目前行政執法的問題與對策范文

導語：如何才能寫好一篇目前行政執法的問題與對策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

重慶出租車罷市之所以能夠得到盡快平息和圓滿解決，得益于重慶政府及時有效的采取相應措施化解了矛盾紛爭。但是這也反映出一些問題，一連串出租車罷運事件，暴露的是行業準入、分配不公、監管缺失等問題，從更深層次上看，它反映出政府相關部門職能的越位、缺位和錯位，也就是政府部門不作為或錯誤作為，如果說政府有所作為的話，也不至于會出現這樣的事。

一、當前行政執法中存在的問題

對目前行政執法存在的問題，表面上是有法不依、違法不究、執法不嚴、消極執法等方面。但從認識和解決問題的角度來講，深層的問題主要有：

（一）執法趨利問題

行政執法是公共管理的重要組成部分，追求的應當是公共利益的最大化。而在目前的行政執法中，執法趨利的傾向嚴重扭曲了行政執法既定的目標追求，導致行政機關及執法人員以追求利益而執法，一些部門之間有利爭著上，無利躲著走，爭管轄，爭權利，爭罰款，爭收費。有的對于違法行為不是及時制止，而是任其發展，事后收拾“殘局”，有的故意設置“圈套”，引誘行政執法相對人違法，然而施以重罰，以達到自己邪惡目的。

(二)執法沖突問題

執法不協調和沖突已經成為一個嚴重影響行政效能和政府形象的突出問題。一是部門間的執法沖突。主要是在涉及多個部門管理的領域，如城市管理、網吧管理、交通管理等領域，各部門間往往各自為政，或者不斷爭執法權，造成管理上的混亂和漏洞。二是上下級執法部門的執法沖突。這些問題與政府監管職能缺位有直接關系，同時，也是執法趨利問題帶來的后果。

（三）監督管理問題

在行政執法過程中，有相當一部分部門領導者和工作人員依法行政意識淡薄，認為自己就是執法主體，除了他的上級主管部門可以對他們進行監管之外，再沒有人有權利對他們進行監管，造成行政執法有權無責，以此帶來的結果就是有法不依，執法不嚴，違法不究，消極執法，很大程度上就暴露了執法中權責脫節的問題，行政機關和執法人員只有權力，沒有責任。執法者沒有責仟觀念，更沒有責任約束，習慣于抖威風、耍特權，甚至把執法變為謀取非法利益的手段。

二、對相關問題的分析

針對以上提到的政府的不作為或錯誤作為，究其原因，主要是有以下幾個方面：

（一）落后行政觀念的消極影響

當前行政執法中存在的問題，從思想根源上講，就是行政觀念轉變不到位，舊有落后、消極的行政思想如權力本位、官本位等思想仍在作祟，深深影響著行政活動。在這種思想的主導下，一些違法行政在個別地方和執法部門來看，就不是什么“大事”，而是發展經濟的需要，是解放思想，而依法行政反倒成了妨礙地區經濟發展的絆腳石。在這樣的大環境中，行政執法工作自然也就沒法搞好，更談不上執法方式的創新，對于一些違法亂紀現象也就睜一只眼閉一只眼。

(二)行政體制上的不完善

執法趨利和執法沖突的產生，在很大程度上歸咎于行政執法的財政保障機制和行政執法體制上的問題。由于多種因素，目前行政執法單位普遍缺乏財政經費保障，甚至一些地方和部門連執法人員的工資都不能保證。在這種情況下，執法者“必須得掙飯錢、掙經費”，當然，這當中也包括一些所謂的為單位謀福利，搞創收，從而形成了違法養執法、執法與違法相互依存、惡性循環的黑色“執法產業”。另外，部門間職能職責劃分不清，權力交叉、模糊，缺乏協調配合。這是造成實踐中執法擾民、執法打架、行政效率低的主要原因。

（三）監督制約機制不健全

沒有有效的監督機制，任何責任的設定都是徒勞的，造成行政執法機關和執法人員事實上的有權無責。現行監督盡管主體眾多，但不少監督部門缺乏應有的獨立性，地位偏低、權力不足，一些監督部門職能重復、交叉過多，同時各監督部門之間協調配合不夠，難以形成監督合力。監督者的監督責任缺失，面對違法行政往往是“怕得罪人”，互相推諉，甚至無人查究。政府法制對于違法執法人員的處理只有“建議”權而沒有直接處理權，嚴重影響監督效果和政府法制機構的權威，對依法行政工作產生負面影響。

三、對策及建議

（一）加強行政法制宣傳教育

一方面，要加強對行政機關工作人員特別是領導干部的宣傳教育，促使行政機關工作人員特別是領導干部轉變思想觀念，清除官本位、特權思想等封建專制意識的影響，正確認識和處理“人治”與“法治”的關系，權力與法律的關系，牢固樹立法律權威至上、法律大于權力、權力服從法律的觀念，領導干部和行政機關工作人員只有解決了思想問題，增強法律意識和法制觀念，提格依法辦事的自覺性，才有可能做到自我約束，摒棄私心雜念，抵制各種歪風邪氣的侵襲，確保秉公執法，文明處事。只有這樣，依法行政，嚴格執法才會有堅實的基礎。另一方面，要作好人民群眾的法制宣傳教育，使人民群眾不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增強自覺運用法律武器保護自己合法權益的意識和能力。將普法有機地融入群眾的生活之中的，在形式上注重趣味性，使“要我學法”逐步轉變為“我要學法”，公眾才會在接納法律知識的過程中受到法治思維方式和文化的感染，逐漸地擁有法治精神，改善社會的法治文化氛圍。

（二）進一步加強政府法制機構建設

對政府法制機構的設置取消“軟指標”，制定“硬指標”。由國務院科學地制定出一個量化標準，確定政府法制機構的人員配備、領導職數設置、經費保障與當地干部總數、財政收入的比例，只有這樣，才能保障政府法制機構的設置與當地依法行政工作的開展相適應，才能為依法行政構建堅實的組織基礎。改變依法行政工作的體制，使政府法制序列從國務院到地方實行垂直領導，其人事任免、經費保障等直接由上級政府法制機構負責，各級政府法制機構不再是當地政府的工作部門，而是當地政府和部門在依法行政工作方面的領導和監督實施機構，使政府法制機構徹底擺脫地方政府的束縛和干擾，全心全意地開展依法行政工作。

（三）加大行政執法監督力度

第一要加強黨內監督。黨內要進一步完善權力結構，建立健全依法行使權力的制約機制。要進一步健全決策權、執行權和監督權既相互制約又相互協調的權力機構和運行機制，使不同性質的權力由不同部門行使，做到有權必有責、用權受監督，有效地防止濫用權力行為的發生；第二要把黨內監督與國家專門機關監督、派監督和社會監督結合起來，形成監督的整體合力。第三要加強自我監督。黨的各級領導干部和廣大黨員要增強法制觀念，模范地遵守憲法、法律，自覺接受人民群眾的監督，做到依法辦事，廉潔從政?？梢蚤_展經常性行政執法監督，擴展監督范圍，加強事前監督和事中監督，防患于未然。積極開展行政執法爭議和矛盾的協調，明確執法權限和責任，化解執法矛盾，杜絕多頭執法、重復執法和執法打架情況的發生。完善行政執法公示工作，健全相關制度，依法向社會公開主體資格、法定職責、執法依據、執法程序、監督辦法；建立行政執法投訴制度，受理人民群眾對違法行政行為的投訴，嚴肅查處違法行政問題，加強對行政機關具體行政執法行為的監督；健全行政執法過錯責任追究制度，明確追究的范圍和具體程序，通過嚴格的責任追究，推進行政執法責任制的落實。積極穩妥地開展相對集中行政處罰權工作，解決好多頭執法、職權交叉、重復處罰、執法擾民以及政執法機構膨脹等問題，提高執法效率和服務水平。新晨

