改革思路范文10篇

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下金融改革的基本要求

（一）指導(dǎo)思想。深入貫徹黨的十八大，十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)有關(guān)戰(zhàn)略部署，堅(jiān)持深化改革、加快發(fā)展的總思路，壯大地方金融實(shí)力，加快金融創(chuàng)新步伐，提升金融服務(wù)水平，改善金融生態(tài)環(huán)境，全面提升金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，為全面推進(jìn)廉潔發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展、安全發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略提供有力支撐。（二）基本原則。按照統(tǒng)籌謀劃、突出重點(diǎn)、市場(chǎng)主導(dǎo)、循序漸進(jìn)的原則，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)“先行先試”的優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)金融改革發(fā)展，力爭(zhēng)用較短時(shí)間建成與資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)、市場(chǎng)化程度較高、競(jìng)爭(zhēng)有序、運(yùn)行規(guī)范、監(jiān)管科學(xué)、功能完善的現(xiàn)代金融服務(wù)體系。（三）發(fā)展目標(biāo)。綜合考慮金融業(yè)現(xiàn)實(shí)條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，金融業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)是：1.金融產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，金融機(jī)構(gòu)實(shí)力明顯增強(qiáng)。金融業(yè)占GDP的比重超過(guò)10%，成為基礎(chǔ)性和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)。力爭(zhēng)到2020年，全國(guó)性金融機(jī)構(gòu)和主要外資金融機(jī)構(gòu)全部設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；各政策性銀行、國(guó)有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行駐本地分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)規(guī)模在本系統(tǒng)內(nèi)排名不斷前移；培育具有較強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力和較高品牌價(jià)值的地方金融機(jī)構(gòu)，將股權(quán)交易中心建設(shè)成為以資本要素為特征的金融綜合交易平臺(tái)。將打造成為有較強(qiáng)影響力的金融活躍區(qū)域。金融機(jī)構(gòu)布局更加合理，功能進(jìn)一步完善。2.融資總量顯著增長(zhǎng)，金融市場(chǎng)進(jìn)一步健全。貨幣市場(chǎng)交易量顯著增加，交易品種不斷豐富；多層次資本市場(chǎng)體系初步建成，證券市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)作用得到充分發(fā)揮，股票、債券市場(chǎng)份額占全國(guó)比重顯著提高，區(qū)域股權(quán)市場(chǎng)交易規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，創(chuàng)業(yè)和股權(quán)投資市場(chǎng)快速發(fā)展，資本規(guī)模大幅增加；保險(xiǎn)市場(chǎng)服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，保障功能不斷完善；金融中介服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬，服務(wù)體系逐步完善。到2020年，力爭(zhēng)形成業(yè)態(tài)豐富、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、服務(wù)高效的市場(chǎng)體系。3.普惠金融不斷發(fā)展。小微企業(yè)、“三農(nóng)”、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)、下崗再就業(yè)、保障房建設(shè)、棚戶(hù)區(qū)改造以及農(nóng)村水利建設(shè)等民生領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)融資需求得到有效滿(mǎn)足。城鄉(xiāng)金融服務(wù)水平明顯提升，金融服務(wù)產(chǎn)品和層次更加豐富，城市社區(qū)便民金融服務(wù)圈基本形成，農(nóng)村金融服務(wù)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。金融改革發(fā)展成果惠及社會(huì)各個(gè)階層、所有群體。[1]

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下金融改革主要任務(wù)

