推進農業水價改革思路

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農業水費是農民從事農業生產的必要投入。合理的農業用水價格是保障農田水利工程正常運行和可持續發揮效益的必要條件，是促進農業節約用水的必要手段。理論上的農業水價，至少應當補償水利工程及末級渠系建設和運行維護的全部成本，但受農民經濟承受能力的制約，水利工程供農業用水價格很難達到補償完全成本的水平。因此，加強農業水價改革頂層設計，合理制定農業用水價格，采取綜合措施保障農田水利工程良性運行，促進農業節水，提高農業用水效率，是亟待研究解決的一個重要問題。

一、推進農業水價改革的必要性和緊迫性

我國是一個水資源嚴重短缺的國家，人均水資源占有量僅為2100立方米，為世界人均水資源占有量的28%，且水資源時空分布很不均勻，季節性、區域性缺水問題突出。水資源嚴重短缺是制約國民經濟可持續發展的主要瓶頸。我國又是一個農業大國，農業用水占全社會用水量的60%以上，其中90%以上用于灌溉，節水的重點在農業。然而，農田水利建設滯后，灌溉方式落后，農業用水效率低，浪費嚴重，進一步加劇了水資源的緊缺程度。2010年我國農田灌溉水有效利用系數僅為0.5，遠低于節水先進國家0.7-0.8的水平，農業節水的潛力很大。調控水價是促進水資源節約和合理配置的重要手段。近年來，有關部門積極推進農業水價改革，其價格水平總體有所提高，部分水資源短缺地區試點實行終端計量水價制度，對規范農業水費支出、促進農業節水、提高工程運行保障能力都發揮了一定作用。但是，受多方面因素的制約，農業水價改革總體進展緩慢。據初步調查，2011年全國百家典型水管單位供農業用水價格僅比2003年提高10%，而同期城市供水價格和污水處理費標準提高40%以上。目前水利工程供農業用水價格只相當于供水成本的40%左右，水管單位虧損嚴重。據水利部統計，全國灌區每年虧損在210億元左右。其中，大型、中型、小型灌區分別為70億元、80億元和60億元左右。“十二五”時期，是加強農田水利等薄弱環節建設、推進水利跨越式發展的關鍵時期，迫切需要加快推進水利建設投入和運行保障體制機制改革。“十二五”時期，也是工業化和城鎮化進程進一步加快、非農業用水需求顯著增長的重要時期，迫切需要通過加強農業節水來滿足經濟社會發展對水資源的需求。“十二五”時期，還是我國加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，迫切需要積極推進水資源及其他資源產品價格改革，促進資源節約和生態保護。因此，推進農業水價改革，逐步改變水利工程供農業用水價格長期嚴重偏低的狀況，保障水利工程良性運行，發揮價格杠桿作用促進農業節水，刻不容緩，勢在必行。

二、推進農業水價改革面臨的主要矛盾

（一）目前我國推進農業水價改革面臨的主要矛盾

1.上游水價普遍較低而終端水費支出不低。農業用水輸送距離長，典型灌區農業用水從水庫到農田一般要經過干渠、支渠、斗渠、農渠、毛渠五級渠系（斗渠以下統稱末級渠系）。雖然目前灌區上游水價較低，但由于渠道輸水損失大且水量損失主要由農戶承擔，下游終端農民最終支付的水費并不低。如2011年引灤樞紐工程供唐山市農業用水水價（渠首水價）僅為每立方米0.035元，到唐山市灤下灌區的斗渠口水價卻高達每立方米0.11元，當地農民種植水稻每畝需支付水費80多元。部分提水灌區和輸水距離長的地區畝均水費支出甚至超過了100元。

2.水管單位普遍虧損運行而水價上調空間有限。目前水利工程供農業用水價格普遍低于供水成本，水管單位運行維護經費不足，影響了供水工程的正常、安全運行，需要適當提高農業用水價格。但是由于農業生產效益低、農民承受能力弱，農業水價上調空間有限。據國家發展改革委農產品成本隊調查：全國糧食生產平均每畝水費支出30元左右，約占畝均物質與服務費用支出的10%。干旱年份農民如多澆一遍水，每畝水費支出就會增加到50-60元。雖然近幾年國家連續提高糧食最低收購價，引導糧食市場價格穩步上升，種糧收益逐年提高，但是總體仍然處于較低水平，農民對包括水價在內的農業生產資料價格上漲承受能力較弱，許多水利工程供農業用水價格10多年來難以調整。