（四）切實履行政府服務職能

“讓政府的歸政府，市場的歸市場”。地方政府和部門必須從監督者、控制者的多重角色中走出來，切斷與企業等市場主體的利益臍帶，按照科學發展觀要求，向維護公平正義和提供公共服務的角色轉變。政府退出市場并不意味著弱化政府監管服務職能，正因為政府退出了市場，就更需要政府相關執法部門來對無序的市場進行監管。為了更好的履行政府服務職能，就需要我們的政府執法部門深入了解市場的需求，市場發展的趨勢，然后依據大量客觀事實適時改變相應的職能，只有這樣才能更好的為社會主義市場經濟服務。當然，進行監管的前提條件是依法行政，依據憲法和法律賦予的職責權限，在法律規定的職權范圍內，對經濟、文化、教育、科技等各項社會事務，依法進行有效管理。根據市場運行情況及時發現問題，解決問題，充分發揮政府行政執法的主導作用，有所作為，而不能消極無為。

篇2

委托行政執法是指行政機關因工作需要等原因委托其他組織以其名義進行執法活動，行為后果歸屬于該行政機關的法律制度。目前，委托行政執法越來越多，在帶來許多便利的同時，也出現了大量問題。本文試對其成因、出現的問題作以論述，并就解決存在的問題提出一些粗淺的見解。

一、委托行政執法的必要性、可行性

（一）從我國目前行政管理體制看，立法工作過于強調“條條”管理，法律法規和規章所規定的行政執法權往往都要明確由政府某一個具體部門來實施。這樣，制定一部法律、法規、規章，就要新設置一支執法隊伍，造成執法部門林立，執法力量分散。由于各自為戰，分兵把守，每個執法部門都感到執法力量單薄，人員不足，難以形成有效的經常性管理，執法任務難以到位。只能依靠“突擊執法”、運動式執法維持局面。而編制經費的限制又加劇了這種狀況。實行委托執法，可緩解執法力量不足這一問題，加強執法工作，也為社會參與行政管理提供了機會和途徑。

（二）由于計劃體制下的部門分工過細，以部門職能為基礎建立起來的專業化行政執法隊伍開始出現行政效率與效能不高的問題：一是職能交叉、重疊，對同一違法事項，常常出現兩支以上專業執法隊伍重復執法，或者互相扯皮而放任不管的現象；二是行政管理分工太細，專業執法職能過窄，管道路的不管交通，管交通的不管經營，管經營的不管衛生，結果七八頂大蓋帽管不了一頂小草帽。如選擇某些領域如市場管理，城市管理等領域，將有交叉、有關聯的行政執法權集中委托給一個組織實施，就可大大提高行政效率和效能。

（三）一些專業性強、技術水平要求高的執法領域，如環境監理、衛生防疫、動植物檢疫、金融證券管理、高新技術管理等，相應的行政執法部門由于技術裝備、人員素質、經費等方面的限制，執法時常感到力不從心，難以完成擔負的管理職責，實現執法目標。因此，將這些領域的行政執法權委托給相關的組織，由其協助行政執法機關執法，是完成執法事責實現執法目標的需要。

（四）目前，有關組織受行政機關委托進行執法活動是可行的。一是有法律法規規章作依據。《行政處罰法》第十八條規定：“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰”?！逗幽鲜⌒姓C關執法條例》第十條第一款規定：“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合《中華人民共和國行政處罰法》第十九條規定條件的組織行使行政執法權”。一些部門規章也明確規定行政機關可以在其法定權限內委托符合條件的組織實施行政處罰，如《水行政處罰實施辦法》、《勞動行政處罰若干規定》、《技術監督行政處罰委托實施辦法》等等。二是有大量符合委托執法條件的組織。隨著公共需求的不斷變化，公共事務日益呈現出多樣性和階段性的趨勢，而政府的作用十分有限，大量的非營利性組織活躍于社會公共事務的各個角落、各個層面，以其機構精簡、靈活多變和專業技術性較強來增補政府無法或沒有能力觸及的領域，實施有效的公共管理，提供優質的服務。只要對這些組織的工作人員進行法律知識培訓，使其熟悉相關法律、法規和規章，完全有能力勝任行政執法工作。

二、委托行政執法存在的問題

委托行政執法，有助于減輕行政機關人手不足和經費緊張的壓力，在節約行政成本、提高行政效率方面確實起到了重要作用。然而，委托行政執法在實踐中也存在不少問題：

（一）出現亂委托現象。有的行政機關在沒有法律、法規、規章依據的情況下隨意委托其他組織實施執法活動，甚至委托不具備執法資格的企業和個人執法，一些法律法規授權的組織也加入了委托執法的行列。有的行政機關在實施委托執法時，與受委托的組織之間不辦任何委托手續，僅作口頭交待，或者以內部通知委托執法，有些委托手續存在委托事項和權限期限不明，責任不清的問題，致使執法的隨意性增加，責任難以劃分。

（二）一些受委托組織不以委托行政機關的名義而以自己的名義進行執法活動，甚至濫用行政執法權，如某些執法人員辦關系案、人情案，搞權錢交易，中飽私囊。個別執法人員執法不文明，態度冷、硬、橫、沖，對法律法規掌握得不牢不準，對違法行為定性不準，適用法律法規不當，不能按程序辦事，存在畸輕畸重的問題。有些受委托組織坐收坐支罰沒收入和行政事業性收費款項。

（三）委托行政機關對受委托組織執法活動監督指導不力。一些委托行政機關委托其他組織執法后，對受委托組織的執法活動不聞不問，放任不管，既不監督，也不進行業務指導，出現受委托組織、不按委托規則辦事以及執法水平不高的現象，影響了行政執法目的的實現，損害了委托行政機關的權威，實際上也是對委托行政機關合法權益的侵犯。

（四）現行有關委托執法的規定不適應行政執法工作的需要。一方面，《行政處罰法》和相關法律、法規、規章對委托行政處罰多數只作原則性規定，并且規定得也不一致，使委托行政機關委托和受委托組織執法時存在很大的隨意性，極易造成亂委托、等違法行為，也難以操作。另一方面，現有法律、法規、規章絕大多數只對委托處罰作出規定，極少對委托執法作出規定，致使行政機關因工作需要應當委托的執法事項缺乏法律依據。如政府處理土地所有權和使用權、林權等自然資源權屬爭議時，由于人員不足，經常需委托土地、林業等部門進行調查取證，土地證書、林權證書也由土地、林業部門辦理，這就與現行規定不符。再之，《村民委員會自治法》規定村委會有義務協助鄉鎮政府的工作，《居民委員會自治法》也有類似規定，這里的“協助”應包含村委會、居委會受鄉鎮政府委托幫助其工作的意思，實際工作中，他們也經常受委托實施計生、建設管理等工作，而村委會、居委會屬于非事業組織的群眾性基層自治組織，這就與現行規定有沖突，另外，《治安管理處罰條例》第三十三條規定：“警告、五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決；在農村，沒有公安派出所的地方，可以由公安機關委托鄉（鎮）人民政府裁決”。第三十九條規定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關或者鄉（鎮）人民政府裁決的，在接到通知后五日內，可以向上一級公安機關提出申訴……”由此我們可以看出，受委托的鄉（鎮）人民政府是以自己的名義實施治安管理處罰，并對處罰后果負責，這種情況符合授權的特征，與行政處罰法有關委托處罰的規定不一致，因此，《治安管理處罰條例》中的委托應是授權之意，而不是我們通常意義上所講的委托。由于用詞不準，實踐和理論中常常引起人們的誤解，認為是行政處罰中的委托，產生了許多不必要的麻煩。

（五）委托行政執法本身也有很大的局限性；受委托組織不具有獨立的行政主體資格，僅是行為主體，委托行政機關仍保留行政主體資格，造成行政主體和行為主體的分離，不利于行政執法權的統一行使。單一委托執法，即某一個行政機關委托一個組織執法，雖然解決了行政機關人員不足的問題，但卻對執法隊伍過多過濫這一問題無能為力。綜合委托執法（在一些特殊地區或特定行業將相關部門的執法權委托給一個執法隊伍實施）只是在一定程序上緩解了執法隊伍過多過濫，重復執法等問題的嚴重性而已，并沒有真正解決這些問題。

三、對策

要解決委托行政執法中的諸多問題，需從以下幾個方面著手：

（一）委托行政執法要遵循一定的原則

1.合法原則。行政機關進行委托，必須有法律、法規或規章的明確規定。沒有法律、法規或規章明確規定，行政機關不得自行委托事業組織實施行政執法行為。同時，行政機關必須在其法定權限內進行委托，不屬自己行使的職權不得委托，否則，委托無效。另外，合法原則也意味著受委托的組織必須是符合法定條件的組織，法律、法規授權的組織不得將執法權委托給其他組織或個人行使。