（一）分類(lèi)扶持各類(lèi)機(jī)構(gòu)。1.打造地方金融投資控股集團(tuán)。以國(guó)信投資集團(tuán)為基礎(chǔ)，加快股份制改造，完善法人治理結(jié)構(gòu)，以資本為紐帶，向國(guó)內(nèi)外知名投資者開(kāi)放股權(quán)，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)戰(zhàn)略投資者，支持集團(tuán)整體上市或推動(dòng)控股法人公司單獨(dú)上市，按照市場(chǎng)化方式，逐步整合保險(xiǎn)、金融租賃等牌照，形成集信托、證券、融資擔(dān)保、股權(quán)交易、產(chǎn)權(quán)交易、銀行、期貨、基金等各種要素于一體，有較強(qiáng)影響力的一流金融控股集團(tuán)。2.做大做強(qiáng)城市商業(yè)銀行。我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉、劉彥海、文力、張維迎指出：要推動(dòng)城市商業(yè)銀行擴(kuò)大業(yè)務(wù)和網(wǎng)點(diǎn)覆蓋面，逐步成為深耕本地市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健、服務(wù)領(lǐng)先的現(xiàn)代化商業(yè)銀行。推動(dòng)商業(yè)銀行通過(guò)兼并、重組、收購(gòu)等方式進(jìn)入保險(xiǎn)、基金、金融租賃、擔(dān)保等領(lǐng)域，形成綜合化經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，積極爭(zhēng)取中票、短融、中債等債務(wù)性融資工具發(fā)行承銷(xiāo)業(yè)務(wù)資格，向基金管理、資產(chǎn)管理等市場(chǎng)發(fā)展，做大做強(qiáng)同業(yè)、投行、金融市場(chǎng)、理財(cái)?shù)葮I(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)全牌照、多元化發(fā)展，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，充實(shí)資本規(guī)模，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，加快上市進(jìn)程，把商業(yè)銀行打造成具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的現(xiàn)代化股份制銀行。支持本地銀行鞏固和夯實(shí)基礎(chǔ)，加快創(chuàng)新發(fā)展，通過(guò)增資擴(kuò)股、引進(jìn)戰(zhàn)略投資者等方式，加快風(fēng)險(xiǎn)處置。鼓勵(lì)地方法人機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取市場(chǎng)做市商資質(zhì)，增強(qiáng)市場(chǎng)交易的廣度和深度。[2]3.大力發(fā)展農(nóng)村中小銀行。以股份制為方向，以建立現(xiàn)代銀行制度為目標(biāo)，全面深化農(nóng)村信用社改革。加快農(nóng)村商業(yè)銀行組建步伐，到2016年6月底，全面完成高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)信社改制工作，到2020年，縣級(jí)農(nóng)信社全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。培育條件成熟的堯都農(nóng)村商業(yè)銀行上市。鼓勵(lì)發(fā)展村鎮(zhèn)銀行，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。支持優(yōu)質(zhì)小額貸款公司轉(zhuǎn)制成村鎮(zhèn)銀行。4.規(guī)范發(fā)展準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)。按照“控制總量、注重質(zhì)量、合理布局、防范風(fēng)險(xiǎn)”的要求，提高準(zhǔn)入門(mén)檻，完善制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，促進(jìn)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、小額貸款公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。扶持大型融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)，鼓勵(lì)中小融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)增資擴(kuò)股，逐步形成省市縣三級(jí)融資擔(dān)保服務(wù)體系。加快再擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立，發(fā)揮再擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供增信和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的功能。規(guī)范發(fā)展小額貸款公司，拓展面向“三農(nóng)”及小企業(yè)的融資服務(wù)。5.穩(wěn)步發(fā)展新型金融業(yè)態(tài)。吸收、借鑒各種新型金融服務(wù)模式和產(chǎn)品，穩(wěn)步發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融，與電商龍頭企業(yè)密切合作，穩(wěn)妥發(fā)展第三方支付、眾籌基金、P2P和互聯(lián)網(wǎng)理財(cái)?shù)葮I(yè)務(wù)。支持中國(guó)煤炭交易中心開(kāi)展煤炭現(xiàn)貨交易，積極推動(dòng)場(chǎng)外衍生品交易，拓寬交易品種，逐步建設(shè)成為區(qū)域能源交易現(xiàn)貨和期貨市場(chǎng)。推進(jìn)私募股權(quán)基金管理中心建設(shè)。推動(dòng)各市設(shè)立城鎮(zhèn)化私募基金和各類(lèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。6.積極發(fā)展地方保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。加快中煤財(cái)險(xiǎn)增資擴(kuò)股和網(wǎng)點(diǎn)布局，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，打造全國(guó)保險(xiǎn)品牌。加快成立人身保險(xiǎn)法人機(jī)構(gòu)。積極引進(jìn)健康保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、責(zé)任保險(xiǎn)、汽車(chē)保險(xiǎn)、信用保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等專(zhuān)業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。支持符合條件的地區(qū)探索建立村鎮(zhèn)保險(xiǎn)公司，鼓勵(lì)發(fā)展相互制、合作制、專(zhuān)業(yè)自保等新型保險(xiǎn)企業(yè)組織形式。7.支持其他地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。支持金融租賃公司引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)活力。做大做強(qiáng)期貨公司，壯大現(xiàn)有財(cái)務(wù)公司，繼續(xù)支持大型企業(yè)集團(tuán)組建財(cái)務(wù)公司，加快組建地方資產(chǎn)管理公司和消費(fèi)金融公司。（二）加大金融市場(chǎng)創(chuàng)新。1.穩(wěn)步擴(kuò)大社會(huì)融資總量。一是擴(kuò)大信貸規(guī)模。加強(qiáng)與全國(guó)各銀行機(jī)構(gòu)總行的戰(zhàn)略合作，充分發(fā)揮信貸投放主渠道作用，積極擴(kuò)大信貸投放和資金配置。支持銀行業(yè)機(jī)構(gòu)通過(guò)跨業(yè)跨區(qū)銀團(tuán)（社團(tuán)）貸款、票據(jù)市場(chǎng)運(yùn)作、發(fā)行大額同業(yè)存單、綠色金融債券等方式籌集信貸資金。綜合利用再貼現(xiàn)、再貸款等政策工具，放大放貸能力。二是加快發(fā)展直接融資。擴(kuò)大短期融資券、中期票據(jù)、超短融及其他債務(wù)性融資工具發(fā)行規(guī)模。繼續(xù)做好企業(yè)債券和公司債券發(fā)行工作。推動(dòng)符合條件的企業(yè)在主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板以及境外市場(chǎng)上市。通過(guò)公開(kāi)增發(fā)、定向增發(fā)、配股等方式，發(fā)揮上市公司再融資功能。出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)改革措施，加快推動(dòng)中小企業(yè)股份制改造，為進(jìn)入資本市場(chǎng)融資創(chuàng)造條件。加快股權(quán)融資發(fā)展，豐富直接融資手段。三是推進(jìn)險(xiǎn)資進(jìn)入。加強(qiáng)與國(guó)內(nèi)大型保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略合作，拓展保險(xiǎn)資金投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金投資重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和非上市公司股權(quán)，參與企業(yè)戰(zhàn)略重組。2.大力發(fā)展區(qū)域股權(quán)交易市場(chǎng)。按照管理科學(xué)、運(yùn)作規(guī)范、功能健全、風(fēng)險(xiǎn)可控的原則，提升股權(quán)交易中心功能，近期目標(biāo)是將其打造成為中小企業(yè)投融資平臺(tái)，中遠(yuǎn)期目標(biāo)是建成以資本要素為特征的金融綜合交易平臺(tái)，加快建立與全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)雙向“轉(zhuǎn)板”機(jī)制，探索赴滬、深證券交易所延伸掛牌的路徑。大力培育掛牌企業(yè)主體，發(fā)展壯大合格投資者隊(duì)伍。創(chuàng)新交易品種，大力發(fā)展中小企業(yè)私募債，逐步推出固定收益類(lèi)、私募債券和資產(chǎn)證券化等新產(chǎn)品。3.加快發(fā)展期貨交易市場(chǎng)。廣泛開(kāi)展期貨市場(chǎng)宣傳與培訓(xùn)，進(jìn)一步提高企業(yè)對(duì)期貨市場(chǎng)的認(rèn)知和參與程度。充分發(fā)揮現(xiàn)貨交易的優(yōu)勢(shì)，完善市場(chǎng)功能，加快發(fā)展期貨交易。支持實(shí)體企業(yè)開(kāi)展套期保值，發(fā)揮期貨市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)、分散風(fēng)險(xiǎn)、套期保值和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的作用。[3]4.統(tǒng)籌規(guī)劃要素交易市場(chǎng)建設(shè)。合理設(shè)計(jì)要素市場(chǎng)品種結(jié)構(gòu)、數(shù)量規(guī)模和區(qū)域分布，促進(jìn)要素交易市場(chǎng)規(guī)范有序發(fā)展。加快發(fā)展金融服務(wù)平臺(tái)，用市場(chǎng)化手段為資金供需雙方提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。依法處置地方金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)。促進(jìn)物權(quán)、股權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等各類(lèi)權(quán)益產(chǎn)品在產(chǎn)權(quán)交易中心平臺(tái)交易。加快推進(jìn)股權(quán)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、集體林權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、碳排放權(quán)、土地交易、能源交易等要素平臺(tái)建設(shè)。5.拓寬保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域。一是探索設(shè)立再保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)、小額保險(xiǎn)公司。支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加快發(fā)展養(yǎng)老、醫(yī)療、疾病等商業(yè)保險(xiǎn)，大力拓展企業(yè)年金業(yè)務(wù)。支持保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在做好城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)承辦工作、實(shí)現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)職工大病保險(xiǎn)承辦工作。鼓勵(lì)各級(jí)政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，委托具有資質(zhì)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)。積極申報(bào)個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，鼓勵(lì)符合條件的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。二是推動(dòng)煤炭行業(yè)實(shí)行商業(yè)保險(xiǎn)與安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金保險(xiǎn)化配套改革試點(diǎn)，創(chuàng)新煤炭安全責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展模式。探索建立環(huán)境污染、食品安全、醫(yī)療、高危行業(yè)安全生產(chǎn)等地方性強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。加強(qiáng)對(duì)道路交通事故社會(huì)救助基金的管理與運(yùn)用，切實(shí)保障交通事故受害人權(quán)益。試點(diǎn)開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，積極探索對(duì)地震、滑坡、泥石流、森林火災(zāi)、農(nóng)業(yè)旱災(zāi)等巨災(zāi)的保障模式。三是加快發(fā)展“三農(nóng)”保險(xiǎn)。積極開(kāi)辦棉花、馬鈴薯、育肥豬等國(guó)家政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。大力發(fā)展政策性農(nóng)村房屋保險(xiǎn)。四是引導(dǎo)保險(xiǎn)資金通過(guò)股權(quán)、債權(quán)等方式投資交通、通信、能源、農(nóng)村水利等基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)，參與棚戶(hù)區(qū)改造、城鎮(zhèn)化建設(shè)和國(guó)有大型企業(yè)、金融企業(yè)重組改制。擴(kuò)大出口信用保險(xiǎn)覆蓋面，支持企業(yè)“走出去”。6.引導(dǎo)民間融資健康發(fā)展。鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新興戰(zhàn)略行業(yè)等領(lǐng)域。鼓勵(lì)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立創(chuàng)投基金、私募股權(quán)基金、產(chǎn)業(yè)基金等。爭(zhēng)取國(guó)家政策支持，推進(jìn)民營(yíng)銀行試點(diǎn)。在民間資本活躍、有一定規(guī)模經(jīng)濟(jì)輻射效應(yīng)的地區(qū)，試點(diǎn)借貸登記服務(wù)中心，為民間資金借貸提供登記、合約公證、資產(chǎn)評(píng)估等服務(wù)，推動(dòng)民間融資“陽(yáng)光化”。建立健全民間融資監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)民間融資動(dòng)態(tài)跟蹤和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作，堅(jiān)決遏制脫實(shí)向虛和非法集資。（三）提升金融服務(wù)水平。1.加大對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域的金融服務(wù)能力。加大對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升的金融支持。重點(diǎn)支持先進(jìn)裝備制造業(yè)、現(xiàn)代煤化工、新型材料工業(yè)、特色食品工業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)融資。重點(diǎn)加大對(duì)推進(jìn)煤炭科技創(chuàng)新和新型綜合能源基地建設(shè)的金融服務(wù)，推動(dòng)煤炭革命。保證重點(diǎn)在建續(xù)建工程和項(xiàng)目的合理資金需求。支持民生工程建設(shè)。培育新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)。進(jìn)一步發(fā)展消費(fèi)金融，促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)。對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)區(qū)分不同情況，落實(shí)差別化的資金扶持政策。推動(dòng)金融支持文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。創(chuàng)新城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機(jī)制，支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。[4]2.加強(qiáng)對(duì)科技創(chuàng)新的金融服務(wù)。創(chuàng)新金融服務(wù)方式，促進(jìn)科技與金融相結(jié)合，通過(guò)融資租賃、資產(chǎn)證券化、信托投資計(jì)劃、保險(xiǎn)資金直投等方式，拓展科技型中小企業(yè)直接融資模式。引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)和股權(quán)投資機(jī)構(gòu)投資科技創(chuàng)新型企業(yè)。支持符合條件的科技企業(yè)通過(guò)銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行企業(yè)信用債券。支持成長(zhǎng)型科技企業(yè)完善股權(quán)結(jié)構(gòu)，通過(guò)主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板上市或“新三板”掛牌融資。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)和上下游供銷(xiāo)企業(yè)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈融資，提供一攬子金融集成服務(wù)。支持科技創(chuàng)新城設(shè)立商業(yè)銀行專(zhuān)業(yè)支行、融資租賃公司、小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、保險(xiǎn)專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)，吸引私募股權(quán)基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金等機(jī)構(gòu)入駐，在科技創(chuàng)新城形成功能較為完善的金融集聚區(qū)。3.加強(qiáng)對(duì)中小微企業(yè)的金融服務(wù)。在風(fēng)險(xiǎn)總體可控的前提下，確保小微企業(yè)貸款增速不低于各項(xiàng)貸款平均水平、增量不低于上年同期水平。實(shí)施中小微企業(yè)成長(zhǎng)工程，落實(shí)金融扶持政策，完善金融服務(wù)體系，培育年銷(xiāo)售收入超億元的“小巨人”企業(yè)。引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)開(kāi)展動(dòng)產(chǎn)、股權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，推行貸款保證保險(xiǎn)服務(wù)，多舉措強(qiáng)化對(duì)中小企業(yè)的信貸支持。支持企業(yè)充分利用人民銀行中征應(yīng)收賬款融資服務(wù)平臺(tái)，積極開(kāi)展應(yīng)收賬款抵押貸款業(yè)務(wù)。鼓勵(lì)非銀行金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)適合中小企業(yè)的信托、保險(xiǎn)、租賃等產(chǎn)品。支持中小企業(yè)通過(guò)中小板和創(chuàng)業(yè)板上市，發(fā)行集合債券和集合票據(jù)、產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易等方式，拓寬直接融資渠道。落實(shí)中小企業(yè)融資擔(dān)保、貼息等優(yōu)惠政策，發(fā)揮各級(jí)政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)作用，創(chuàng)新?lián)７绞剑瑵M(mǎn)足中小企業(yè)融資擔(dān)保需求。發(fā)展小企業(yè)出口信用保險(xiǎn)，支持小企業(yè)“走出去”。4.改善民生金融服務(wù)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供差別化服務(wù)，更好地履行社會(huì)責(zé)任。加快發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)社區(qū)銀行、小微支行和手機(jī)銀行等提供多層次金融服務(wù)。逐步建立貼近各類(lèi)客戶(hù)需求、靈活多樣的普惠金融服務(wù)體系。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)發(fā)理財(cái)產(chǎn)品，支持群眾增加財(cái)產(chǎn)性收入。創(chuàng)建“信合便利店”“農(nóng)金服務(wù)站”，設(shè)立“助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)”“金融流動(dòng)服務(wù)車(chē)”，積極開(kāi)展“兩權(quán)抵押”（農(nóng)村住房、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押）貸款，進(jìn)一步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下延伸金融服務(wù)，提高廣大農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)的覆蓋面和可得性。開(kāi)展“惠農(nóng)卡+轉(zhuǎn)賬電話(huà)”村村通工程，讓廣大農(nóng)民足不出村，在“家門(mén)口”享受刷卡消費(fèi)、轉(zhuǎn)賬結(jié)算、資金匯劃等便利的金融服務(wù)。完善下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款機(jī)制，發(fā)展針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、住房、教育等方面的金融服務(wù)，擴(kuò)大貧困學(xué)生助學(xué)貸款規(guī)模和覆蓋范圍。大力發(fā)展養(yǎng)老、健康、醫(yī)療保險(xiǎn)，推進(jìn)建筑施工、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量、公共安全等領(lǐng)域責(zé)任保險(xiǎn)。加大對(duì)保障性住房建設(shè)、棚戶(hù)區(qū)改造、農(nóng)村危房改造、村莊整治的金融支持。5.提升金融信息化水平。加快發(fā)展新金融，支持互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)布局重心從物理性網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)向信息化網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)轉(zhuǎn)變。發(fā)展現(xiàn)代支付體系，進(jìn)一步提升以現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為主體、各類(lèi)區(qū)域性電子支付系統(tǒng)為補(bǔ)充的電子支付網(wǎng)絡(luò)的支付清算能力，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)字化、智能化和網(wǎng)絡(luò)化水平，優(yōu)化企業(yè)和居民支付環(huán)境。建立地方金融統(tǒng)計(jì)體系，為金融工作提供及時(shí)準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。完善地方金融監(jiān)管信息系統(tǒng)，將信息系統(tǒng)建設(shè)、金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新和業(yè)務(wù)流程再造有機(jī)結(jié)合，提高信息化建設(shè)水平，加強(qiáng)金融信息系統(tǒng)安全保障，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。[5]（四）深化金融開(kāi)放與合作。1.加快引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)全國(guó)性金融機(jī)構(gòu)在本地增設(shè)分支機(jī)構(gòu)。爭(zhēng)取所有政策性銀行在本地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。引進(jìn)外資金融機(jī)構(gòu)來(lái)本地設(shè)立機(jī)構(gòu)。引進(jìn)境外知名金融控股集團(tuán)、主權(quán)財(cái)富基金、私募股權(quán)投資機(jī)構(gòu)來(lái)本地設(shè)立投資基金和分支機(jī)構(gòu)。引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)后臺(tái)服務(wù)中心，建設(shè)功能完備的登記、托管、支付、結(jié)算、清算等系統(tǒng)，增強(qiáng)金融基礎(chǔ)服務(wù)能力。2.深化與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的金融合作。加強(qiáng)與世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、亞洲投資銀行等國(guó)際金融組織的溝通。抓住發(fā)展機(jī)遇，解放思想，結(jié)合實(shí)際，找準(zhǔn)比較優(yōu)勢(shì)，不斷深化金融合作，加快“一帶一路”金融招商。建立完善與北京、上海、重慶、天津、山東等發(fā)達(dá)省（市）協(xié)同合作機(jī)制，積極開(kāi)展機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、市場(chǎng)、人才智力、風(fēng)險(xiǎn)防范處置等方面的深入合作。3.做好對(duì)“走出去”企業(yè)的金融服務(wù)。鼓勵(lì)境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)提供跨國(guó)并購(gòu)貸款、股權(quán)融資服務(wù)，建立對(duì)外承包工程融資擔(dān)保平臺(tái)，綜合運(yùn)用跨境擔(dān)保及出口信用保險(xiǎn)等金融工具，為企業(yè)開(kāi)展對(duì)外貿(mào)易、投資和工程承包活動(dòng)提供有力支持。發(fā)展跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)，推進(jìn)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、直接投資、外債管理等領(lǐng)域外匯管理改革，擴(kuò)大外債對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度，提高外債資金使用效率，支持符合條件的企業(yè)開(kāi)展出口收入存放境外業(yè)務(wù)，促進(jìn)投資貿(mào)易便利化。擴(kuò)大出口信用保險(xiǎn)覆蓋面，發(fā)揮出口信用保險(xiǎn)政策性金融工具作用，為企業(yè)提供信用保險(xiǎn)、資信調(diào)查、商賬追收、保單融資等綜合服務(wù)。支持開(kāi)展個(gè)人境外直接投資試點(diǎn)。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下金融改革的保障措施

