建立起不同機構間公益訴訟線索信息共享的長效平臺。另一方面，除了刑事案件，檢察機關還應當進一步拓寬案件線索的其他來源渠道。要提升從社會公眾和新聞媒體等途徑獲取線索的能力，明確接受公民檢舉的標準和要求、健全檢舉控告案件向線索轉化的機制。此外，兩法銜接的信息共享平臺應當由檢察機關定期考核，有效發揮其在線索發現環境中的作用。這樣才會促使行政機關積極履行其職責，節約有限的司法資源。3.建立專門業務部門，提升從業律師專業水平。行政公益訴訟案件，大多專業技術性強、在辦理時難度較大，檢察機關工作人員和審判機關工作人員需要有全面的知識結構、較強的辦理能力和豐富的實務經驗?？傮w來看，建立專門性的業務部門，不同領域的行政公益訴訟由不同領域專門人員負責專門辦理，可以極大地改善這一問題。要豐富檢察公益訴訟工作人員的知識和辦案能力，還應當讓相關專門業務部門工作人員經常到辦理相關領域行政公益訴訟案件更為先進或更有經驗的地方進行學習和交流，選派一些優秀辦案人員前往高校進行相關知識在職培訓。同樣，在行政公益訴訟中，專業化的律師也是必不可少的，律師發揮的作用一般要比檢察機關的作用更大。所以，辦理行政公益訴訟案件的律師不僅需要具備專業的法律功底，還要具備安檢相關領域的專業知識。所以，還應當對辦理行政公益訴訟案件的律師進行更多的培訓教育，切實提升公益訴訟律師的辦案能力和專業水平。4.探索建立跨區域行政公益訴訟制度。近年來，一些行政公益訴訟的案件會受到地方保護主義的影響，導致結果不是很理想，如果能夠建立專門性的跨行政區域的行政公益訴訟制度，這樣的情況必將得以改善，行政公益訴訟也能發揮更大的作用。另外，黨的十八屆四中全會也明確提出“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件”，跨行政區域的行政公益訴訟制度正好可以依托于此而建立。這樣，基層檢察機關在辦理相關的行政公益訴訟案件時，不僅可以提高其辦理此類案件的能力和水平，還有利于檢察機關對行政公益訴訟的集中管轄，在一定程度上改善不同區域行政公益訴訟不平衡的問題，使行政公共利益的發展更科學，司法保護更有效。

四、結語

行政公益訴訟在我國的創新建立，是對國家利益和社會公共利益保護的重要舉措，也是防止行政機關不作為或者亂作為的大勢所趨。行政公益訴訟制度的實踐和完善，是一個國家和民族法治進程和法律文明的重要體現。面對這一嶄新的制度，我們應該從現狀出發，用創新求發展，以探索補不足，不斷完善我國行政公益訴訟制度體系。

參考文獻：

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[3]最高人民檢察院民事行政檢察廳．檢察機關提起公益訴訟實踐與探索[M]．北京：中國檢察出版社，2017．

作者:王騰飛 單位:青海民族大學