2.效率原則。這一原則要求行政機關在行使其職能時，力爭以盡可能快的時間，盡可能少的人員，盡可能低的經濟耗費，辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經濟效益。具體到行政執法委托上，就是委托要有助于緩解委托行政機關的工作壓力，增強委托行政機關的執法力量，加大執法力度，要有助于行政機關及時有效地完成執法任務，實現執法目標。如果委托導致人、財、物重復投入，執法環節增加，就不符合效率原則。

3.主體唯一原則。行政機關委托符合法定條件的組織實施行政執法行為后，雖然受委托組織沒有取得行政主體資格，行政主體仍是委托行政機關，對受委托組織實施行政執法活動的行為負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任，但行為主體已是受委托組織。在這種情況下，受委托的組織實際上相當于委托行政機關的內設機構，唯一的區別就在于受委托組織是獨立于委托行政機關之外而存在的，而內設機構完全依附于委托行政機關，沒有獨立性。在執法活動中，受委托組織的執法人員要向行政相對人同時表明自己是該組織的工作人員，而該組織受相關行政機關委托行使行政執法權。

4.公開原則。委托行政執法中的公開原則主要指委托依據，委托關系的主體，委托事項、權限和期限，均應以一定方式向社會公開，允許公民、法人和其他組織以一定方式獲取、查閱或復制。行政相對人掌握了委托行政執法的情況，不僅有利于保護自己的合法權益，有利于監督和制約委托雙方的行為，而且有利于獲得社會公眾對委托的認同和感知，方便受委托組織執法。如果委托的相關情況不為社會公眾知曉，往往會帶來許多弊端，得不到行政相對人的理解、支持和配合，達不到委托的目的。

（二）規范委托行政執法的程序，并嚴格按程序執行。包括委托行政機關與受委托組織簽訂委托書、委托書的備案和公布、委托行政執法的實施和具體行政行為備案等。

1.委托書的簽訂。委托行政機關和受委托組織應在協商一致的基礎上簽訂行政執法委托書。委托書應當載明下列事項：⑴委托機關和受委托組織的名稱、地址、法定代表人姓名；⑵委托依據；⑶委托范圍；⑷委托期限；⑸法律責任；⑹其他需載明的事項。

關于委托依據，既包括法律、法規、規章有關委托行政執法的規定，也包括行政機關據以進行執法活動的法律法規規章。關于委托范圍，包括委托事項和委托權限。前者指委托行政機關委托受委托組織干什么，后者指受委托組織辦理委托事項時擁有多大權力，能行使哪些職權。例如，對違管理秩序、市容環境綠化和道路設施管理法律、法規、規章的行為或者其他違法行為實施處罰；征收行政事業性收費；行政審批，等等，即屬委托事項；至于立案（受理）、調查取證、審查、批準或同意，罰款或收費的限額，處罰的種類，決定處罰或建議處罰，送達執法文書、執行執法文書等，則可成為委托權限。

委托期限，應當合理確定，沒有委托執法經驗的，一般不應過長，以半年或一年為宜；經實踐條件成熟的，可長期委托。不過，無論是長期還是短期，期限應當明確，要寫明起止日期。

法律責任一般應包括以下內容：委托行政機關對受委托組織在委托范圍內實施的行政執法行為所產生的法律后果承擔法律責任，包括承擔行政復議被申請人的責任，行政訴訟被告的責任，承擔違法實施行政執法行為引起的行政賠償責任等。受委托組織必須以委托行政機關的名義，在委托范圍內和委托期限內實施行政執法活動，如果以自己的名義或者超過委托范圍和期限進行執法活動，或者將行政機關委托的行政執法權再委托給其他組織或個人行使，所產生的法律后果由其自己承擔。委托行政機關負責對受委托組織的執法工作進行監督和指導。受委托組織違法或者不正確實施行政執法活動的，委托行政機關有權予以糾正并可以暫時部分或全部終止委托或者變更委托；對直接責任人員依法給予行政處分。執法人員超越委托范圍或存在重大過錯實施行政執法行為而造成損害引起行政賠償的，委托行政機關有權對其行使迫償權。委托機關應經常對受委托組織的執法工作進行指導，但不應干涉其正常工作。

其他需載明的主要有：備案問題，委托書應載明受委托組織應在處理完畢委托事項后規定期限內將相關證據、依據和其他材料，決定書等執法文書報委托行政機關備案。委托書應當寫明簽訂日期。雙方蓋章之日起委托書生效。

2.委托書的備案和公布。委托書生效后應當報上一級行政機關備案，并在委托行政機關的轄區內各社會公布，讓社會公眾知曉，便于接受社會監督和取得公眾支持。

3.委托行政執法的實施

在行政執法活動中，執法人員應當出示行政執法證件，表明身份，同時說明受行政機關委托進行執法。如果委托權限僅僅是立案（受理）、調查取證、審查，則受委托組織的執法人員將事實調查清楚，審核完畢后，應將案卷材料移送委托行政機關作出處理，而不能進一步作出具體行政行為。若受委托組織取得了完整的行政執法權，只要受委托組織的負責人簽署同意意見，就可以委托行政機關的名義作出具體行政行為，而不需要報委托行政機關的負責人批準。例如，委托行政機關將包括作出處罰決定在內的完整行政處罰權委托給受委托組織行使，而受委托組織對一違法行為調查完畢后認為應當給予罰款200元的處罰，在這種情況下，受委托組織的負責人同意后，即可在行政處罰決定書上蓋委托行政機關的印章；如果受委托組織僅僅取得了提出處罰建議的權力，則只有將罰款200元的建議報委托行政機關的負責人審核批準，才能作出處罰決定，這時，行政處罰決定權仍在委托行政機關手中，并沒有委托給受委托組織行使。

4.具體行政行為的備案

受委托組織被行政機關委托作出具體行政行為的，受委托組織應在規定的期限內將作出具體行政行為的證據、依據和其他相關材料以及承載該具體行政行為的法律文書報委托行政機關備案。備案的作用在于，一是委托行政機關可以及時掌握受委托組織執法的有關情況，便于總結經驗和研究存在的問題；二是如實統計并及時向上級行政機關上報行政執法活動中的重大情況；三是便于委托行政機關對受委托組織的執法行為進行監督，及時發現并糾正違法或不正當的具體行政行為，減少不必要的行政復議、行政訴訟和案件。

（三）努力提高受委托組織執法人員的綜合素質。牢固樹立公仆意識和服務意識，做到文明執法、熱情服務。加強對執法人員的法制培訓教育，充實法律知識，增強法制意識，提高執法水平。同時，實行嚴格的執法準入制度，達不到應有法律業務水平者不能取得行政執法資格。

（四）加強對受委托組織的監督和指導。發現違法或不當之處，應責令其糾正或予以變更、撤銷。同時，追究有關人員的行政責任。必要時，可以終止委托或變更委托。另外，還應加強司法監督，建立完善監督受委托組織執法行為的司法監督體系，將其行為納入司法審查范圍。委托行政機關的法制工作機構要經常對受委托組織的執法人員進行工作指導，幫助解決工作中的熱點、難點問題。

（五）在有關法律法規中明文規定委托范圍和委托程序，減少委托執法的隨意性。同時，要在立法上承認政府可以委托其部門處理相關事情，對村委會、居委會，也應明確其可以受鄉鎮政府委托執法的地位。

（六）要解決一方面部分執法部門人員不足，另一方面執法隊伍過多過濫，重復執法的怪現象，在暫時難以改變法律法規林立導致的執法部門，執法隊伍過多現象的情況下，可以相對集中行政處罰權為基礎，推行相對集中行政執法權制度。