（一）加強(qiáng)對(duì)金融工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。一是黨委、政府及時(shí)研究解決金融領(lǐng)域重大問(wèn)題，充分發(fā)揮金融工作領(lǐng)導(dǎo)組職能，加強(qiáng)對(duì)金融重大事務(wù)的組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，健全完善金融管理體制。二是各市要加強(qiáng)對(duì)金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，成立金融工作領(lǐng)導(dǎo)組，定期研究解決本地區(qū)出現(xiàn)的金融突出問(wèn)題。著力加強(qiáng)各市金融隊(duì)伍建設(shè)，各市縣要成立金融協(xié)調(diào)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)門(mén)人員，發(fā)揮協(xié)調(diào)、組織和風(fēng)險(xiǎn)處置作用。三是各級(jí)政府要將金融改革發(fā)展任務(wù)納入目標(biāo)考核，落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，大力推進(jìn)。四是各級(jí)政府要建立高效的政銀企協(xié)作機(jī)制，做好日常的銀企對(duì)接工作，建立銀企互信新關(guān)系，及時(shí)處置重大風(fēng)險(xiǎn)事件，妥善處理好市場(chǎng)起決定性作用和政府發(fā)揮關(guān)鍵性作用的關(guān)系，促進(jìn)政銀企協(xié)調(diào)機(jī)制成為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。（二）完善金融業(yè)發(fā)展激勵(lì)機(jī)制。各級(jí)政府要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，尊重市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律和金融企業(yè)發(fā)展規(guī)律，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。整合財(cái)政、稅收、土地等資源，充分發(fā)揮財(cái)政資金引領(lǐng)和杠桿作用，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)地方發(fā)展的積極性。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加快成立各類(lèi)引導(dǎo)基金，通過(guò)貼息、擔(dān)保、基金等市場(chǎng)手段，發(fā)揮好財(cái)政資金的增信作用，撬動(dòng)社會(huì)資本投入，放大財(cái)政效能。利用金融工具和市場(chǎng)手段，推動(dòng)財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)等金融服務(wù)，提升公共服務(wù)水平和社會(huì)管理效率，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金支持效應(yīng)最大化。進(jìn)一步擴(kuò)大抵質(zhì)押物范圍，簡(jiǎn)化流程，提高注冊(cè)登記、房產(chǎn)確權(quán)評(píng)估和抵質(zhì)押等業(yè)務(wù)的效率，為金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造寬松環(huán)境。（三）強(qiáng)化金融人才支撐。根據(jù)本地金融發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，通過(guò)引進(jìn)、培養(yǎng)、培訓(xùn)等途徑，建立結(jié)構(gòu)合理、梯次分明的金融人才專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。一是引進(jìn)一批高素質(zhì)的金融人才，快速提升地方金融機(jī)構(gòu)管理水平。二是制定實(shí)施金融人才專(zhuān)項(xiàng)培育方案，加快培養(yǎng)本地金融人才隊(duì)伍。三是爭(zhēng)取從中央金融部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)以及金融發(fā)達(dá)地區(qū)交流一批優(yōu)秀金融干部，到各市任職或掛職。四是加強(qiáng)對(duì)各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)干部金融專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，不斷提高各級(jí)政府運(yùn)用金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力和水平。（四）優(yōu)化社會(huì)信用環(huán)境。建立對(duì)各市金融環(huán)境的考核制度，強(qiáng)化地方政府主體責(zé)任。建立省、市、縣三級(jí)金融機(jī)構(gòu)不良貸款考核制度，加大對(duì)逃廢債失信行為的打擊力度，形成失信必懲的機(jī)制和氛圍，將金融生態(tài)指標(biāo)納入地方政府年度考核體系。依托人民銀行征信系統(tǒng)，加快與司法和其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)資信的互通，向社會(huì)開(kāi)放征信體系。努力構(gòu)建功能完備、分工明確、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的社會(huì)信用體系，培育誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)文化。（五）建立健全地方金融監(jiān)管體制。認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕30號(hào)）精神，逐步建立健全地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善符合本地實(shí)際的金融監(jiān)管體系。各級(jí)政府要承擔(dān)區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。健全金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)和分析制度，強(qiáng)化非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)，逐步將各類(lèi)市場(chǎng)主體納入監(jiān)測(cè)范圍。（六）加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防控。金融機(jī)構(gòu)要恪守職責(zé)，依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，運(yùn)用法律手段防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管部門(mén)、司法系統(tǒng)和地方政府要加強(qiáng)工作協(xié)調(diào)，增強(qiáng)金融監(jiān)管合力。嚴(yán)厲打擊非法集資、金融欺詐、非法證券期貨、非法金融機(jī)構(gòu)和其他各類(lèi)違法行為。依法合規(guī)，加快金融風(fēng)險(xiǎn)處置，防范可能出現(xiàn)的新的金融風(fēng)險(xiǎn)。切實(shí)做到對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置，嚴(yán)守不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)。

本文作者：陳興良工作單位：中國(guó)人民大學(xué)法律系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮沖擊著神州大地,一切既存的觀念、制度、政策和法律都面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這種社會(huì)歷史條件下,刑法改革勢(shì)在必行。刑法改革并非刑法修改的同義語(yǔ),我國(guó)刑法學(xué)界有人將刑法改革定義為根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、科學(xué)文化發(fā)展的探刻進(jìn)程的需要,立法部門(mén)對(duì)現(xiàn)行刑法有關(guān)犯罪、刑罰規(guī)范和刑事制度,作出重大調(diào)整的立法創(chuàng)制活動(dòng)。〔注1〕這一定義雖然在一定程度上揭示了刑法改革的內(nèi)容,但將刑法改革簡(jiǎn)單地歸結(jié)為刑法修改,顯然是偏頗的。毫無(wú)疑問(wèn),刑法改革當(dāng)然意味著刑法在一定程度上的修改,但刑法修改僅僅是刑法改革的表象之一,它遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵括刑法改革的深刻內(nèi)容。我們認(rèn)為,刑法改革不僅涉及刑事立法,而且與刑事司法有關(guān),不僅包括刑法制度的調(diào)整,而且意味著刑法觀念的更新,可以說(shuō)是刑法領(lǐng)域的一場(chǎng)具有深遠(yuǎn)意義的革命。因此,刑法改革應(yīng)當(dāng)循著轉(zhuǎn)換刑法功能、調(diào)整刑法機(jī)制的思路展開(kāi),本文對(duì)此略抒己見(jiàn).

一、刑法功能的轉(zhuǎn)換

功能是指事物所發(fā)揮的效能,刑法功能也就是刑法這一事物對(duì)社會(huì)所產(chǎn)生的影響與作用。應(yīng)該指出,刑法是人制定并付諸實(shí)施的,因而其功能的發(fā)揮也離不開(kāi)人的活動(dòng)。換言之,刑法的運(yùn)作(立法與司法)必然受一定目的的支配。而這一目的的實(shí)現(xiàn),有賴(lài)于刑法功能的正常發(fā)揮。刑法功能的轉(zhuǎn)換意味著人們對(duì)刑法性質(zhì)認(rèn)識(shí)上的一次飛躍,并據(jù)此調(diào)整刑法活動(dòng),從而制約著整個(gè)刑法制度。我們認(rèn)為,刑法功能的轉(zhuǎn)換是指以下三大轉(zhuǎn)變:從注重刑法的政治專(zhuān)政功能向注重刑法的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)功能的轉(zhuǎn)變,從注重刑法的社會(huì)保護(hù)功能向生重刑法的人權(quán)保障功能的轉(zhuǎn)變,從注重刑法的懲治功能向注重刑法的矯正功能的轉(zhuǎn)變。1.現(xiàn)行刑法制定于1979年,當(dāng)時(shí)雖然已經(jīng)開(kāi)始我國(guó)社會(huì)的歷史性的轉(zhuǎn)變,民主與法制受到重視,因而才有刑法的出臺(tái)。但是,由于以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的政治教條長(zhǎng)期禁錮而形成的思維定勢(shì)所具有的慣性作用,在現(xiàn)行刑法中,政治專(zhuān)政功能還是得以不恰當(dāng)?shù)膹?qiáng)調(diào)。這主要反映在刑法的主要打擊針芒指向反革命罪,將刑法視為階級(jí)專(zhuān)政的工具,在罪名設(shè)立、刑種配置上都深深地打上了專(zhuān)政的烙印。隨著國(guó)家中心工作向經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)移,尤其是經(jīng)濟(jì)體制改革的深人開(kāi)展,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的違法犯罪活動(dòng)大量增加。現(xiàn)行刑法對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪的規(guī)定基本上是以保護(hù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為已任的,面對(duì)伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大量涌現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)犯罪現(xiàn)象,現(xiàn)行刑法難以有效地遏止。因此,刑法的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)功能必將提到重要地位,從注重刑法的階級(jí)專(zhuān)政功能向生重刑法的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)功能的轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行。2.社會(huì)保護(hù)功能與人權(quán)葆障功能分別體現(xiàn)了刑法的兩種本位觀.社會(huì)本位觀與個(gè)人本位觀。應(yīng)該說(shuō),刑法的社會(huì)保護(hù)功能與人權(quán)保障功能從根本上來(lái)說(shuō)并不是互相對(duì)立的。但在一定條件下,強(qiáng)調(diào)刑法的社會(huì)保護(hù)功能還是強(qiáng)調(diào)刑法的人權(quán)保障功能,確實(shí)反映了刑法價(jià)值觀上的重大差別。刑法的社會(huì)保護(hù)功能強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)整個(gè)社會(huì)的生活秩序。而刑法的人權(quán)保障功能強(qiáng)調(diào)的是保障一般公民的自由,使被告人免受不恰當(dāng)?shù)男塘P,防止刑罰的濫用。顯然,強(qiáng)調(diào)刑法的社會(huì)保護(hù)功能,在刑法的人權(quán)保障功能上必然有所失,反之亦然。正如有些學(xué)者指出:保護(hù)(社會(huì))權(quán)利最得力的工具常常也是侵犯(個(gè)人)權(quán)利最厲害的手段,刑法就是這種東西。只有在兩個(gè)保護(hù)(保護(hù)社會(huì)利益和保護(hù)個(gè)人利益)取得平衡的基礎(chǔ)上,刑法才能發(fā)揮出理想的效能。〔注幻以往我國(guó)刑法過(guò)于強(qiáng)調(diào)社會(huì)保護(hù)功能,例如對(duì)于法無(wú)明文規(guī)定的危害社會(huì)行為實(shí)行類(lèi)推,固然有利于維護(hù)社會(huì)整體利益,公民的個(gè)人權(quán)利卻難以得到切實(shí)有效的保障。為此,應(yīng)當(dāng)對(duì)刑法的人權(quán)保障功能予以充分的強(qiáng)調(diào),真正使刑法典成為人民自由的大憲章。3.刑法是以刑罰為其特殊調(diào)整方法專(zhuān)門(mén)適用于犯罪人的強(qiáng)行法,因而無(wú)疑具有懲治功能。應(yīng)該說(shuō),懲治功能是刑法功能的題中應(yīng)有之義。但是,懲治并非刑法的唯一功能。與懲治功能相比,我們更應(yīng)強(qiáng)調(diào)刑法的矯正功能。矯正功能的發(fā)揮,當(dāng)然不能離開(kāi)對(duì)犯罪人的有效懲治,但矯正功能能夠通過(guò)對(duì)犯罪人的改造使其改邪歸正,重新做人,從而防患于未然。因此,刑法的矯正功能更具有積極意義。我國(guó)現(xiàn)行刑法雖然也重視矯正功能,并在刑法各項(xiàng)制度中都有所體現(xiàn)。但為了使刑法在預(yù)防犯罪中發(fā)揮更大的作用,必須進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)刑法的矯正功育色。