3.上下游水價管理方式不協調，上游按方計價，下游普遍高收費。目前，灌區斗渠以上水利工程一般由縣以上各級政府管理，水利工程供水價格由各級價格主管部門制定；末級渠系一般由基層政府或集體經濟組織管理，水費收取標準由鄉村自定，多數按畝收取。有關部門從上世紀90年代中期以來一直積極推行按方計量的終端水價制度，并得到水管單位和用水農民的普遍支持。但由于絕大多數灌區末級渠系缺少基本的計量設施，終端計量水價制度難以實施。目前除少數水資源緊缺地區和個別試點地區實行終端計量水價制度外，大部分地區仍延用斗口甚至支渠口按方計價、終端按鄉按村按畝平攤水費的做法，造成農業水價在上下游管理方式上不一致，影響了價格調節作用的發揮。

（二）我國農業水價存在問題的深層次原因

1.農田水利工程設施建設滯后。國內多數灌區水利工程建于上世紀50-60年代，普遍為未襯砌的土渠，建設標準低，配套不完善。經過幾十年的運行，渠系漏損嚴重。近年來，雖然國家加大了投入力度，大中型灌區干渠等骨干工程的狀況有所改善，但是仍有相當部分干支渠處于老化失修和不配套狀態，末級渠系狀況更加令人堪憂。目前全國約85%的斗渠和95%的農渠為土渠，基本沒有襯砌，渠道淤積嚴重，有的灌區甚至沒有末級渠系。2010年，我國農業灌溉用水有效利用系數平均只有0.5，一些灌區甚至低至0.2-0.4，農民用1方水至少要購買2方水，相當于多支付了1倍以上的水費。渠系老化毀損越嚴重、輸水距離越長，農民水費支出就越多。

2.農用水利工程正常運行維護保障機制尚未建立。農田水利工程是農業綜合生產能力的重要組成部分，在保障國家糧食安全方面發揮著重要作用，具有很強的社會公益性。但是，目前農用水利工程建設和運行的保障機制尚未真正建立起來。在很多灌區，農業水費是水管單位的唯一經濟來源。由于現行供農業用水水價遠遠低于供水成本，許多水管單位沒有足夠的資金來維護水利工程正常運行，只能采取只用不修的“榨取式”經營方式，造成水利工程老化破損嚴重，灌區面積萎縮，水費收入進一步減少，形成惡性循環。例如，陜西省最大的寶雞峽灌區，全部為農業供水，水價僅為供水成本的20%左右，2010年水費收入1300多萬元，尚不夠發放職工工資，更無力維修養護渠道，致使工程設施破損速度大于改造速度。末級渠系歷來主要依靠群眾投資投勞進行管理維護，全面取消農業稅和“兩工”后，末級渠系管護主體缺失，處于“農民管不了、集體不愿管、國家管不到”的被動狀態，進一步加劇了末級渠系的損毀。

3.農民水費支付意愿降低。農村稅費改革后，大多數地區農民每年需要向鄉鎮政府和村級集體經濟組織交納的費用僅剩水費一項。同時，近年來國家不斷加大強農惠農政策力度，實施糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼和農機具購置補貼，許多農民對仍然收取農業水費不理解。加之，一些地區在風調雨順年份只依靠自然降水就可以滿足農業灌溉需要，農民抵制和拒交水利工程農業水費的現象普遍存在。此外，農業供水服務缺乏保障，用水計量設施不完善，也削弱了農民繳納水費的積極性。湖南郴州市桂陽縣蓮塘水庫灌區，2005年農業稅取消之前，水費收取率基本在60%以上；2005年急劇下降至19%，2007年以來只有2%。