參考文獻

1.《行政程序法論》作者：金國坤中國檢查出版社2002年

2.《行政處罰法通論》作者：鄭水泉沈開舉中國公安大學出版社1996年

3.《中國行政法學前沿問題報告》作者：張步洪中國檢查出版社2003年

篇3

關鍵詞：暴力執法；失效；人性化執法



城管執法是城市管理的一種具體手段，是城市良好發展的必要條件，但城管執法是一個極其復雜的領域，涉及社會生活和生產的各個層面，與每一公民的權利和義務都有著直接且緊密的聯系。作為直接面向老百姓的基層政府管理人員，其行為方式將直接影響民眾對政府管理體制的信任和評價，而現階段我國城市管理中愈演愈烈的暴力執法行為，不僅損害政府形象，而且嚴重威脅了社會穩定，為群體性突發事件的發生埋下了隱患，同時也與以人為本，構建和諧社會的施政理念背道而馳，使城管執法面臨著失效的困境。

1城管執法中存在的主要問題及其原因分析

在城市管理中，由于作為執法方的政府部門確有權力和責任對城市管理中的違章行為進行管理和處罰，而執法相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法行為，所以，兩者之間的矛盾是難以調和的，執法問題的現狀主要是執法人員的暴力執法行為，其原因主要表現在下面四方面：

1.1落后的城管執法觀念

當前行政處罰是城市管理部門實現管理目標的主要手段，行政指導是輔助的管理手段，這種方式很難使被管者心服口服，被處罰的群眾不但會叫屈喊怨，而且也不會對法律產生敬畏的思想。在“官本位”執法觀念的指引下，執法方式簡單粗暴。盡管執法部門突破“障礙”，但執法效果并不理想，并引發了很多矛盾甚至沖突。城管執法中暴露的諸多問題實質上反映了社會處于轉型期的大背景下，經濟發展與社會發展的沖突，傳統管理手段與多元化社會中日益復雜管理對象之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執法中的參與權被剝奪了，執法部門與執法對象處于直接對立的境地。

1.2執法人員的素質低下

新形勢下對執法隊伍的素質要求在提高，而我們的執法隊伍構成復雜，其中一部分執法人員沒有受過系統的法律專業知識和崗位基本素質培訓，并且有些執法人員公仆心不強，作風不正派，這都與我們重使用輕教育的城管執法觀念有關，為少數利用公共權力謀取私利的行為提供了條件。在執法過程中，以言代法、以權代法，既不出示證件也不說明理由便直接進行處罰，執法無程序或程序被簡化掉的現象造成雙方地位不平等，這也嚴重損害了城管執法隊伍的形象。

1.3城管執法程序不規范

城管執法人員是代表政府的，一定要嚴格按照法律程序辦事，然而在城管執法過程中，尤其是影響公民權利和義務的具體行政行為時，很多情況下并沒有遵循法定的程序。在行政處罰案件中存在程序違法，徇私枉法人為剝奪當事人權利的現象時常發生，如沒收商品不開罰單，不說明情況，執法方式簡單粗暴，甚至動用暴力將執法對象的商品、搗亂等，都嚴重損害了城管隊伍的社會形象。根據有關部門在一個城市通過問卷調查的顯示，該市市民對城管卷查工作的滿意率只有29.20％；32.43%的人認為某些監察人員，不依法辦事；22.78%的人認為某些監察人員有貪贓枉法行為；40.15%的人對城管監察部門的總體評價為“一般”；究其原因主要是城管執法中存在、執法違法、隨意收費、任意罰款、等現象。

1.4相關法律保障機制不健全

到目前為止全國還沒有一部關于城管執法的專門法規，現在城管執法的依據僅是《行政處罰法》中關于相對集中行政處罰權的規定。城管執法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執法主體在執法過程中處于一種尷尬境地：它不僅面臨著執法相對人的質疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢地位”。同時，也沒有法律對城管執法人員的權利義務、法定職責以及履職范圍等問題做出明確的規定，城管執法的范圍不斷擴大，從市容環境到工商管理，從城市節水到公安交通，幾乎無所不包。此外，缺少有效的監督制約機制，使得行政處罰自由裁量權被城管執法者任意使用，這就使城管執法方式簡單化、粗暴化，增大了發生的幾率。

2化解的相關對策

2.1轉變城管執法理念

城市管理人員應該明白他們的職責就是為社會弱勢團體提供完善的公共服務，而現行的城市管理體制是一種以城市為中心的決策產物，傳統的觀念驅使，使得城管執法者一開始就將被執法者放在了對立的位置上，把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上，用管制犯罪的觀念和手段來管理普通民眾，視那些擺攤的小販們只是管理的對象，這種暴力執法行為不僅解決不了弱勢群體生存之艱和權力部門執法之難的困境，長久下去恐怕還會引發更多更大的對抗和沖突。所以，應該將暴力型執法理念向以人為本的人性化執法理念轉變。

人性化的執法理念主要表現在“以人為本”構建和諧社會的發展觀念上，但因為執法對象大都是由農村涌入城市的農民和城市里的下崗職工所組成的弱勢群體，他們的活動大都是為了維持生計，因此，政府的管理人員更應該做的是優先考慮窮人和弱勢群體的利益，適度降低行業管理的門檻，建立一批攤位費便宜或不收攤位費的公益性市場，實行分梯級管理，將為弱勢群體提供公共服務作為政績的重要標準來對待。

2.2完善法律保障機制

由于相關法律規范不明確，存在法律空白地帶，處罰設定寬泛，法律規范實效性不強等諸多原因，急需國家有關部門盡快制定出一部專門的有關城市管理綜合執法的法律，使城管執法部門能夠得到執法相對人的更大認同。同時加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，壓縮自由裁量權彈性，避免出現隨意收費、任意罰款、的城管現象，不斷提高依法行政和嚴格執法的質量和水平。

2.3規范城管執法程序

城管執法，不僅要嚴格遵循實體性，而且還要嚴格遵守程序法。程序合法是實體合法的保障，在實體合法的基礎上重視程序，才能保證行政執法行為本身的公正、合理，才能維護行政相對人的合法權益。城市管理行政執法機關應該按照行政處罰法以及有關法律法規的規定并結合本部門的實際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度，行政處罰錯案追究制度，行政處罰證據及暫扣制度，調查取證制度，聽證制度，審查決定制度等，并用有關監督力量保障各項制度規范化運行。

2.4提高城管執法人員的素質

城市管理行政執法部門，要適應新形勢對城管執法工作的嚴峻挑戰，必須高度重視隊伍建設，提高行政執法人員素質。首先，要強化用人管理，嚴把進人關，嚴格參照工作人員錄用標準和程序向社會公開招考執法人員，特別是應具備法律專業知識，以逐步提高城管執法隊伍整體的法律素質；其次，要嚴格評議考核制度，不僅在執法機關內部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社會考核制度，讓公民參與對執法人員執法行為的監督，從而提高執法人員的素質；第三，加強思想教育，通過對城管執法人員進行崇法尚禮的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明禮貌的執法隊伍，從而提供真正高質量的文明的服務。

參考文獻

［1］趙榮福.試論城管執法工作的基本原理［J］.城市管理，2005，（4）.

［2］封揮.粗暴執法行為的誘因和對策［J］.城市管理，2006，（2）.

［3］黃祝山.城管執法的嚴格公正與文明［J］.城市管理，2006，（4）.

［4］王雁紅.服務型政府與城管行政執法改革［J］.科學決策，2006，（4）.

篇4

(一)把非政府職能從工商回歸到社會中來，實行市場化運作，減輕工商部門的監管壓力，要深化工商行政管理體制改革，合理設置機構，進一步轉變職能。要發揮各級協會獨立聯系政府部門、規范企業行為的作用，逐漸剝離工商行政管理中的非政府職能作用，交給行業協會或中介組織。充分發揮其業務指導、教育培訓、組織協調、會員維權和調查研究以及對成員組織的管理、考核和表彰等自律職能，這樣就能有效克服權力部門化、部門利益化、利益法制化的弊端，以保證工商部門行政執法的公正與高效。

(二)把綜合職能從局機關回歸到基層上來，明晰職責，重塑工商所的地位和權威?！豆ど绦姓芾硭鶙l例》對基層工商所的性質、職能、職權等有明確的規定，可以說是基層工商行政管理所的組織法。但隨著時間的推移和現實的變革，基層工商部門的職責權限明顯不足，迫切需要修訂和完善《工商行政管理所條例》，對工商所體制、職能、職權、機構設置、經費保障等重新予以明確，為基層工商監管執法提供強有力的法律支撐。筆者認為，基層工商所處在市場監管與行政執法的第一線，要確保基層工商所職能轉變，實現監管到位，就必須按照“定位、擴權、規范”的原則進一步強化工商所屬地綜合監管和執法辦案職能，將企業年檢、商標合同監管和中介市場、建筑市場監管等管理權限由機關科室、直屬單位下放到基層所(分局)，市局科室不直接履行行政執法具體業務，形成工商系統機關科室政務工作綜合性指導、直屬單位行政執法統一性組織和基層所(分局)具體性落實的三級行政職權運作體系，改變以往機關管大企業、基層工商所管個體戶的局面，使基層工商所對所有境內市場主體都具有真正的監督管理權。