二、邢法機(jī)制的調(diào)整

機(jī)制是指事物的構(gòu)造、功能及其相互關(guān)系。刑法機(jī)制就是刑事法律活動(dòng)的各個(gè)階段的互相配合協(xié)調(diào)的有機(jī)統(tǒng)一。如果說(shuō),刑法功能是從靜態(tài)考察邢法的效能,那么,刑法機(jī)制就是從動(dòng)態(tài)考察刑法效能得以發(fā)揮的機(jī)理。刑事法律活動(dòng)可以分為刑事立法與刑事司法兩大階段,刑事司法又可以分為定罪、量刑與行刑三個(gè)小階段。我們認(rèn)為,刑法機(jī)制的調(diào)整,主要包括刑事立法與刑事司法之間關(guān)系的協(xié)調(diào),尤其應(yīng)當(dāng)完善刑事立法,定罪與量刑之間關(guān)系的協(xié)調(diào),尤其應(yīng)當(dāng)注重量刑平衡,量刑與行刑之間關(guān)系的協(xié)調(diào),尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)注行刑效果。通過(guò)刑法機(jī)制的調(diào)整,建立從立法到行刑的合理娜u:犯罪情況制約著刑事立法,刑事立法制約著刑事司法,刑事司法制約著行刑效果,行刑效果又反作用于犯罪情況,如此循環(huán)往復(fù),以至無(wú)窮。1.刑事立法是刑事司法的前提,因而對(duì)于邢事司法具有一定的制約作用。現(xiàn)行刑法頒行以來(lái),我國(guó)的刑事司法有了很大的進(jìn)展,但也面臨著許多困難。尤其是由于刑事立法的不完善,使刑事司法處于一種十分尷尬的境地。隨著社會(huì)生活的向前發(fā)展,、刑事立法又不能及時(shí)跟上,出現(xiàn)許多法律盲區(qū),司法機(jī)關(guān)無(wú)法可依但又不能不予以干涉,因而在無(wú)可奈何的情況下司法越權(quán)現(xiàn)象屢有發(fā)生。尤其是面對(duì)合法與合理的矛盾,使司法機(jī)關(guān)面臨法與理的兩難選擇。而且,由于立法技術(shù)方面的問(wèn)題,出臺(tái)了一些缺乏可操作性的法律,從而使司法機(jī)關(guān)有法難依。因此,及時(shí)有效的刑事立法對(duì)于完善刑法機(jī)制具有十分重要的意義。我們認(rèn)為,在當(dāng)前社會(huì)生活劇烈變動(dòng)的情況下,立法不可能是~勞永逸的,需要及時(shí)廢改立。因而應(yīng)當(dāng)建立多元化的立法模式,并且刑事立法還要有一定的超前性。同時(shí),賦予司法機(jī)關(guān)更強(qiáng)的應(yīng)變能力,以彌補(bǔ)刑事立法滯后之不足。例如借鑒英美國(guó)家的判例法,建立具有中國(guó)特色的判例制度,作為成文法的補(bǔ)充。2.定罪與量刑是刑事審判的兩個(gè)基本環(huán)節(jié)。定罪是解決定性問(wèn)題,涉及罪與非罪的界限,因而受到司法機(jī)關(guān)的高度重視,將其作為檢驗(yàn)刑事審判工作質(zhì)量的一個(gè)重要指標(biāo)。而量刑則在往被看作多判幾年與少判幾年的問(wèn)題,在一定程度上被忽視。二審法院在對(duì)上訴案件進(jìn)行審理的時(shí)候,也往在注重定性是否準(zhǔn)確,對(duì)于量刑,只有在畸重的情況下才予改判,至于一般的偏重則不予糾正。我們認(rèn)為,定罪是否準(zhǔn)確固然重要,量刑是否恰當(dāng)也具有同等重要的意義,兩者不可偏廢。在刑法頒行不久,由于適用刑法的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足,強(qiáng)調(diào)與重視定罪問(wèn)題,也是可以理解的。但隨著民主與法制的發(fā)展,司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累,量刑的精確化問(wèn)題也應(yīng)提上議箏日程,予以充分重視。3。量刑必然導(dǎo)致一定刑罰付諸執(zhí)行,因而行刑是量刑的自然延伸。行刑的意義決不僅僅在于消極地執(zhí)行刑罰實(shí)現(xiàn)刑法的懲治功能,而且在于實(shí)現(xiàn)刑法的矯正功能,即通對(duì)犯罪分子執(zhí)行各種刑罰,捎除其人身危險(xiǎn)性,實(shí)現(xiàn)刑罰的一般預(yù)防與個(gè)別預(yù)防的目‘的。在這個(gè)意義上說(shuō),刑罰的效果,乃至于整個(gè)刑法的功能,都主勸是通過(guò)行刑得以實(shí)現(xiàn)的。但在我國(guó)目前行刑還未受到足夠的重視,行刑的效果還遠(yuǎn)不盡如人意。可以說(shuō),行刑是刑法機(jī)制中的一個(gè)最薄弱的環(huán)節(jié)。這種現(xiàn)象必須予以糾正,否則刑法機(jī)制的合理化就是一句空話(huà)。加強(qiáng)行刑涉及諸多問(wèn)題,例如行刑立法的進(jìn)一步完善,行刑司法體制的改革,行刑司法人員素質(zhì)的提高,尤其是行刑效果還在很大程度上有賴(lài)于社會(huì)的支持。因此,行刑不僅是司法機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)工作,而且是一個(gè)艱巨的社會(huì)工程,應(yīng)當(dāng)引起全社會(huì)的關(guān)注與重視。

水利現(xiàn)狀

水利建設(shè)成就。歷史上夏邑縣就是受洪、旱、澇、堿災(zāi)害較嚴(yán)重的地區(qū)之一。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府帶領(lǐng)全縣人民投入了大量的人力、物力和財(cái)力，從20世紀(jì)六十年代的河網(wǎng)化，七十年代的機(jī)井大會(huì)戰(zhàn)，八十年代的虬龍溝治理到九十年代的平原井灌和節(jié)水灌溉等，修建了大量的水利工程，由單一的防洪除澇，到洪、澇、旱、堿綜合治理，直至節(jié)水灌溉、水資源綜合開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用，幾十年的水利建設(shè)，建成了一大批水利工程設(shè)施，初步形成了地上防洪除澇體系和地下水節(jié)水灌溉體系。“十一五”期間，夏邑縣水利工作在縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，抓住國(guó)家實(shí)行積極的財(cái)政政策和加大水利基礎(chǔ)設(shè)施投入的機(jī)遇，科學(xué)規(guī)劃、積極謀劃，以農(nóng)村安全飲水工程和小型農(nóng)田水利建設(shè)為重點(diǎn)，2005年以來(lái)共爭(zhēng)取上級(jí)水利資金投入上1億元，為水利的可持續(xù)發(fā)展注入生機(jī)和活力，為全縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了保障。存在問(wèn)題。目前，夏邑縣水利總體上來(lái)講，依然存在的三大問(wèn)題是旱澇威脅、水資源短缺和水污染。水利產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還非常薄弱，水資源承載能力脆弱，防洪度汛工程還未全部達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)要求，水環(huán)境日趨惡化等長(zhǎng)期積累的問(wèn)題還未能得到根本解決。而單就水利工程建設(shè)方面，主要問(wèn)題表現(xiàn)在：第一，抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)整體偏低。一是防洪能力低。夏邑縣堤防險(xiǎn)工險(xiǎn)段較多，目前骨干河道堤防只能防20年一遇的洪水。二是排澇標(biāo)準(zhǔn)低。全縣有2.7萬(wàn)多公頃易澇面積，排澇模數(shù)比較低，有75%的農(nóng)田未達(dá)到20年一遇的排澇標(biāo)準(zhǔn)。三是抗旱能力弱。全縣未達(dá)到連續(xù)干旱70d不丟田的抗旱標(biāo)準(zhǔn)。第二，涵閘損毀嚴(yán)重。夏邑縣大部分小型排澇涵閘屬于病險(xiǎn)涵閘，大部分涵閘閘基不良，加之運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)，啟閉設(shè)備損壞嚴(yán)重，多數(shù)涵閘帶病運(yùn)行。第三，水生態(tài)環(huán)境不容樂(lè)觀。夏邑縣城湖由于精養(yǎng)魚(yú)類(lèi)，投入大量飼料和肥料，造成水體富營(yíng)養(yǎng)化，一些主要河道成了排污渠道，影響到了地下水，給飲水安全帶來(lái)了不良影響，大部分溝渠由于雜草多，水源污染變質(zhì)，人畜不能飲用，危害人體身心健康。

原因分析

投入不足。具體有3個(gè)方面：一是投工投勞下滑。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，“兩工”取消，農(nóng)田水利等村組公益性事業(yè)實(shí)行“一事一議”，但在沒(méi)有財(cái)政資金引導(dǎo)和激勵(lì)的地方，實(shí)際上是“一事難議”。加之農(nóng)村青壯年勞力外出務(wù)工，村里留下老弱婦幼，勞力不精、不足，組織難度大，近年來(lái)水利建設(shè)投工投勞明顯下滑。二是地方配套資金難落實(shí)。對(duì)于水利投資，國(guó)家在控制總投資的前提下，要求部分資金由省市縣配套。由于地方財(cái)政困難，配套資金很難足額到位。近年來(lái)，夏邑縣大部分水利工程項(xiàng)目建設(shè)資金，主要是依靠國(guó)家和省里的投資。三是水利工程常年維修費(fèi)不落實(shí)。2002年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)國(guó)辦發(fā)〔2002〕45號(hào)，2004年省政府又下發(fā)了豫政〔2004〕75號(hào)文件，將水利工程的常年維修經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并按照分級(jí)負(fù)擔(dān)的原則由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，但目前未落實(shí)到位，導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)水利工程常年維修費(fèi)難籌措，很多工程建設(shè)難以開(kāi)展，完全依靠項(xiàng)目投資。機(jī)制不健全。多年來(lái)，由于諸多原因，政策落實(shí)不到位，水利建設(shè)新機(jī)制難健全。一是產(chǎn)權(quán)制度改革不到位。從20世紀(jì)90年代末，夏邑縣就開(kāi)始了小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，后來(lái)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照政策要求實(shí)施了改革，但不夠徹底，基本上是流于形式。目前，夏邑縣大部分小型水利工程仍然存在管理權(quán)屬不明確，職責(zé)不分明等問(wèn)題，特別是農(nóng)用機(jī)電井、小型排灌站等水利工程的管理權(quán)屬不明確，導(dǎo)致管理秩序紊亂“，重建輕管”現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至有的工程無(wú)人管理，設(shè)備人為破壞嚴(yán)重。二是水管單位體制改革不到位。國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)〔2002〕45號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)的通知》要求水管單位按照純公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性3個(gè)類(lèi)別進(jìn)行改革，省政府也以豫政〔2004〕75號(hào)文件批轉(zhuǎn)了《河南省水利工程管理體制改革實(shí)施方案》，提出了具體要求，但由于種種原因，改革只停留在形式上，沒(méi)有執(zhí)行到位，新的建設(shè)管理機(jī)制也難以落實(shí)到位。

相關(guān)對(duì)策

當(dāng)前，水資源優(yōu)化配置（可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用、安全飲水等）和防汛抗旱安全保障是水利建設(shè)的重要內(nèi)容，也是全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件。水利建設(shè)作為公益性為主體的事業(yè)，應(yīng)引起各級(jí)政府和全社會(huì)的高度重視和支持，通過(guò)多渠道、多層次辦水利，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則和價(jià)值規(guī)律，進(jìn)一步完善水利管理、經(jīng)營(yíng)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化節(jié)水灌溉和非工程防洪措施，加大科技投入，爭(zhēng)取在“十二五”及以后更長(zhǎng)時(shí)期實(shí)現(xiàn)水利快速、超前發(fā)展和運(yùn)行。這就要求我們?cè)谥嗡砟睢⑺悸泛途唧w舉措上要有新的突破。在治水理念上實(shí)現(xiàn)新突破。一是堅(jiān)持四種治水理念。即：堅(jiān)持“人水和諧”的治水理念，努力尋求人水和諧相處的新境界；堅(jiān)持“以人為本”的治水理念，把人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，珍惜民力，愛(ài)惜民財(cái)，不搞勞民傷財(cái)?shù)乃ㄔO(shè)，讓人民群眾在不斷發(fā)展的水利建設(shè)中得到更多利益；堅(jiān)持“三民水利”的治水理念，緊緊圍繞“民主謀水利、民營(yíng)興水利、民眾干水利”這一核心，充分發(fā)揮人民群眾的民主權(quán)利，調(diào)動(dòng)和保護(hù)好農(nóng)民辦水利的積極性；堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧”的治水理念，真正做到水資源和水環(huán)境綜合治理，上下游左右岸統(tǒng)籌兼顧，城市水利與農(nóng)村水利協(xié)調(diào)推進(jìn)，有效地發(fā)揮水利工程體系的整體功能，讓水資源更多更好地興利除害，造福社會(huì)。二是轉(zhuǎn)變四種治水思路。在防汛調(diào)度方面，要由“控制洪水”向“管理洪水”轉(zhuǎn)變，給洪水必要的出路，既要防止水對(duì)人的傷害，又要防止人對(duì)水的傷害，走人水和諧之路；在抗旱方面，要由“單一抗旱”向“全面抗旱”轉(zhuǎn)變，最大限度地發(fā)揮水資源在生產(chǎn)、生活、生態(tài)中的作用；在水資源管理方面，要由“工程水利”向“資源水利、生態(tài)水利”轉(zhuǎn)變，保護(hù)好水環(huán)境、水生態(tài)；在水利現(xiàn)代化管理方面，要由“傳統(tǒng)水利”向“現(xiàn)代水利”轉(zhuǎn)變，要采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、新型的儀器設(shè)備、科學(xué)的管理方法和網(wǎng)絡(luò)化的信息裝備來(lái)管理水利，做到防汛抗旱信息化、水資源管理數(shù)字化。在項(xiàng)目爭(zhēng)取上實(shí)現(xiàn)新突破。水利事業(yè)的發(fā)展靠水利項(xiàng)目作支撐，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提升同樣靠水利項(xiàng)目作支撐。雖然夏邑縣地處平原，但在項(xiàng)目的爭(zhēng)取和安排上仍有很大的空間，因此我們必須抓住國(guó)家加大“民生水利”投資的機(jī)遇，加大工作力度，在項(xiàng)目爭(zhēng)取上取得新突破。今后一段時(shí)期，重點(diǎn)是爭(zhēng)取六大項(xiàng)目：一是病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程。抓住國(guó)家全面啟動(dòng)小（2）型水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程的契機(jī)，重點(diǎn)做好栗城水庫(kù)整險(xiǎn)項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)工作。二是農(nóng)村飲水安全項(xiàng)目。按照“十二五”水利建設(shè)規(guī)劃，今年著重搞好全縣農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)規(guī)劃，為項(xiàng)目申報(bào)和后期項(xiàng)目投資創(chuàng)造良好條件。三是沱河治理通航工程。四是小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助項(xiàng)目。五是糧食生產(chǎn)大縣建設(shè)項(xiàng)目。六是水利專(zhuān)項(xiàng)事業(yè)費(fèi)及應(yīng)急整險(xiǎn)項(xiàng)目。在建設(shè)管理上實(shí)現(xiàn)新突破。一是強(qiáng)化政府“統(tǒng)”的功能。小型水利建設(shè)實(shí)行“一事一議”，決不是放任自流，不管不問(wèn)，削弱政府“統(tǒng)”的功能，而是改變過(guò)去的指令性干預(yù)方式為指導(dǎo)性引導(dǎo)方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把人民群眾通過(guò)“一事一議”確定下來(lái)而又難以一時(shí)辦好的事情集中起來(lái)，一個(gè)一個(gè)幫助協(xié)調(diào)解決，切實(shí)承擔(dān)起對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的組織協(xié)調(diào)和引導(dǎo)工作，使農(nóng)民的愿望變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。二是進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革。通過(guò)拍賣(mài)、租賃、承包和股份合作等多種形式，明確小型水利工程的所有權(quán)、建設(shè)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群眾建設(shè)、經(jīng)營(yíng)小型水利工程設(shè)施的積極性，促使小型水利工程建設(shè)走上良性發(fā)展的道路。三是爭(zhēng)取出臺(tái)一份政策性文件。要按照水利建設(shè)新機(jī)制的要求，圍繞水利建設(shè)籌資籌勞和建設(shè)管理，出臺(tái)相關(guān)文件，以指導(dǎo)夏邑縣水利建設(shè)順利開(kāi)展，促進(jìn)夏邑縣水利建設(shè)邁上一個(gè)新臺(tái)階。