三、推進我國農業水價改革的基本思路

推進農業水價改革，應當統籌兼顧、因地制宜、穩步推進。農業水價改革涉及農田水利投入體制、財政補助機制、水利工程管理體制等諸多方面，是一項復雜的系統工程，不能就價論價，必須采取綜合措施，多管齊下，協調配套。我國地域遼闊，各地水資源和水利工程狀況、經濟社會發展水平、用水條件、種植結構等差異較大，南北方、東中西部地區面臨的問題千差萬別。推進農業水價改革，要因地制宜地確定不同地區的具體改革方式、路徑和步驟，不能搞“一刀切”。農業水價改革是一項長期工程，不能寄希望于一蹴而就，要立足我國國情，正確處理好促進水資源節約和保障農業用水需要的關系；正確處理好保障水利工程正常運行和保護農民利益的關系；正確處理好政府、社會和農民的關系；正確處理好短期利益和長遠利益的關系，有計劃、分步驟地推進農業水價改革。推進農業水價綜合改革的基本思路是：“渠系改造到田，財政補貼到位，工程運行正常，水價監管到戶”。設施建設是基礎，財政補貼是保障，加強管理是關鍵。這里的設施建設既包括骨干工程建設，也包括末級渠系及計量設施建設；財政補貼既包括對水利工程全部公益性支出的補貼，也包括對部分經營性支出的補貼；管理既包括對農業水價的管理，也包括對水利工程和末級渠系運行維護的管理。主要內容是：

1.加大農田水利基礎設施建設投入力度。認真落實2011年中央1號文件精神，在全國大規模開展農田水利建設，加強末級渠系和計量設施建設，著力提高農業灌溉用水利用系數。進一步完善公共財政投入為主的投入穩步增長機制，大中型灌區骨干工程建設和更新改造，應主要由中央和省級財政共同承擔；對于大中型灌區末級渠系以及小型灌區等小型農田水利工程的建設和改造，應加大財政獎補力度，吸引社會資金，形成政府支持、農民投入、社會參與的新格局，切實加快水利建設改造步伐。

2.加強農業水價管理。在建設和完善末級渠系計量設施基礎上，根據農民意愿和工程條件，因地制宜地逐步推行水利工程水價加末級渠系水價的農業用水終端計量水價制度，農民用一方水，交一方錢，多用多交，少用少交，促進農民節約用水。考慮到渠系改造后，水量損耗降低，農民實際購買的水量減少，如果農業水價保持不變，水管單位水費收入也會相應減少。因此，應充分利用渠系改造減少水量損耗所騰出的空間，按照既要使農民實際水費支出有所下降、又要保障工程良性運行的原則，適當提高水利工程供農業用水價格，合理制定末級渠系水價，使水利工程供農業水價逐步反映其供水成本，使末級渠系水價能夠保障工程正常運行維護需要。在此基礎上，合理制定終端水價，提高地方政府、社會資金和農民投資建設農田水利設施的積極性，提高水管單位和農民節水積極性，促進農業節水和水資源優化配置。

3.建立農田水利工程運行管理財政補貼機制。盡快建立充分體現農田水利工程公益屬性的財政補貼機制，對于水管單位因農業水價難以調整到位而造成的政策性虧損，由財政予以全額補貼。明確公共財政分擔水利工程運行維護成本的基本原則，合理確定分擔比例和具體補貼辦法。足額落實灌區公益性工程的維修養護經費和人員的基本支出，完善中央財政轉移支付補貼中西部地區、貧困地區公益性工程維修養護經費的政策。

4.健全末級渠系產權制度。建立“產權明晰、責任明確、管理民主”的末級渠系產權制度。末級渠系由社會投資人或農民出資建設的，明確其產權歸出資人所有；末級渠系由政府建設的，明確其產權歸農民所有并由規范化建設的農民用水合作組織代為行使出資人的權利和義務，地方政府頒發相應產權證書。總之，要通過合理的產權制度安排，使出資人或農民真正成為末級渠系的產權主體和管理運營主體，實現責權利統一，建立有利于末級渠系建設運行維護的長效機制。

5.深化水利工程監管體制改革。針對不同類型工程特點，在分類定性基礎上落實水利工程管護主體、管理責任和管理經費。深化國有水利工程管理體制改革，進一步推動國有水利工程運行管理和維修養護分離，精簡機構人員，加強成本約束，提高養護能力。加強政策支持力度，積極引導建立以農民用水戶協會為主要形式的農民用水合作組織，全面推行農民用水自治。

6.加大節水宣傳和水費監管的力度。更加廣泛深入地在廣大農村開展節水宣傳，通過群眾喜聞樂見的形式，讓農民充分了解水資源的稀缺性，樹立“水是商品、是農業生產資料”的觀念，提高農民用水付費、節約用水的自覺性，為推進農業水價綜合改革創造良好的環境。全面推行農業用水明碼標價制度、一票到戶制度、水費公示制度，加強價格監督檢查，依法查處各種搭車收費、截留挪用等違法行為，規范水費收繳秩序。