(三)把隊伍能力從收費能力回歸到綜合業務能力培養上來，強化教育培訓，努力適應停征“兩費”職能轉型的迫切需要。工商部門要適應形勢發展的需要，以停征“兩費”為契機，大力加強隊伍履行職責、服務發展、科學監管、執政為民的能力建設，構建符合新環境變化的人力資源管理規劃和制度。一是構建終身教育體系，大力加強隊伍能力建設。針對目前整體隊伍年齡偏大、學養不深的現狀，我們不能單純地寄希望于通過“招考新人”來解決素質提高問題，而應立足于如何改造提升在職干部的素質結構上，大力開展終身學習的理念教育，構建終身教育體系。單位要以優惠政策和強制手段來激勵全體人員的學習和提高，形成學歷教育、任職崗位教育、任職基礎教育三級教育，并有計劃有目的地輸送優秀人員到外面學習培訓，通過開展終身教育使管理隊伍不斷更新知識結構，不斷提高消化新知識，理解新思想，掌握應用新技術的能力和水平，以適應新事物、新觀念、新技術的要求。不斷提高隊伍的工作效能，逐步實現管理服務到位。二是積極引進，導向流動，優化能力結構。針對基層隊伍年齡老化，年輕的新型技術知識人材斷層的現實，應從戰略的高度注重年輕人材的引進，有針對性地開展基層人員導向流動，逐步實現基層人員結構不斷優化。建設干部管理長效機制、有計劃有目的地向基層輸入年輕的人材，逐步實現基層單位對人材的培訓和儲備。同時加強基層單位間人員的導向流動，達到人員的合理分布，通過人員的輸入和導向流動，逐步實現基層單位人員結構的不斷優化和組合。三是適當調整干部任用政策，加快后備干部培養。筆者認為，應適當放寬科(所)長任用年齡的期限，繼續發揮他們的潛能，減少人才資源的流失和浪費，同時在此期間內有步驟、有計劃地加快對后續年輕干部的培養，逐步實現基層科(所)長交替的連續性、平衡性。

篇5

關鍵詞：區縣級文化市場　監管　問題　對策

改革開放以來,文化市場蓬勃發展,區縣一級文化市場這幾年極大的豐富起來。到目前為止,已形成包括歌舞娛樂市場、演出市場、網絡文化市場、音像市場以及新興文化娛樂頂目在內的綜合性文化市場體系。這些文化經營項目如雨后春筍般地出現，一方面極大地豐富了人民群眾的精神文化生活,使區縣也逐漸涂染了現代城市色彩；另一方面諸如網吧接納未成年人及通宵營業、歌舞演出市場出現、電子游戲室不時出現利用賭博機賭博及公共娛樂場所存在安全隱患等問題也隨之產生,并且已引起了人民群眾的廣泛關注。而區縣一級文化市場管理手段又漸滯后,跟不上形勢的發展。而對這些新情況、新問題,抓好區縣一級文化市場的管理工作,凈化和繁榮文化市場,對于基層文化市場管理者來說,值得深思。

1.存在問題

1.1文化市場監管隊伍力量依然不強

一是人員編制不足。管理部門由于受人員的限制,遠遠不能適應區域寬、任務重的現實情況。突擊式、點對點式的檢查很難形成較大的監管態勢,且檢查的周期長,無法對全部市場實施全面、及時、有效的監督管理，特別是鄉鎮文化市場監管；

二是綜合業務能力有待提高。隨著科技的進步,文化市場的管理手段也須不斷的改進提高,故要求監管工作人員必須具備一定的專業素質和工作能力,但目前的狀況顯然未達到這樣的標準；

三是文化市場管理專項經費嚴重不足,有的甚至沒有。如：“掃黃打非”集中行動專項經費等；

四是市場監管硬件設施的配置也未得到保障,如證據采集及保存所需的聲、像設備。

1.2網吧市場監管難度仍然較大

一是接納未成年人的現象仍時有發生。近幾年來,雖然文化市場行政執法部門加大了對網吧違規接納未成年人的查處力度,但由于網吧經營者投入大,計算機更新換代快，同行間競相壓價,市場競爭激烈、營業時間受限,電腦和寬帶網絡的普及、家庭上網費用降低,很多網民開始在家庭上網，網吧經營已進入高投入、高折舊、低利潤時期,為爭搶顧客,提高電腦使用率，盡快賺回成本獲取利潤，部分經營業主抱有僥幸心理,認為違規接納未成年人不一定會被及時查處,與執法人員打游擊，鉆執法空子，出現了網吧接納未成年人、超時經營等違規現象；

二是“變相網吧”有蔓延趨勢。近年來,變相從事網吧經營的“電子閱覽室”、“電子競技俱樂部”、“網游工作室”等在逐年增多,由于合法網吧的管理查處力度不斷加強，網吧的行政許可又受到了嚴格控制,在鄉鎮、或城鄉結合部、居民樓頻頻出現了“黑網吧”，給管理工作帶來了新的工作壓力和難題；

三是實名制上網制未得到根本落實。從堅持多年采取的原始記錄方式進行實名上網登記和公安要求的身份證刷卡上網情況看，兩者均起一定作用，但執行情況仍不理想。

1.3對非法出版物的處罰困難重重

一是出版物市場相對比較亂。盜版、高標價低折扣、非法出版物和音像制品仍有很大市場。

二是目前行政處罰標準的執行困難。在行政處罰中,根據《出版管理條例》、《音像制品管理條例》的規定,對違規經營單位予以行政處罰。但這一標準對于縣級多以小本經營的出租店、零售點、放映單位,罰款額度上下活動空間過大,不利于實際操作,再加上非法出版物鑒定難,程序多,行政處罰無法按額處罰。

三是游商、攤販屢禁不止,無任何證照的游商、攤販多出現在城鄉結合部以及鄉鎮集貿市場等,不僅向路人兜售非法、盜版出版物或音像制品，甚至兜售音像制品，由于地處偏遠,管理部門鞭長莫及,在管理上存在一定難度。

1.4演出市場有待規范

一是一些小型民間演出團體、草臺班子,從事非法演出活動,表演不健康的文藝節目,有礙精神文明建設。

二是一些歌舞廳無證經營，在沒有經管理部門批準并辦理相關手續的情況下,擅自開門營業。

三是少數歌舞娛樂場所內存在黃、賭、毒現象,給地方治安帶來了不安全因素。

2.對策及建議

2.1抓好隊伍建設,確保隊伍穩定

文化市場的管理具體落實是由文化稽查隊伍來完成的。文化稽查隊伍綜合素質的高低，直接影響著文化市場的繁榮與發展。目前,區縣一級文化稽查隊伍普遍存在人員不足、執法不規范等問題,因此充實稽查隊伍、提高執法人員的綜合素質、完善稽查工作制度、從嚴治隊是管理好文化市場的前提和基礎。

2.2加大打擊力度，以管理促繁榮

繁榮是目的,管理是手段,沒有強有力的管理措施，就根本達不到繁榮的目的。對文化市場行政執法工作,必須作到有法必依,執法必嚴和違法必究。以維護良好的市場秩序、創造公平的市場環境作為已任。對文化市場違法違規經營行為，必須嚴格執行有關法律，法規條文，該怎么處罰就怎么處罰,毫不手軟。否則，一旦執法不嚴,就會影響整個市場的經營，最終影響文化市場的繁榮發展。在執法過程中，作為縣級文化市場的執法人員存在“熟人多、情面關不好過”的問題,這就要求執法人員時刻保持清醒的頭腦，時刻注意自已的角色位置，堅決杜絕人情處罰,徇私枉法的現象出現,只有這樣,管理才能出效率,管理才能達到促繁榮的目的。