農(nóng)業(yè)水費(fèi)是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要投入。合理的農(nóng)業(yè)用水價(jià)格是保障農(nóng)田水利工程正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)揮效益的必要條件，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水的必要手段。理論上的農(nóng)業(yè)水價(jià)，至少應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償水利工程及末級(jí)渠系建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)的全部成本，但受農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力的制約，水利工程供農(nóng)業(yè)用水價(jià)格很難達(dá)到補(bǔ)償完全成本的水平。因此，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革頂層設(shè)計(jì)，合理制定農(nóng)業(yè)用水價(jià)格，采取綜合措施保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，提高農(nóng)業(yè)用水效率，是亟待研究解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

一、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的必要性和緊迫性

我國(guó)是一個(gè)水資源嚴(yán)重短缺的國(guó)家，人均水資源占有量?jī)H為2100立方米，為世界人均水資源占有量的28%，且水資源時(shí)空分布很不均勻，季節(jié)性、區(qū)域性缺水問(wèn)題突出。水資源嚴(yán)重短缺是制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。我國(guó)又是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)用水占全社會(huì)用水量的60%以上，其中90%以上用于灌溉，節(jié)水的重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)。然而，農(nóng)田水利建設(shè)滯后，灌溉方式落后，農(nóng)業(yè)用水效率低，浪費(fèi)嚴(yán)重，進(jìn)一步加劇了水資源的緊缺程度。2010年我國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.5，遠(yuǎn)低于節(jié)水先進(jìn)國(guó)家0.7-0.8的水平，農(nóng)業(yè)節(jié)水的潛力很大。調(diào)控水價(jià)是促進(jìn)水資源節(jié)約和合理配置的重要手段。近年來(lái)，有關(guān)部門(mén)積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，其價(jià)格水平總體有所提高，部分水資源短缺地區(qū)試點(diǎn)實(shí)行終端計(jì)量水價(jià)制度，對(duì)規(guī)范農(nóng)業(yè)水費(fèi)支出、促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、提高工程運(yùn)行保障能力都發(fā)揮了一定作用。但是，受多方面因素的制約，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革總體進(jìn)展緩慢。據(jù)初步調(diào)查，2011年全國(guó)百家典型水管單位供農(nóng)業(yè)用水價(jià)格僅比2003年提高10%，而同期城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高40%以上。目前水利工程供農(nóng)業(yè)用水價(jià)格只相當(dāng)于供水成本的40%左右，水管單位虧損嚴(yán)重。據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)灌區(qū)每年虧損在210億元左右。其中，大型、中型、小型灌區(qū)分別為70億元、80億元和60億元左右。“十二五”時(shí)期，是加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、推進(jìn)水利跨越式發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，迫切需要加快推進(jìn)水利建設(shè)投入和運(yùn)行保障體制機(jī)制改革。“十二五”時(shí)期，也是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步加快、非農(nóng)業(yè)用水需求顯著增長(zhǎng)的重要時(shí)期，迫切需要通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水來(lái)滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求。“十二五”時(shí)期，還是我國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，迫切需要積極推進(jìn)水資源及其他資源產(chǎn)品價(jià)格改革，促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，逐步改變水利工程供農(nóng)業(yè)用水價(jià)格長(zhǎng)期嚴(yán)重偏低的狀況，保障水利工程良性運(yùn)行，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，刻不容緩，勢(shì)在必行。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面臨的主要矛盾

（一）目前我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面臨的主要矛盾

1.上游水價(jià)普遍較低而終端水費(fèi)支出不低。農(nóng)業(yè)用水輸送距離長(zhǎng)，典型灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水從水庫(kù)到農(nóng)田一般要經(jīng)過(guò)干渠、支渠、斗渠、農(nóng)渠、毛渠五級(jí)渠系（斗渠以下統(tǒng)稱(chēng)末級(jí)渠系）。雖然目前灌區(qū)上游水價(jià)較低，但由于渠道輸水損失大且水量損失主要由農(nóng)戶(hù)承擔(dān)，下游終端農(nóng)民最終支付的水費(fèi)并不低。如2011年引灤樞紐工程供唐山市農(nóng)業(yè)用水水價(jià)（渠首水價(jià)）僅為每立方米0.035元，到唐山市灤下灌區(qū)的斗渠口水價(jià)卻高達(dá)每立方米0.11元，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植水稻每畝需支付水費(fèi)80多元。部分提水灌區(qū)和輸水距離長(zhǎng)的地區(qū)畝均水費(fèi)支出甚至超過(guò)了100元。

在近年來(lái)的中國(guó)政治改革序列中，政府改革成效甚為明顯，也許因?yàn)檩^少觸及意識(shí)形態(tài)、“技術(shù)含量”較高，也許因?yàn)楦咚俪砷L(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)層面迫使中國(guó)陳舊的政府架構(gòu)不斷作出調(diào)整。這種由被動(dòng)而主動(dòng)的事關(guān)政府行為改革，及至胡溫體制成形，已經(jīng)成為他們推行新政的關(guān)鍵性指標(biāo)。

拿審批權(quán)開(kāi)刀適逢其時(shí)

在中國(guó)政府出臺(tái)的諸多重大改革中，最引人矚目的選項(xiàng)是今年7月1日開(kāi)始實(shí)施的《行政許可法》。這部以規(guī)范審批行為主旨的法律，不僅會(huì)推動(dòng)管理模式的變化，而且也將對(duì)政治生態(tài)、社會(huì)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)產(chǎn)生持久而深刻的影響。這部法律，也使中國(guó)成為世界上第一個(gè)為“行政許可行為”單獨(dú)立法的國(guó)家。

《行政許可法》亦將幫助中國(guó)打造一個(gè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“有限政府”。所謂有限政府，就是指政府在行使行政權(quán)力過(guò)程中受到既定的法律的約束。相對(duì)于有限政府，作為中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)物的“全能政府”，則呈現(xiàn)如下特點(diǎn)﹕

一、管得太多，政府越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象突出，但同時(shí)政府應(yīng)該履行的職責(zé)又沒(méi)有履行好。二、審批行為不規(guī)范，暗箱操作，隨意性很大，結(jié)果造成“權(quán)力尋租”，國(guó)家權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)權(quán)力個(gè)人化。三、行政審批權(quán)無(wú)限延伸，例如在行政改革之前，國(guó)務(wù)院部門(mén)共有行政審批項(xiàng)目3674項(xiàng)。從黃金首飾的定價(jià)到喪葬用品的產(chǎn)銷(xiāo)，從39度以上白酒的廣告到大學(xué)涉外客座教授的聘請(qǐng)，審批項(xiàng)目五花八門(mén)，讓人眼花繚亂。

在缺乏監(jiān)督的環(huán)境里，政府在行使行政權(quán)時(shí)不受約束，一般導(dǎo)致兩種結(jié)果，一是官僚，二是腐敗，而官僚腐敗正是中國(guó)現(xiàn)行體制的痼疾。以審批權(quán)為例，由于許多政府機(jī)關(guān)及其工作人員過(guò)分迷信審批、許可的作用，把審批、許可看成是行政管理的法寶。把辦理許可視為給相對(duì)人“恩賜”，明示或暗示相對(duì)人給予回報(bào)，或暗或明搞權(quán)錢(qián)交易，行賄受賄。

摘要：經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30年的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村金融體系趨于完善，形成了以正規(guī)性金融為主導(dǎo)、非正規(guī)金融為補(bǔ)充的金融體系，但仍存在著諸多問(wèn)題。因此要在政府的支持下加快農(nóng)村金融改革步伐，為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展打好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融現(xiàn)狀改革思路

改革開(kāi)放三十年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，但城鄉(xiāng)差距大、農(nóng)民收入低等問(wèn)題依然存在，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)需要進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)農(nóng)村金融的支持，從某種程度上說(shuō)，有什么樣的農(nóng)村金融就會(huì)有什么樣的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。因此，進(jìn)一步深化我國(guó)農(nóng)村金融改革是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的必要前提。

一、目前我國(guó)農(nóng)村金融的現(xiàn)狀

1、我國(guó)農(nóng)村金融體系趨于完善

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十年的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村金融體系逐步成長(zhǎng)、趨于完善，形成了以正規(guī)性金融為主導(dǎo)非正規(guī)金融為補(bǔ)充的金融體系，共同為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

2010年7月29日中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》。作為指導(dǎo)今后一個(gè)時(shí)期全國(guó)教育改革和發(fā)展規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件，它明確指出要全面提高高等教育質(zhì)量和人才培養(yǎng)質(zhì)量，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)能力；提升科學(xué)研究水平，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究；優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和學(xué)科專(zhuān)業(yè)、類(lèi)型、層次結(jié)構(gòu)，促進(jìn)高校辦出特色；重點(diǎn)擴(kuò)大應(yīng)用型、復(fù)合型、技能型人才培養(yǎng)規(guī)模等改革內(nèi)容和發(fā)展目標(biāo)。這不僅為當(dāng)前旅游高等教育面臨的各種困境明確了改革思路。更為未來(lái)旅游高等教育的發(fā)展指明了方向。

一、當(dāng)前旅游高等教育存在的主要問(wèn)題

(一)辦學(xué)條件不足，層次結(jié)構(gòu)失衡

我國(guó)旅游高等教育起步較晚，但發(fā)展速度較快，只要與旅游有聯(lián)系的學(xué)科院系都增設(shè)了旅游專(zhuān)業(yè)。據(jù)國(guó)家旅游局人事勞動(dòng)教育司統(tǒng)計(jì)。自1979年起步到2009年的31年間旅游高等院校數(shù)量增至852所，在校生高達(dá)49萬(wàn)人。然而，旅游是一門(mén)綜合性較強(qiáng)的學(xué)科，并不是所有高等院校都適合開(kāi)辦旅游教育。據(jù)筆者調(diào)查，許多院校都存在圖書(shū)資料、師資力量、專(zhuān)業(yè)教學(xué)和實(shí)驗(yàn)設(shè)施嚴(yán)重短缺問(wèn)題，辦學(xué)條件不足已成為制約人才培養(yǎng)質(zhì)量和未來(lái)發(fā)展的瓶頸因素。另外，自2005年起以培養(yǎng)學(xué)生經(jīng)營(yíng)管理能力為主的高等院校學(xué)生人數(shù)遠(yuǎn)超過(guò)了以培養(yǎng)服務(wù)實(shí)操技能為主的中職院校學(xué)生人數(shù)①。“高等教育熱、職業(yè)教育冷”的現(xiàn)象在旅游教育中表現(xiàn)明顯。這對(duì)于勞動(dòng)密集型的旅游行業(yè)而言．當(dāng)前的教育層次結(jié)構(gòu)顯然是不合理的。

