政府改革思路研究論文

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在近年來的中國政治改革序列中，政府改革成效甚為明顯，也許因為較少觸及意識形態、“技術含量”較高，也許因為高速成長的經濟層面迫使中國陳舊的政府架構不斷作出調整。這種由被動而主動的事關政府行為改革，及至胡溫體制成形，已經成為他們推行新政的關鍵性指標。

拿審批權開刀適逢其時

在中國政府出臺的諸多重大改革中，最引人矚目的選項是今年7月1日開始實施的《行政許可法》。這部以規范審批行為主旨的法律，不僅會推動管理模式的變化，而且也將對政治生態、社會生態、經濟生態產生持久而深刻的影響。這部法律，也使中國成為世界上第一個為“行政許可行為”單獨立法的國家。

《行政許可法》亦將幫助中國打造一個在市場經濟條件下的“有限政府”。所謂有限政府，就是指政府在行使行政權力過程中受到既定的法律的約束。相對于有限政府，作為中國計劃經濟時代產物的“全能政府”，則呈現如下特點﹕

一、管得太多，政府越位、缺位、錯位現象突出，但同時政府應該履行的職責又沒有履行好。二、審批行為不規范，暗箱操作，隨意性很大，結果造成“權力尋租”，國家權力部門化，部門權力個人化。三、行政審批權無限延伸，例如在行政改革之前，國務院部門共有行政審批項目3674項。從黃金首飾的定價到喪葬用品的產銷，從39度以上白酒的廣告到大學涉外客座教授的聘請，審批項目五花八門，讓人眼花繚亂。

在缺乏監督的環境里，政府在行使行政權時不受約束，一般導致兩種結果，一是官僚，二是腐敗，而官僚腐敗正是中國現行體制的痼疾。以審批權為例，由于許多政府機關及其工作人員過分迷信審批、許可的作用，把審批、許可看成是行政管理的法寶。把辦理許可視為給相對人“恩賜”，明示或暗示相對人給予回報，或暗或明搞權錢交易，行賄受賄。

而今胡溫新政拿政府審批權開刀，可謂適逢其時。除了反腐的功效以外，在依法治國理念下向依法行政邁進，以全面實施行政許可法，來規范政府行為，轉變政府職能，全面突破現行的行政審批管理模式。、等希望以政府再造，促進社會再造，再反推政治再造。

問題是，一部法律不可能令政府職能根本轉變，這只能視為政府改革的第一步，也只能視為政治改革的一個起點。就連中央部門的官員，也不相信“一部法律可以解決實質的問題”。中國政府的依法行政仍有難度，打破行政審批只是第一步，政府改造也只是一個方面。

自下而上探索改革路徑

中國的政府改革呈現的另一種態勢是自下而上、大膽探索、全面開花。例如備受外界關注、前后歷時三年、十六易其稿的深圳行政體制改革《方案》，被認為具有“政治特區”的示范意義，雖然在政府簡約程度及功能上距西方國家的標準甚遠。根據《方案》，政府機構整合后，在總編制量不變的情況下，市政府工作部門由45個減少為35個。其中，市政府辦公廳和組成部門21個，直屬特設機構一個，直屬機構12個。

中國超編嚴重的往往集中在經濟不發達地區，其深層原因在于﹕一、這些地區就業機會不足，公務員職業具有相當大的吸引力，大量人員通過各種途徑進入公務員隊伍，也難以清退。二、政府職能轉變不到位。職能是設定機構的依據，職能的多少直接決定機構和人員的多少，這是編制管理的基本邏輯。要想遏制機構膨脹，加強預算外資金管理，加強人大對公共財政預算和決算的監督作用必不可少。

通過財政撥款逐年遞減，來達到遏制機構膨脹之目的，雖然只在中國才能看到，但是樹立有限政府的理念，收縮政府職能則是世界各國行政改革的基本方向，也是遏制機構膨脹的根本之策。近年來，全球范圍內的行政改革浪潮，其重點是進行公共服務改革，通過提高公共服務績效，遏制了政府機構膨脹。

強縣擴權將成改革主軸

比較而言，河南省政府推行的“強縣擴權”思路，更能觸及到政府改革根本。其要點是：“縮省并縣，省縣直轄，創新市制，鄉鎮自治”。其中，“創新市制”的重要內容之一正是“市縣脫勾、改革市管縣體制，減少行政管理層次”。

根據河南省政府的《關于擴大部分縣(市)管理權限的意見》，該省五縣(市)將享受與地級市相同的經濟管理權和部分社會管理權。試點縣區的經濟計劃可直接上報省級政府，財政直接結算，經費直接劃撥，項目直接申報，用地直接報批，證照直接發放，統計直接報送，政策直接享有，信息直接獲得，稅權部分擴大。

胡溫新政以來，一直以提高執政黨和提高政府的執政水平和執政能力為主要訴求。去年就有專家透露，新一屆中央領導集體試圖在行政改革和政治文明建設的框架下刷新地方治理，當前和今后涉及的課題包括改革中央高度集權制度；縮小省區地域、增設省區編制；提升縣、鄉行政首長直選層級等。河南省政府推行的強縣擴權，應視為胡溫體制之地方政府改革的思維體現。

今年以來，更有不少專家、學者建言，鑒于地級市這一層級的現狀，可考慮從裁撤地級市入手，推進中國行政管理層級的壓縮和改革。專家建議這一改革大致可分為三步走：一、放權，即賦予縣相當于地級市的經濟和社會管理審批權限；二、脫鉤，即在條件成熟的地方由省直管縣，實現縣市和所在地級市脫鉤；三、分省，即劃小省的管轄范圍。方式之一是在經濟發達和地位重要的中心城市實現中央直轄，用增設直轄市的辦法劃小省的范圍。

與國際上多數國家通行的三級政府不同，中國是五級政府架構，即中央、省、地級市、縣區、鄉鎮。行政層級越多，管理成本越高，管理效率越低。隨著交通通信條件的發展，政府經濟職能的縮小和公共管理方式的轉變，減少行政層級，擴大管理跨度已事成必然。美國有50個州均擁有相當大的自主權，聯邦政府只負責軍事、外交、稅收等國家事務。分省事件方方面面，但海南省和重慶市先后單列，運行良好，已為這一改革積累了經驗。

種種跡象顯示，省縣直轄已成中國區劃改革既定方針，中國政府層級過多，已經使中央政府政策在執行過程中大打折扣。一些省份開始通過下放審批權來推動市縣脫勾，但“省管縣”試點和“市管縣”成規之間難免有一場博弈。