2.3抓好日常監管,增強行業自律

首先,文化市場行政執法人員要加強對文化市場違規行為的查處,執行好量化處罰規則,行政處罰做到“公正、公開、公平”。

其次,要加強對經營業主和從業人員的法制培訓,引導他們守法經營,實行行業自律,并互相監督,維護自身利益，確保市場規范。

第三,充分發揮好文化市場義務監督員的作用。除此以外,還要通過多種渠道廣泛宣傳,動員社會力量進行監督，形成良好的社會氛圍。

2.4協調好各部門的關系,形成齊抓共管的良好局面

文化市場是一個復雜的系統工程，牽扯到社會的方方面面,其所表現出來的問題也是復雜的、多方面的，許多問題并不是文化行政部門能獨立解決。因此，協調好各部門之間的關系，使各部門之間能形成合力,努力造就一個齊抓共管而又管理有序有良好局面,也是文化市場管理工作的一個重要方面。作為文化市場主管部門的文化行政部門,要主動協調好與其他部門的關系,多通報、多協作,形成齊抓共管的良好局面。

2.5抓好機制建設,注重經費保障

逐漸建立和完善一套適合本地區文化市場監管工作的考核獎懲機制,強化隊伍的整體素質的提高,配齊適應工作需要的軟硬件設施,通過軟、硬件建設,提高執法水平及辦事效率。

參考文獻：

[1]陳鏢.也談文化市場管理——福州市文化市場問題分析[J].大眾文藝,2011,(10):274

[2]在乎山水之間——吳雪《墨舞雪飛》書法作品展在滁州舉行[J].書畫藝術, 2011,(01):80

[3]浙江扎實推進農藥市場監管年活動[J].今日農藥,2011,(01):19

篇6

顯的態勢凸顯出來。但是另一方面，從民眾的權利意識到目前的立法與司法實踐，我們長期以來忽視了對受行政不作為侵害的權利的保護或特殊保護問題。理論界對行政不作為的界定更是仁智各現。因此對行政不作為概念的界定及救濟，是我國行政法研究的重點之一。本文試圖從行政不作為的概念為切入點，列舉行政不作為的危害及其救濟方式，提出完善行政不作為救濟之對策。

關鍵詞：行政不作為 救濟對策

行政不作為與行政作為是行政行為的兩種形態，是行政法學的一對范疇。學界對行政行為予以了比較充分的關注，但對行政不作為卻鮮有論述。即時現有的論著對行政不作為的界定也不相一致，且對行政不作為的救濟之研究和探討不夠深入。因此，為了規范行政行為及保護百姓合法權益不再不斷的受到不作為的侵害，有必要更加深入的研究行政不作為相關問題及其救濟。

1 行政不作為及其危害

目前學界對行政不作為有著不同的界定，綜合學界有十幾種觀點之多，可謂是仁者見仁，智者見智。通過對學界觀點的梳理，筆者認為行政不作為是指行政主體（通過其工作人員或被委托的個人）有積極實施法定行政作為的義務，但在法定或合理期限內能夠履行而不履行或不正確履行的狀態。

同時分析行政不作為在現實當中的危害，主要表現如下：

1.1 引起政府職能錯位，損害公眾利益。要改變傳統的管理型政府，構建服務型政府，需要政府積極作為，有效作為，但行政不作為大量存在，就使得政府背離公共服務的職能，該管的不管、該做的不做，這種不作為，是權力的非法萎縮，是人為地削減行政職權，其在性質上與亂作為無異，同樣是一種違法行為，只不過表現方式為不作為而已。行政不作為的侵權同樣導致政府職能錯位或行為缺位，使公共服務職能無法履行，導致行政相對人合法權益受到侵害，使依法行政成為一句空話。

1.2 損害政府形象，引發事故事端。行政不作為違背了政府為人民服務的宗旨。根據有關法律法規規定，行政機關具有保護公民、法人和其他組織人身權、財產權的法定職責。這些職責的設定，目的是使行政機關走為人民服務的路線。人民授權政府行使行政權力，目的就是要獲得良好的服務。如果行政機關不能沿著法律設定的航道履行職權，怠于履行其法定職責，那么服務性質的政府就會變成封建社會的“衙門”。這使得人民政府的形象大打折扣，百姓對政府的信任度大大降低，加劇了政府與百姓的矛盾，同時引發一些社會事端。一些行政執法機關缺少正確的執法理念，工作不認真，有的部門只依靠發紅頭文件或開碰頭會的方式來管理社會公共事務，而沒有實際的執法活動。有的部門發現社會矛盾卻不去化解，對群眾反映的情況不予理睬，最終導致百姓對政府的信任危機，引起社會騷亂，影響了社會穩定與和諧。

2 行政不作為救濟的缺陷及其對策

行政不作為是行政主體不履行行政義務的行為，是政府失職，是違法行為，它會直接侵害到相對人的切身利益。從理論上講，有權力必須有救濟。對于違法的行政不作為應當予以救濟，否則就不能說有健全、完善的行政法制。

2.1 我國立法對行政不作為的救濟存在缺陷

由于立法尚不健全，理論研究還不深入，在行政法律法規以及相關司法解釋中有關行政不作為的救濟的相關規定有待完善，總體特征是行政不作為案件呈逐年增加的趨勢。

2.1.1 行政訴訟原告資格太過受限制。我國立法機構基于行政訴訟法針對原告人資格的相關規定，于2000年3月出臺了《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。該法案規定，當公民、法人或其他組織的合法權益因行政不作為受到侵害時，該公民、法人或其他組織才可提請公訴。這樣的規定凸顯出啟動行政不作為司法審查程序的主體范圍太過狹窄，會導致當一大部分合法權益因行政不作為而受到侵害的相對人，無法通過司法程序依法維權。

2.1.2 行政訴訟案件的受理范圍相對局限?，F階段，國內針對行政不作為案件的受理范圍尚局限于行政主體不履行作為義務，使得當事人的合法權益受到侵害的行政案件。在實踐工作中，行政不作為主要涉及侵犯個人權益和公共利益的不作為，行政不作為也有抽象與具體之分，同時還有完全不作為與不完全不作為之分。鑒于此，將行政不作為案件的受理范圍單純的限定于侵犯個人權益上，不僅與“有權利必有救濟”的理念不一致，而且不能對被侵犯一方予以有效的救濟。

2.1.3 行政不作為救濟的法制體系有待完善。現階段，針對行政不作為救濟的相關立法程序和法制體系尚不健全，對行政機構不履行權責義務的違法行為尚未有嚴格的界定，致使行政機構常常怠于行使行政職權，該制裁的違法行為不予管理，使得相關利益人的合法權益得不到實質的保護。尤其當行政主體的作為義務在喪失了應該作為的具體情形后，或已沒有履行的必要或可能時，比如相對人報警要求警察保護自己的財產不受侵犯，然而警察不作為導致財產已經受到損害，此時履行的復議決定或訴訟判決則顯得沒有意義，蒼白無力了。

2.2 行政不作為的救濟對策

2.2.1 構建行政公益訴訟制度。近些年，越來越多的公共利益遭受損害的事件凸顯報頭，涉及食品安全問題、環境污染問題、資源問題等各個領域。行政不作為是當前行政體系中的一大“病癥”，在一定程度上加劇了社會矛盾，行政機關必須對此予以高度重視。要解決這一問題，首先要在防控行政不作為侵權現象方面下功夫，重點是針對被侵權一方予以實質的救濟。應該建立國家對行政不作為公益公訴制度，使被侵權一方能夠得到實質的援助，旨在為公民、法人和其他組織的合法權益提供有效的保障，同時提高公民的法制意識，確保其依法維權。另外，建立行政公益訴訟制度，能夠從司法角度全面監督行政機關的執法行為，減少行政不作為侵權事件，改進國家機關及其工作人員的工作作風，促進國家機關依法行使職權。

結合上文提到的我國目前啟動行政不作為司法審查程序的主體范圍過窄的現狀，需要在行政訴訟領域引入行政公益訴訟制度。行政公益訴訟制度是指當行政主體的作為的違法行為或不作為的違法行為對社會公共利益、國家利益、造成侵害的，法律允許公民為了維護公益，就與自己權利無法律上直接利害關系的事項提起的行政訴訟。