(二)培養(yǎng)目標(biāo)模糊，人才供需錯(cuò)位

人才培養(yǎng)目標(biāo)和規(guī)格需要在有效市場(chǎng)分析的基礎(chǔ)上科學(xué)定位。但是，目前旅游高等院校人才培養(yǎng)目標(biāo)雷同，定位不準(zhǔn)，沒(méi)有做到面向區(qū)域、面向行業(yè)、面向市場(chǎng)，和市場(chǎng)需求脫節(jié)嚴(yán)重。比如。許多旅游高等院校將旅游本科人才培養(yǎng)目標(biāo)定位為培養(yǎng)行業(yè)高級(jí)管理人才，但在實(shí)際教學(xué)過(guò)程中又忽視專(zhuān)業(yè)技能-Orl練和職業(yè)素質(zhì)教育，其結(jié)果導(dǎo)致了畢業(yè)生眼高手低，心浮氣躁．根本達(dá)不到企業(yè)的用人要求。最突出的表現(xiàn)就是本科生選擇酒店、旅行社等旅游企業(yè)就業(yè)的人越來(lái)越少。有人沒(méi)事干、有事沒(méi)人干已成為當(dāng)前旅游專(zhuān)業(yè)大學(xué)生就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾的真實(shí)寫(xiě)照。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天出現(xiàn)許多新特點(diǎn)，很多人難以把握今后的發(fā)展方向。例如北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題研究中心主任林毅夫最后在一篇文章里寫(xiě)道："中國(guó)經(jīng)濟(jì)在1997年取了''''軟著陸''''成功的成就，然而，巿場(chǎng)疲軟、激活乏力的現(xiàn)象接踵而來(lái)，零售物價(jià)已連續(xù)五個(gè)季度出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，連向來(lái)最具活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也出現(xiàn)前所未有的困難局面，雖然中國(guó)政府幾度下調(diào)利率，放寬信貸，加大基礎(chǔ)建設(shè)投資的力度，但1998年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率并未達(dá)到預(yù)定8%的目標(biāo)。1999年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況估計(jì)不會(huì)比1998年好。到底這祇是短期的調(diào)整，并為未來(lái)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、快速、持續(xù)的發(fā)展做好準(zhǔn)備，還是預(yù)示著以漸進(jìn)方式進(jìn)行體制變換的改革策略已走到盡頭，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的時(shí)期即將結(jié)束，漸進(jìn)改革積累下來(lái)的矛盾將會(huì)總爆發(fā)，而使過(guò)去20年來(lái)中華民族建設(shè)成就毀于一旦"林毅夫先生的思考代表了一批學(xué)者專(zhuān)家的看法。企業(yè)界是否高屋建瓴地考慮過(guò)這樣的問(wèn)題呢？另外，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局課題組在一篇文章中這樣寫(xiě)到：1998年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)7.8%來(lái)之不易，但存在的矛盾依然突出，一方面是國(guó)有經(jīng)濟(jì)低效運(yùn)行，各種結(jié)構(gòu)性矛盾日趨突出，另一方面是生產(chǎn)相對(duì)過(guò)剩，巿場(chǎng)需求對(duì)生產(chǎn)的制約日趨明顯。因此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)能否在本世紀(jì)內(nèi)最后兩年繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)，是各方面都關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。

總的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)主要從兩個(gè)方面，一是發(fā)展，中國(guó)是個(gè)窮國(guó)，要盡快脫貧致富，這導(dǎo)致了發(fā)展成為中國(guó)的主旋律；二是體制改革，由過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向巿場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，要變革的東西特別多。從發(fā)展方向看，目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體狀況良好，但的確存在許多問(wèn)題需要解決，有些發(fā)展戰(zhàn)略需要修整。在改革方面，我們命中注定處在一個(gè)調(diào)整的歷史時(shí)期，這一過(guò)程恐怕還要持續(xù)15-20年。總的說(shuō)來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在一場(chǎng)技術(shù)，結(jié)構(gòu)和體制加速變革的前夜，改革的任務(wù)十分沉重而艱巨。那么從發(fā)展和改革的角度來(lái)說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前處在甚么狀態(tài)呢？

1、從總量上看，由于發(fā)展速度過(guò)快，這兩年開(kāi)始出現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)剩，由此導(dǎo)致一定程度的通貨緊縮。例如，今年上半年生產(chǎn)純堿礛383萬(wàn)噸，供大于求進(jìn)一步加劇。為此，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委要求純礛行業(yè)實(shí)施生產(chǎn)總量控制，要比上年減少5%。44個(gè)主要生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)總量將控制在692萬(wàn)噸左右。再如，中厚板鋼材近年來(lái)由于生產(chǎn)過(guò)剩，價(jià)格大幅下滑，大部分生產(chǎn)企業(yè)處于微利和虧損境地。當(dāng)然，行業(yè)發(fā)展也不平衡，某些電子產(chǎn)品的增速仍然達(dá)到50%。

2、從速度上看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)剩已從局部發(fā)展到全面過(guò)剩，產(chǎn)品過(guò)剩程度日益加深，打亂了原有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)軌跡，并對(duì)經(jīng)濟(jì)全面回升形成了強(qiáng)大壓力。在這種情況下要想持續(xù)高速增長(zhǎng)，已是十分艱難。近年來(lái)，產(chǎn)品的全面過(guò)剩使價(jià)格長(zhǎng)期低迷，利潤(rùn)率下降，從而使企業(yè)效益不斷下滑，從效益上制約了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的回升空間。因此，要想使今年的GDP增速達(dá)到7%實(shí)在不易。以鋼材消耗為例，1998年，消費(fèi)鋼材較多的15個(gè)主要工業(yè)產(chǎn)品中，有12個(gè)品種產(chǎn)量呈負(fù)增長(zhǎng)，其中有9個(gè)減幅8%以上。今年上半年，耗用中厚板較多的主要工業(yè)品產(chǎn)量，也是降多升少，民用質(zhì)船舶下降19.8%，飼料加工機(jī)械下降12.4%，包裝機(jī)械下降9.2%，工業(yè)鍋爐下降8%，化工設(shè)備下降2%。照這個(gè)勢(shì)頭看，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度已呈逐步回落態(tài)勢(shì)，下半年的需求仍難以樂(lè)觀。

3、從效率上看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入微利時(shí)代，競(jìng)爭(zhēng)加劇導(dǎo)致利潤(rùn)率不斷下降，例如，殘酷的彩電降價(jià)大戰(zhàn)，已使TCL這樣的名牌企業(yè)在上半年可能出現(xiàn)虧損。從今年上巿公司的年中報(bào)告中可以看出，大部份企業(yè)的每股收益都比往年有不同程度的下降，整個(gè)900家上巿公司的每股收益平均大約祇有七八分錢(qián)。目前，好企業(yè)與壞企業(yè)在數(shù)量上對(duì)等，贏利與虧損半對(duì)半，總體經(jīng)濟(jì)效益和質(zhì)量不高，加上腐敗作梗，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的交易成本極高，企業(yè)賺錢(qián)十分不容易。

4、從消費(fèi)熱點(diǎn)和物價(jià)上看，國(guó)民的消費(fèi)熱點(diǎn)在不斷變換轉(zhuǎn)移，教育、體育、、文化娛樂(lè)消費(fèi)的比例在增大，信息消費(fèi)正在居民家庭中急劇增長(zhǎng)，但消費(fèi)增幅在不斷下降，現(xiàn)已從前幾年的10%以上降到6%左右。生產(chǎn)資料價(jià)格連續(xù)3年下降，居民消費(fèi)價(jià)格經(jīng)過(guò)連續(xù)20個(gè)月的下降之后，自6月份之后有所回升，中國(guó)出現(xiàn)從來(lái)未曾?章L的通貨緊縮，通縮的出現(xiàn)導(dǎo)致企業(yè)的贏利率下降，負(fù)債率上升，銀行不良貸款?難以消化。因此，有人將通縮視為猛虎。

(一)適當(dāng)減少地方行政和財(cái)政級(jí)次；在我國(guó)的具體情況下，為了精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)、提高財(cái)政效率，可以考慮適當(dāng)減少地方政府的行政層級(jí)。地方政府采取省一縣(市)二級(jí)制，扭轉(zhuǎn)地區(qū)一級(jí)行政單位“由虛轉(zhuǎn)實(shí)”的趨勢(shì)，使之重新定位為介于省與縣之間的“虛設(shè)”的派出機(jī)構(gòu)，或者完全取消地區(qū)一級(jí)建制。這對(duì)于強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控地位，對(duì)于合理配置地方的權(quán)力，對(duì)于科學(xué)地劃分各級(jí)政府間的事權(quán)與支出范圍，具有積極的意義。在地方政府財(cái)政級(jí)次減少之后，今后地方分稅制的建設(shè)應(yīng)以縣級(jí)為重點(diǎn)完善的級(jí)次。縣級(jí)政府在我國(guó)有著特殊重要的地位，自秦始皇率先推行郡縣制以來(lái)，縣級(jí)行政區(qū)劃已歷時(shí)兩干余年，其間其他行政層次多有變更，惟獨(dú)縣級(jí)行政區(qū)劃一直穩(wěn)定不變。目前盡管?chē)?guó)家對(duì)縣級(jí)政府的職責(zé)未作統(tǒng)一規(guī)定，但從目前我國(guó)縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)看．其主要職能是承擔(dān)文教衛(wèi)生事業(yè)等支出，特別是基礎(chǔ)教育的絕大部分是由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)的，這方面的支出一般占全部縣級(jí)財(cái)政支出的40％以上。

此外，農(nóng)村的大量公共產(chǎn)品，典型的如道路建設(shè)、救災(zāi)、扶貧和農(nóng)村社會(huì)保障，主要是由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)的。因此，地方分稅制應(yīng)以縣級(jí)為重點(diǎn)完善的級(jí)次。基本方向主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是要繼續(xù)加大對(duì)縣(市)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，進(jìn)一步擴(kuò)大縣(市)的財(cái)政自主權(quán)：二是要堅(jiān)持事權(quán)、財(cái)權(quán)下放與規(guī)范運(yùn)作相結(jié)合，使省與縣兩級(jí)政府在事權(quán)、財(cái)權(quán)等劃分上更明確、更規(guī)范、更合理。基本原則可采用“受益原則”，即以受益大小為界定的標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可將其作為縣級(jí)的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄區(qū)域小，人口也不多，相對(duì)于縣級(jí)政府而言，具有更多的服務(wù)性質(zhì)和輔助性質(zhì)，在一定意義上可以被看作是縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。因此，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政職能的重點(diǎn)應(yīng)該是提供公共產(chǎn)品和比較簡(jiǎn)單的管理，在縣與鄉(xiāng)的職能劃分中，尤其應(yīng)突出鄉(xiāng)級(jí)政府的服務(wù)職能，重點(diǎn)放在維護(hù)社會(huì)秩序、增進(jìn)社會(huì)公益和培育法治精神等方面。對(duì)于管理職能，盡可能由縣級(jí)政府直接承擔(dān)。

(二)優(yōu)化地方稅體系；針對(duì)現(xiàn)行稅種劃分辦法中存在的問(wèn)題，有必要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，結(jié)合財(cái)政管理體制改革趨勢(shì)，并借鑒國(guó)外多年形成的有效經(jīng)驗(yàn)，重新確立稅種劃分的依據(jù)。具體而言，有以下依據(jù)：

(1)政府職能。把與地方公益事業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)有密切聯(lián)系的稅種，劃歸地方政府；

(2)稅基流動(dòng)性。應(yīng)把稅基流動(dòng)性大的稅種，如增值稅等劃歸中央：把那些稅基流動(dòng)性較小的稅種，如房產(chǎn)稅、土地稅、土地增值稅、車(chē)船牌照稅等劃歸地方。同時(shí)，稅種劃分要考慮征收的難易程度，要便于課征；