從理論上講，行政機關作為國家和社會事務的管理者，在行政所涉及到的各個領域，通常為公共利益的代表。但行政行為同樣可能損害公共利益，而法定負有監督職能的行政部門似乎并不能及時發現并糾正行政不作為，或不愿意去發現或糾正，最終使得這種比較特殊的違法行為處于真空、半真空監管地帶。因此，我們可以借鑒國外的做法，通過修改現行的《行政訴訟法》將侵害公共利益的行政不作為納入法院審查范圍，并由法律做出具體規定，哪些屬于侵害公共利益不作為的范疇，哪些主體具有針對行政不作為提起行政訴訟的主體資格。

2.2.2 將抽象行政不作為納入復議或訴訟的受案范圍

抽象的行政不作為是行政主體不去履行行政立法職責，是一種立法懈怠行為，根據我國憲法、組織法和立法法的規定，有關人大及其常委會依法享有撤銷其下級普遍的權力，但這種立法的救濟畢竟是一種非經常性的活動，從實際情況上看，這些救濟現實中用到的不多。

除了在立法救濟方面做出的努力，我國現實中無論是行政復議救濟，還是行政訴訟救濟的范圍均限定于相對人針對具體的行政不作為提起救濟，救濟范圍不包括抽象的行政不作為，在一定程度上助長了不正之風，破壞了穩定的社會秩序。而且抽象行政行為是具體行政行為做出的依據，如果能對抽象行政行為進行復議或訴訟的審查，導致無法及時有效的對具體行政行為做出是否合法的審查。且抽象行政行為和具體行政行為在本質上是一致的。

因此將抽象的行政不作為納入行政復議救濟和行政訴訟救濟就顯得十分迫切。應該擴大行政不作為案件的受審范圍，將抽象行政不作為視為行政不作為案件予以審理，在立法方面肯定利害關系人申請抽象行政不作為復議的權利，改變復議領域只能要求附帶審查部分抽象行政行為的現狀?？傊?，應該完善相關立法程序，對利害關系人申請復議抽象行政不作為的權利予以肯定，圍繞行政不作為救濟構建一套相對涵蓋所有行政不作為違法行為的立法體系，以便全面的監督行政行為，充分體現行政救濟經濟的原則。

同時，考慮到抽象行政不作為有不同于具體行政不作為的地方，在立法時可以考慮構建行政公訴制度，由檢察院代表國家對抽象行政不作為提起行政訴訟，且考慮到抽象行政不作為比具體行政不作為審查范圍更寬、難度更大，所以應由與被告的上級行政機關同級別的法院管轄為宜。

2.2.3 借鑒德國課以義務判決。課以義務判決來自于課以義務之訴

在德國，課以義務之訴是指司法權可以直接干涉行政權，對行政主體的行為內容直接作出判決，但作出這種課以義務判決的有其前提條件，即首先，案件經過審理后，有充分的理由證明行政主體應當作出該行政行為；其次，該作為義務的內容對應的是羈束行政行為，而不能是自由裁量行為。此舉是行政相對人向行政機關依法提出申請，但遭遇行政機關違法拒絕或不予答復，為此行政相對人向法院提起行政訴訟，希望法院責令行政機關做出具體行政行為，法院一經審查盡快對行政機關不作為的違法行為予以認定，且行政機關履行義務仍具有意義時，判決行政機關做出某種行政行為或作出具有特定內容的行政行為。

這類訴訟案件的關鍵在于保證利害關系人對國家公法上的給付請求權，促使行政機關按法定程序履行相關義務，實質是從司法監管的角度來約束行政行為，從而維護公民的權益。

近幾年國內的行政不作為訴訟救濟制度和相關判決，僅僅適用不作為違法的確認和撤銷的判決，但這兩種判決僅僅是針對行政不作為案件的一個確認，無法為當事人提供任何實質的保障，也不能給當事人以有效的救濟。

履行判決：法院有權針對不履行法定責任的行政機關出具履行判決，其功能與課以義務判決相似，能起到督促和監督行政執法的作用，但是在實踐中還不完善，實效性不夠強。而課以義務判決形式所梳理的司法權和行政權的關系則相對科學，同時能夠為當事人的合法權益提供實質的保障，并給予有效的救濟，這對于完善我國的履行判決有重要的借鑒意義。

司法實踐中，有些法院已經開始探索并踐行課以義務判決，在司法審查中做出創新和突破，比如劉燕文案①、謝文杰訴山西師范大學不履行頒發畢業證案②的判決均表明法院開始加大不作為案件的審查強度。如此判決可以有效避免行政主體再度作出拒絕履行的決定，切實保護相對人的合法權益。以上是現實中有了好的開頭，但最終需要上升到法律的明確規定，才能真正做到依法行政，建設法治國家。

注釋：

①劉燕文案一審判決：責令被告北京大學在判決生效后兩個月內向劉燕文頒發博士研究生畢業證書。

②謝文杰案二審判決：山西師范大學在本判決生效后30日內依法為謝文杰頒發本科畢業證書。

參考文獻：

[1]張文顯.法理學[M].高等教育出版社、北京大學出版社.

[2]章志遠.司法判決中的行政不作為[J].法學研究，2010（05）.

[3]韓元建.《行政不作為的概念及構成要件研究》，中國期刊網http：

///.2005年.

[4]程書芹.《論行政不作為》.中國期刊網http：///.2003年.

篇7

關鍵詞：湖南武陵山片區；民族文化產業；產權保護

基金項目：湖南省民委課題（編號：HNMY2014-021）、吉首大學社科處2014年度本科生科研課題“湖南武陵山片區民族文化產業產權保護機制研究”階段性成果

中圖分類號：F590.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年9月15日

武陵山片區是我國14個連片特困地區中率先啟動的實驗區，是中央推進連片特困地區區域發展與扶貧攻堅、實現全面建設小康社會總體目標重大戰略部署的重要組成部分。目前，湖南武陵山片區民族文化產業仍發展緩慢，但區域內并不缺乏主動發展的愿望、資源與積極性，之所以現實矛盾和問題重重，一個重要原因就在于產權保護機制始終未能得到很好的建立，多產權主體間的產權糾紛和利益沖突始終未能得到有效解決，產權矛盾沖突頻繁：或因公共文化資源的濫用出現“公地悲劇”；或因產權保護不力造成“多產權主體間合作不暢”；或因不正當競爭導致產業整體陷入“囚徒困境”等，這也成為阻礙其民族文化產業發展的根本性制約因素。本文以《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011～2020年）》中明確提出的民族文化產業的“文化旅游業（民族村寨游）、旅游演藝業、民族會展業、民族工藝品業”四類業態作為考察對象，從2014年6月至2014年9月期間進行了深入的實地調研和相關人員訪談，研究了湖南武陵山片區民族文化產業的產權現狀、存在的問題及原因機理，最終提出一系列湖南武陵山片區民族文化產業的產權保護措施和建議。

一、湖南武陵山片區民族文化產業產權保護現狀

（一）產權保護的法律法規正在逐步完善。在國家層面，一是關于民族文化保護的現有法律有兩部：一部是保護有形文化的《文物法》，另一部是保護無形文化的《中華人民共和國非物質文化遺產保護法》；二是關于旅游業的法律法規有《風景名勝區條例》、《歷史名城名鎮名村保護條例》、《旅游法》等；三是關于產權保護的法律有《中華人民共和國商標法》、《地理標志保護規定》、《中華人民共和國專利法》等。在省內的法規文件方面，湖南省先后出臺7個規范性文件，加強對民族文化旅游資源的產權保護管理，此外，省委省政府還指導湘西自治州制定了《民族民間文化遺產保護條例》、《鳳凰歷史文化名城保護條例》、《湖南省非物質文化遺產保護條例》等條例。

（二）產權保護的工作目標、保護范圍、部門責任、具體措施有了進一步細化。以湘西州為例，早在2009年，州委、州政府就成立了“百千萬”特色民居保護工程領導小組，出臺《湘西自治州特色民居保護管理辦法》，制定《湘西自治州“百千萬”特色民居保護工作考核獎勵實施細則》。2010年，州委、州政府正式啟動了“百個特色村莊、千棟百年老寨、萬戶民族民居”的“百千萬”特色民居保護工程建設，出臺了《湘西自治州“百千萬”特色民居保護工程實施方案》，確定了老家寨村、老司城村等84個少數民族特色村寨保護名單，對保護工作提出了明確要求。