(3)財(cái)政需要。對(duì)于地方財(cái)政，雖不要求地方稅收與本級(jí)財(cái)政支出完全掛鉤、自求平衡，但地方稅種和稅收規(guī)模也不能過(guò)小。否則，如果地方支出大部分依靠中央轉(zhuǎn)移支付解決，那么就可能影響地方稅體系的健全，增加資金上解下?lián)艿某杀荆?/p>

戶(hù)籍制度是政府對(duì)轄區(qū)人口進(jìn)行管理的一種必要手段，但在特定的制度安排下，戶(hù)籍有可能異化為政府對(duì)人口的等級(jí)化或階層化管理的強(qiáng)制性工具，或者成為一種商品。新中國(guó)成立以后，由于我們選擇了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制，使得政府突然面臨一個(gè)艱難的問(wèn)題：大量農(nóng)村人口希望進(jìn)城就業(yè)而城市根本無(wú)法接納，由此戶(hù)籍制度邏輯地演化為限制國(guó)民自由流動(dòng)的制度。改革開(kāi)放以后，戶(hù)籍制度異化為一種商品，國(guó)民流動(dòng)的選擇權(quán)以個(gè)人的財(cái)富多少來(lái)確定，客觀上形成了對(duì)窮人的階層性歧視和利益侵害。戶(hù)籍制度改革，核心在于首先解決城市社保制度中國(guó)民待遇全國(guó)統(tǒng)一的問(wèn)題，否則難有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。戶(hù)籍制度的關(guān)鍵是限制農(nóng)村人口進(jìn)城戶(hù)籍制度古已有之。新中國(guó)戶(hù)籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，并以中華人民共和國(guó)主席令的形式正式公布實(shí)施。在此之后的二、三十年，關(guān)于戶(hù)籍管理的規(guī)定不斷有更詳細(xì)的內(nèi)容補(bǔ)充，最終形成了在我國(guó)歷史上，也是世界上最嚴(yán)密的戶(hù)籍管理制度體系。該管理體系最核心的特點(diǎn)是全面規(guī)定了全國(guó)人民在居住和遷徙上所必須遵守的法律性規(guī)定。其基本精神是：公民從大城市往中、小城市遷移基本自由，小城市往鄉(xiāng)鎮(zhèn)遷移基本自由，但反過(guò)來(lái)，則要受到十分嚴(yán)格的約束。其中特別是城鄉(xiāng)之間的遷徙權(quán)力受到嚴(yán)格限制。1977年由國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的“公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規(guī)定”有一段文字比較集中地反映了當(dāng)時(shí)的戶(hù)籍管理政策，文件規(guī)定：“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)等，下同），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)加控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、蔬菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)的，應(yīng)適當(dāng)控制。從市、鎮(zhèn)遷往農(nóng)村，從市遷往鎮(zhèn)，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的遷移，理由正當(dāng)?shù)模瑧?yīng)準(zhǔn)予落戶(hù)；”“與市、鎮(zhèn)職工、居民結(jié)婚的農(nóng)村人口，（包括上山下鄉(xiāng)知識(shí)青年），應(yīng)在農(nóng)村參加集體生產(chǎn)勞動(dòng)，不得遷入市、鎮(zhèn)，其子女也應(yīng)在農(nóng)村落戶(hù)；”“市、鎮(zhèn)職工在農(nóng)村的父母，不得遷入市、鎮(zhèn)。”第二方面的特點(diǎn)是：把戶(hù)口管理與城市居民的糧油關(guān)系死死地結(jié)合在一起。這種管理辦法是從1953年11月，我國(guó)政府全面實(shí)行糧食的“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”開(kāi)始的。此后的幾十年，中共中央和國(guó)務(wù)院幾乎每年都要關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口，控制吃商品糧人口的文件。直到1979年，《全國(guó)糧食會(huì)議紀(jì)要》的精神仍然認(rèn)為，“對(duì)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，要按照公安部的規(guī)定，控制在千分之一點(diǎn)五以?xún)?nèi)，不得超過(guò)。對(duì)于糧農(nóng)轉(zhuǎn)為吃商品糧的菜農(nóng)，必須嚴(yán)格控制。”同時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，“解決糧食問(wèn)題，要嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)人口的增加”。這種辦法，實(shí)際上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般戶(hù)籍管理的范疇，而是把公民吃飯的生存權(quán)也納入到了戶(hù)籍管理的權(quán)限中來(lái)，形成了事實(shí)上公民對(duì)所屬組織的人身依附關(guān)系，顛倒了現(xiàn)代社會(huì)“國(guó)與民”之間的法律關(guān)系，構(gòu)成了對(duì)公民合法權(quán)益的侵害。改革開(kāi)放以后直到20世紀(jì)80年代中期，戶(hù)籍制度的管理仍然很?chē)?yán)格。1984年10月13日，國(guó)務(wù)院了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知》，規(guī)定農(nóng)民可以在自理口糧的前提下，在縣以下的小集鎮(zhèn)落戶(hù)。這標(biāo)志著我國(guó)戶(hù)籍制度開(kāi)始松動(dòng)。但隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市水平的迅速提高，在戶(hù)籍管理上又開(kāi)始出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題。比如，戶(hù)口作為一種資源進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)的問(wèn)題，城市擴(kuò)張中的城中村問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村集體，以村規(guī)民約的方式，限制外來(lái)人口進(jìn)入本村落戶(hù)的問(wèn)題和戶(hù)口從城市反向向農(nóng)村流動(dòng)的問(wèn)題，等等。2001年公安部提請(qǐng)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》的文件，其中明確提議：“全國(guó)縣級(jí)市、區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)，所有在當(dāng)?shù)赜泄潭ㄗ∷€(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常駐戶(hù)口”。但這仍然指的是縣以下的小城鎮(zhèn)。2002年，廣東省最先試行在省會(huì)級(jí)大城市廣州市開(kāi)放戶(hù)籍制度。其后黑龍江省哈爾濱市也進(jìn)入試點(diǎn)。目前我國(guó)原有的舊戶(hù)籍制度正在受到越來(lái)越大的沖擊，但總體框架尚未得到根本的改變。現(xiàn)行戶(hù)籍制度的邏輯起點(diǎn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)由于新政權(quán)在社會(huì)制度上的重大變遷，使得全社會(huì)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)，均發(fā)生了重大變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1954年到1960年，全國(guó)人口遷入、遷出的絕對(duì)數(shù)波動(dòng)在2000萬(wàn)到3000萬(wàn)之間。而當(dāng)時(shí)的城市總?cè)丝谥挥?000萬(wàn)到8000萬(wàn)。就城市的就業(yè)來(lái)看，當(dāng)時(shí)的產(chǎn)業(yè)工人只有600多萬(wàn)人，失業(yè)人口在400萬(wàn)人左右，而在此期間每年涌入城市的人口高達(dá)500萬(wàn)人以上。面對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)歷史上突然出現(xiàn)的人口流動(dòng)大潮，政府被動(dòng)地出臺(tái)了一系列限制農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的文件。1953年4月17日，政務(wù)院公布了《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞由此出現(xiàn)；1954年3月，內(nèi)務(wù)部和勞動(dòng)部發(fā)文《關(guān)于繼續(xù)貫徹勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》；1957年12月18日，中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。由此可見(jiàn)當(dāng)時(shí)農(nóng)村人口向城市流動(dòng)問(wèn)題的嚴(yán)重。1958年，在全國(guó)人民代表大會(huì)常委委員會(huì)第91次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》之前，公安部長(zhǎng)羅瑞卿就這一條例草案做了一個(gè)說(shuō)明，羅瑞卿部長(zhǎng)講：“我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的方針，是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展工業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)同時(shí)并舉。無(wú)論工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都必須按照國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行。因此，城市和農(nóng)村的勞動(dòng)力，都應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)的需要，進(jìn)行統(tǒng)一的有計(jì)劃的安排，既不能讓城市勞動(dòng)力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動(dòng)力盲目外流。”1、當(dāng)國(guó)家選擇了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制，選擇了單一的公有制，并承諾代表工人階級(jí)利益，保護(hù)全體勞動(dòng)人民利益，而國(guó)家又不可能把推進(jìn)工業(yè)化所必須的社會(huì)福利和保障覆蓋到全體國(guó)民的情況下，實(shí)行多元化的有限公有制，即把社會(huì)福利與社會(huì)保障按區(qū)域，按所屬層次，按核算單位分解開(kāi)，形成有差別的社會(huì)保障制度就成為必然。差別的含義就在于，公有制是單一的，但在產(chǎn)權(quán)上并不單一屬于國(guó)家，或單一屬于“全民”，而是屬于不同層次、不同區(qū)域、不同社區(qū)的群體。就社會(huì)保障的角度看問(wèn)題，我國(guó)幾乎不存在覆蓋全體國(guó)民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在資源有限的條件下，只有這樣有限邊界的公有制，才能保證以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式推進(jìn)工業(yè)化建設(shè)。2、新中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，公有制對(duì)資源的壟斷，導(dǎo)致原有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的資源價(jià)格、組合、分配、物流發(fā)生根本性的結(jié)構(gòu)變化。其直接的反映就是市場(chǎng)供給與就業(yè)。1953年，我國(guó)實(shí)行對(duì)糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策。該項(xiàng)政策的核心要點(diǎn)是要保證對(duì)城市的糧食供給。當(dāng)時(shí)出現(xiàn)城市糧食供給的緊張，恰恰是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)，糧食連年大幅增產(chǎn)的背景下發(fā)生的。其根本原因是由于市場(chǎng)的供給結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的糧食市場(chǎng)存在這樣的現(xiàn)象：糧食生產(chǎn)總量不足，不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場(chǎng)的供給不足，同樣，糧食生產(chǎn)的總量充足，也不一定意味著市鎮(zhèn)糧食市場(chǎng)的供給充足。在中國(guó)傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，城市的糧食供給一般都比較寬松，價(jià)格偏低。其主要原因是農(nóng)村的地租總量較高，大量農(nóng)民在糧食收獲季節(jié)有被迫集中出手變現(xiàn)的現(xiàn)象。新中國(guó)成立后，城市糧食的供給大致是四成靠征，六成靠購(gòu)。盡管地租的很大一部分轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)稅，但其中原來(lái)可以穩(wěn)定超量進(jìn)入市場(chǎng)的數(shù)量流失掉了。由于糧食生產(chǎn)的總量畢竟不足，這就導(dǎo)致城市糧食市場(chǎng)發(fā)生供給短缺。可以說(shuō)，糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策是我國(guó)城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度走向分割的第一步，同時(shí)也是最實(shí)質(zhì)性的一步。從就業(yè)的角度看，大量農(nóng)村人口突然涌向城市，其基本原因不會(huì)是造成的。恰恰相反，還會(huì)吸收相當(dāng)一部分農(nóng)村人口進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。城市的工業(yè)化也不是原因，因?yàn)楫?dāng)時(shí)城市的失業(yè)人口有400萬(wàn)之多，同時(shí)國(guó)家大力推行“三個(gè)人的飯五個(gè)人吃”的就業(yè)政策。這里的根本原因在于：傳統(tǒng)的以集鎮(zhèn)為核心的農(nóng)村大量非農(nóng)小私有經(jīng)濟(jì)，迅速萎縮以后，特別是1956年大力推進(jìn)高級(jí)社以后，原本可以在農(nóng)村從事大量非農(nóng)小私有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人口，被擠向了城市。而城市大規(guī)模公有制經(jīng)濟(jì)的推行，特別是服務(wù)業(yè)的萎縮，又恰恰縮減了廣泛的就業(yè)機(jī)會(huì)。這兩方面的逆向調(diào)節(jié)，使得當(dāng)時(shí)的人口問(wèn)題迅速激化，加速了城鄉(xiāng)戶(hù)籍分割、區(qū)域戶(hù)籍遷移設(shè)限政策的出臺(tái)。正是由于這一內(nèi)在邏輯的自身演化，新中國(guó)逐步形成了一種以戶(hù)籍管理為手段的城鄉(xiāng)分割，區(qū)域分割，行業(yè)分割，核算單位分割的多元公有制體系，即多元社會(huì)保障體系。也就是說(shuō)，當(dāng)初的決策，并非是出于城市對(duì)農(nóng)村居民的歧視才制定了專(zhuān)門(mén)的戶(hù)籍制度，而是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在邏輯決定了這一制度的形成。實(shí)現(xiàn)城市社保制度的國(guó)民待遇全國(guó)統(tǒng)一我國(guó)目前存在的城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度制定并形成于我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，同時(shí)也被認(rèn)定為是“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的最顯著標(biāo)志之一。這一制度被普遍批評(píng)為是一種城市對(duì)農(nóng)村居民的歧視性制度。也有輿論認(rèn)為，這事實(shí)上是在一個(gè)國(guó)度的范圍內(nèi)對(duì)城市居民和農(nóng)村居民實(shí)施不同的國(guó)民待遇標(biāo)準(zhǔn)。多年來(lái)要求改革這一不合理制度的呼聲極為高漲和普遍。近年來(lái)這方面的工作應(yīng)當(dāng)說(shuō)有所推進(jìn)，但進(jìn)展并不理想，和改革開(kāi)放27年整整一代人的時(shí)間相比，事實(shí)上這方面進(jìn)展十分緩慢。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，形成了多元公有制體系。多元公有制的基本含義就在于：社會(huì)保障和社會(huì)公共資源是一種有差別的，以某一核算單位為福利分享邊界的制度。就城市來(lái)說(shuō)，企業(yè)分為中央級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)；分為全民所有制和集體所有制；其中的福利享受是不一樣的。農(nóng)村在整體上與當(dāng)時(shí)城市的社會(huì)保障體系是相脫離的，也就是說(shuō)國(guó)家的社會(huì)保障并不覆蓋農(nóng)村。農(nóng)村的社會(huì)保障依靠的是以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，主要依托的是土地上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。這樣的核算單位，當(dāng)時(shí)在我國(guó)農(nóng)村大約有400多萬(wàn)個(gè)，其中有少部分是生產(chǎn)大隊(duì)核算，所以也可以說(shuō)在農(nóng)村存在400多萬(wàn)個(gè)不同福利水平的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。改革開(kāi)放之后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引入，多種所有制經(jīng)濟(jì)紛紛出現(xiàn)，社會(huì)保障的方式與核算主體更加多樣和復(fù)雜，要求平等國(guó)民待遇的呼聲越來(lái)越高，對(duì)過(guò)去的差別社會(huì)保障和差別社會(huì)公共資源享用的體制造成了重大沖擊。農(nóng)村的情況發(fā)生了很大變化，一是出現(xiàn)了一批福利水平超過(guò)城市的集體經(jīng)濟(jì)主體，二是城市經(jīng)濟(jì)的迅速擴(kuò)張，出現(xiàn)了“城中村”問(wèn)題，出現(xiàn)了周邊地區(qū)土地大幅增值的問(wèn)題。原來(lái)農(nóng)村的“土地福利”，已經(jīng)異化為“地產(chǎn)資本”。在這些地區(qū)，戶(hù)籍改革的難題恰恰不是“農(nóng)民變市民”，而是農(nóng)民普遍不愿意把戶(hù)籍轉(zhuǎn)向城市，已經(jīng)轉(zhuǎn)出去的，紛紛要求重新轉(zhuǎn)回農(nóng)村戶(hù)口。農(nóng)村高福利的集體經(jīng)濟(jì)單位，以“村規(guī)民約”的方式，把戶(hù)口進(jìn)村的門(mén)檻大幅度提高。戶(hù)籍在這些地區(qū)已經(jīng)異化成了“股民憑證”。其內(nèi)在邏輯與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家行為基本一致，地方政府稱(chēng)之為“逆城市化現(xiàn)象”。另一方面，從各地貧窮偏遠(yuǎn)地方來(lái)城市打工的廣大農(nóng)民朋友，恰恰是希望能夠在城市落戶(hù)，成為當(dāng)?shù)氐氖忻瘢胤秸畬?duì)他們?cè)趹?hù)籍上一般并不放開(kāi)。城市戶(hù)口對(duì)外來(lái)人口敞開(kāi)的對(duì)象，倒是社會(huì)上擁有較高資產(chǎn)的有產(chǎn)階層。他們瞄準(zhǔn)的是城市，特別是大城市高含金量的公共資源，比如教育資源，醫(yī)療資源，等等。但這樣“嫌貧愛(ài)富”的戶(hù)籍制度，把人權(quán)當(dāng)做商品，把國(guó)民待遇的一致性推向市場(chǎng)的做法，顯然是有悖于我國(guó)執(zhí)政黨的基本綱領(lǐng)。老的戶(hù)籍制度問(wèn)題還沒(méi)解決，新的戶(hù)籍制度問(wèn)題又出現(xiàn)了。這其中的原因就在于：如果社會(huì)福利保障制度和社會(huì)公共資源享用制度，不是覆蓋全體國(guó)民的，不著力熨平差別社會(huì)保障制度和差別社會(huì)公共資源享用制度，那么戶(hù)籍制度的改革就難以取得實(shí)質(zhì)性的結(jié)果，或者又會(huì)掉入另外一個(gè)“陷阱”。而這絕不是一個(gè)取消“歧視”性戶(hù)籍制度所能解決的問(wèn)題。對(duì)戶(hù)籍制度問(wèn)題的評(píng)估和建議新中國(guó)成立以后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們?cè)趹?hù)籍制度上確實(shí)出了問(wèn)題，但如果說(shuō)當(dāng)時(shí)是政府決策人設(shè)計(jì)了一種城市對(duì)農(nóng)村歧視的等級(jí)政策，恐怕這就把問(wèn)題大大簡(jiǎn)單化了。客觀地講，當(dāng)時(shí)決策人在經(jīng)濟(jì)模式選擇起點(diǎn)上的錯(cuò)誤，在邏輯上導(dǎo)致了以后戶(hù)籍制度必然的選擇。也可以說(shuō)，當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式在運(yùn)行上，不得不讓居民付出部分合法權(quán)益的時(shí)候，政府選擇了削減“國(guó)民權(quán)益”的政策。那個(gè)時(shí)期，在戶(hù)籍問(wèn)題上絕不僅僅是農(nóng)村居民的合法權(quán)益受到侵害，同樣，城市居民在居住、遷移、家庭團(tuán)聚，等方面的合法權(quán)益也受到了侵害。這種結(jié)果并不是決策層的主觀故意，而是經(jīng)濟(jì)模式選擇上的錯(cuò)誤。改革開(kāi)放以后，我們引進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制，原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期所形成的多元公有制下的差別社會(huì)保障和差別社會(huì)公共資源享用權(quán)，一下子成了可以買(mǎi)賣(mài)的“商品”，于是戶(hù)口買(mǎi)賣(mài)成了城市經(jīng)營(yíng)的一大手段。如某城市在近兩三年，僅賣(mài)戶(hù)口就引進(jìn)了幾百億元的資金。相當(dāng)多的城市入市戶(hù)口明碼標(biāo)價(jià)均以政府正式文件的形式出臺(tái)，這與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城鄉(xiāng)戶(hù)籍分割制度有本質(zhì)的區(qū)別。因?yàn)檫@是以準(zhǔn)法規(guī)的形式在進(jìn)入城市的權(quán)力面前不平等，按財(cái)產(chǎn)擁有的多少把大多數(shù)低收入的老百姓與少數(shù)富人區(qū)分開(kāi)。這種準(zhǔn)法規(guī)是主觀故意，可以說(shuō)是落入了“等級(jí)歧視”加“階級(jí)歧視”的雙陷阱。這不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式自身邏輯運(yùn)行的客觀結(jié)果，雖然構(gòu)成對(duì)公民合法權(quán)益的侵害，但決策人并不是一種主觀故意。不過(guò)這前后兩個(gè)時(shí)期，在戶(hù)籍制度上兩次掉入陷阱，改革之后長(zhǎng)達(dá)27年卻沒(méi)有找到戶(hù)籍制度改革的明確路線(xiàn)，這到是需要我們認(rèn)真進(jìn)行反思的重大問(wèn)題。作者對(duì)這一問(wèn)題的幾點(diǎn)政策性建議：1、戶(hù)籍制度的改革首先從改革社會(huì)保障制度上入手。放開(kāi)戶(hù)籍的難點(diǎn)在于社會(huì)保障在全國(guó)不是均一的，其支付是有界的。過(guò)去是職工所在單位負(fù)責(zé)，現(xiàn)在是地方政府負(fù)責(zé)，而且僅限于繳納社保基金的就業(yè)人口。目前有些地區(qū)宣布一次性取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口，變?yōu)榻y(tǒng)一的居民戶(hù)口，但這并解決不了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口自主遷移的問(wèn)題，而只是戶(hù)口名稱(chēng)上的變化而已。其結(jié)果會(huì)在居民面前形成新的國(guó)民待遇不平等，甚至是更加有利于對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的平調(diào)和侵害。因此第一步必須解決社會(huì)保障支付在全國(guó)的均一性和全覆蓋問(wèn)題。建議對(duì)社保、業(yè)保、低保三項(xiàng)，制定全國(guó)統(tǒng)一的低標(biāo)準(zhǔn)支付標(biāo)準(zhǔn)。地區(qū)差，納入商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個(gè)人帳戶(hù)，建議與商業(yè)保險(xiǎn)掛鉤，脫離統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。醫(yī)保和教育問(wèn)題，單獨(dú)制定保障的政策。2、戶(hù)籍制度的改革在步奏上應(yīng)采取先城后鄉(xiāng)的辦法。改革戶(hù)籍制度事實(shí)上很難城鄉(xiāng)一步到位，即使對(duì)城市的全覆蓋社會(huì)保障也需要分步進(jìn)行。農(nóng)村的社會(huì)保障目前仍然以不斷地加大減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的力度，增加農(nóng)民最緊迫需要的補(bǔ)貼，比如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的支出；不斷增加土地的“含金量”，比如對(duì)農(nóng)業(yè)稅的徹底減免，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等等為上策。然后再逐步與城市的社保標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范對(duì)接。3、城市郊區(qū)可考慮為農(nóng)民工建立在城市定居的過(guò)渡“平臺(tái)”。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，如果沒(méi)有當(dāng)?shù)氐膽?hù)口，這在社保及相關(guān)福利上很難操作。但在城市定居的費(fèi)用，特別是居住的費(fèi)用很高，舉家遷移和半舉家遷移都很難。建議在大中城市的郊區(qū)，以村委會(huì)為單位，選擇非基本農(nóng)田，為農(nóng)民工建立單獨(dú)的生活居住社區(qū)，作為農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，申領(lǐng)當(dāng)?shù)貞?hù)口的過(guò)渡性“平臺(tái)”。這樣也可以給當(dāng)?shù)卣粋€(gè)統(tǒng)籌解決流動(dòng)人口問(wèn)題的緩沖余地。4、建議允許農(nóng)民進(jìn)城前把土地承包權(quán)和房地產(chǎn)出售。農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)需要資金的支持，如果土地的承包權(quán)和宅基地，均能出售的話(huà)，農(nóng)民多少可以獲得一筆資金收入，這對(duì)他們進(jìn)城定居會(huì)有很大的幫助。建議對(duì)這方面的相關(guān)政策大幅度放寬。同時(shí)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城后，是選擇先“賣(mài)地”（承包權(quán)出售）后“入戶(hù)”（申領(lǐng)城市戶(hù)口），還是后賣(mài)地先入住（進(jìn)城打工暫住），均由農(nóng)民自主決定。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)民已經(jīng)申領(lǐng)了當(dāng)?shù)氐某鞘袘?hù)口，仍然可以不放棄土地承包權(quán)的政策主張，恐怕會(huì)給城市的社會(huì)保障制度帶來(lái)很大的實(shí)施難題，似不宜采納。5、農(nóng)民進(jìn)城申領(lǐng)了當(dāng)?shù)貞?hù)口，（不包含尚未注銷(xiāo)農(nóng)村戶(hù)口，只領(lǐng)有城市暫住證的流動(dòng)人口）城市社保的相關(guān)規(guī)定即自動(dòng)生效。比如，勞動(dòng)力按其年齡，60歲以上即可領(lǐng)取養(yǎng)老金，與當(dāng)?shù)鼐用翊鱿嗤Ｒ簿褪浅姓J(rèn)其過(guò)去的勞動(dòng)年齡為城市職工工齡，視同已經(jīng)繳納了社保基金。同樣，尚未到達(dá)退休年齡的勞動(dòng)力，從領(lǐng)取城市戶(hù)口開(kāi)始繳納社保基金，但以前在農(nóng)村的勞動(dòng)年限，直追溯到18歲，均應(yīng)當(dāng)視為已經(jīng)繳納了社保基金。醫(yī)保也應(yīng)當(dāng)參照此辦法制定。