（三）專項保護的資金投入得到不斷增加。以湘西州為例，2009年至2011年，湘西州在9個“湖南省少數民族特色村寨”共投入資金約4，500多萬元。例如，永順在特色村寨保護工作中投入近800萬元對近20棟民居進行了整體搬遷，搬遷后的民居仍然保持原有特色；為了增強芙蓉鎮特色民居的視覺沖擊力，縣委縣政府在精心打造芙蓉鎮特色民居工程中投入了近500萬元，基本實現了民居土家特色化；在“土家第一村”雙鳳村投入近100萬元進行整體保護，重修了山寨門、擺手堂等，做到了修舊如舊；在張羅公路沿線的“山水牛郎寨”、洞坎河、青坪鎮等投入近500萬元進行了特色村寨保護，為土家特色村寨旅游、購物增添了新的活力等。

（四）采用申遺手段對大量文化遺產等特色文化資源進行保護。在2006年，《湘西土家族苗族自治州民族民間文化遺產保護條例》正式頒布實施，《條例》對湘西州民族民間文化遺產的搶救與保護、認定與傳承、管理與利用、獎勵與處罰作了明確規定；2007年3月13日，湘西州政府又公布了《湘西自治州民族民間文化遺產傳承人保護管理暫行辦法》。《土家醫藥、苗醫藥保護條例》自2009年7月1日起施行，該保護條例將土家醫藥、苗醫藥列入知識產權保護。截至2013年6月，8項民族民間技藝被列入國家級非物質文化遺產名錄，成為湘西的名片，以“國寶”葉水云等人為代表的民間工藝藝人被列入國家級非物質文化遺產項目代表性傳承人。

二、湖南武陵山片區民族文化產業產權保護中存在的問題

（一）文化市場不規范，作為產權保護者的政府卻常常正是侵權者。以文化旅游業為例，目前湖南武陵山片區內普遍存在的情況包括：政府設卡收取門票，市民、村民或商戶對此幾乎沒有發言權（如2013年鳳凰縣政府突然對古城征收門票，引起大規模商家罷工等）；投資主體對資源主體權益的侵犯，引發出各種矛盾和沖突（泛見于各個旅游區政府聯合開發商在征地拆遷及相關補償中，與屋主或農戶產生的各種矛盾等）；政府作為強勢利益集團，對權力的占有使其能輕而易舉從市場中獲取利益，而原資源所有人的相關權益被完全剝離等。如鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司董事長葉文智在接受媒體采訪時明確透露，古城收取的148元門票錢中，當地政府要抽取超過40%的稅。就目前的情況來看，部分政府部門為了盡可能多的增加收入卻常常變成侵權者。

（二）品牌缺乏監管和認證，質量無法保障。以民族會展業為例，目前的品牌認證和監管工作不到位，導致企業及其產品的誠信度不高，難以最大限度地打開消費市場。以農博會為例，因某市政府對參會的企業及品牌缺乏監管和認證，導致顧客對參會產品嚴重缺乏信任，巨大的市場購買潛力遠未釋放。由于缺乏監管和認證，展品的質量卻始終得不到保障，部分企業在展覽會上，為了招攬客戶，對產品的功能、用途等進行宣傳時會過分夸大，存在虛假宣傳、欺騙性銷售等問題，欺騙消費者且造成不正當競爭。如本課題組深入某市進行調研時得知，在該市舉辦的農博會上，存在消費者在購買了假藥材后卻不能追回損失的現象。

（三）職能部門責任不明確，遏制了民族文化產業的快速發展。以民族會展業為例，在本課題組走訪調研中，某市幾家民營企業均反映，由于舉辦會展的利潤空間不錯，而且長期而言有助于提升本企業在整個行業的影響力（如舉辦車展、房展，有助于舉辦方獲得更多的控制和影響整個行業的特殊權利）。但是，因市政府缺乏明確的管理辦法，職能部門責任不明確，導致舉辦難度太大而不得不放棄。如在舉辦會展前，組織主辦的企業或行業協會在申請辦理相關手續和提出使用城市廣場時，各個職能部門都推脫“不歸其管”而不予受理，但在舉辦過程中，各個職能部門又都迅速及時地趕來執法甚至罰款。

（四）產權保護的執法效率低，相關執法部門聯動性不高。從目前行政執法的實踐來看，行政機關主動介入案件的并不多，更多的時候行政機關是在接到當事人的申請或投訴之后才開展調查。此外，行政機關在處理案件的過程中一般是針對個案，對同類案件也不給予集中處理，大多數當事人常常采取具有“湘西古風”的私了方式，或勢弱者只能聽憑勢強者欺凌，正義無法得到伸張。

三、湖南武陵山片區民族文化產業產權保護對策建議

（一）構建合理的民族文化旅游資源的產權結構。民族文化旅游發展可以通過政府指導與監督管理，授權于旅游企業行使，少數民眾通過參與方式一起推動民族文化傳播，依據民族文化特色進行定位，打造發展的亮點，從而能夠帶動民族地區經濟與旅游資源的可持續發展。具體而言，政府應該首先通過研究合理方案并公布于利益相關者，同時盡量平衡各方利益，形成合理的利益格局。同時，地方政府應遵循一些基本原則，重在向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預；其次，不斷完善政府與當地居民、游客之間的溝通機制，加強溝通，消除沖突。

（二）深化文化體制改革，加強產權保護，促進文化旅游產業結構升級。旅游企業需要利用豐富的文化旅游資源，促進文化創意，增加游客體驗性商品的供給，推進民族文化旅游商品創新，促進旅游升級。在旅游創意中，政府要保護旅游文化資源產權，積極為創意產品申請知識產權保護，積極推動文化旅游信息化建設，做好信息產品知識產權保護工作，建立文化旅游商品、旅游服務產權信息數據庫，將與文化旅游產權相關的信息公開，以減少因信息不對稱而造成的欺騙及其他侵權行為的出現，促進武陵山片區文化旅游業發展。

（三）做好知識產權核實和登記工作，制定知識產權保護法規。目前，湖南省還未出臺關于會展業產權保護問題的專門規劃，但中央及各省市卻早已出臺相關政策，2006年國家出臺《展會知識產權保護辦法》，此后，廣東、上海、江蘇、四川等省市也相繼出臺會展業知識產權管理意見或規劃，湖南省應認真研讀和學習國家及各地區的政策，結合湖南省武陵山片區的特殊性，為該區制定專門的規劃和辦法，為這一區域會展業的產權保護提供法律依據，減少行業內部因產權問題帶來的糾紛。對于知名度較高的特色文化商品則要進行重點的保護和推廣，對于具有獨創性或顯著性的特色文化商品品牌名稱予以知識產權保護。通過特色文化商品的明確，進一步宣傳湖南武陵山片區特色產品，有效帶動相關產業的聯動發展。

（四）利用地理標識保護形成品牌優勢，努力化解區域品牌“公地悲劇”。以地理標志品牌為中心，充分利用地理標志整合同類特色文化資源，樹立文化商品品牌，推動文化產業發展。湖南武陵山片區特色文化商品資源的地理標志產品保護，可以以申報國家質檢總局的地理標志產品保護模式為主，同時申報注冊國家地理標志商標、登記國家農產品地理標志等。從解決產權問題入手，視情況確定產權：對于區域內有龍頭企業或核心企業的，可以由他們對區域品牌進行合理的注冊管理。如果區域內沒有標桿性企業，可由政府或行業協會作為區域品牌的注冊人，向國家工商行政管理局申請注冊商標，以明晰區域品牌產權的歸屬，解決品牌所有者缺位問題，有效規避“公地悲劇”的風險。

（五）明確產權界限，構建行之有效的部門協調機制，加強行政管理。針對產權界限不明晰的問題，一方面相關部門應做好產業發展規劃，明確各產品間產權界限，避免低水平重復建設和文化資源的浪費，加強對地區不可再生性文化、文物資源產權的保護；另一方面做好整治文化產業產權保護經營環境的工作，協調好旅游、文化、工商等各部門的利益關系，切實落實財政稅收、工商管理、土地等相關支持政策，構建行之有效的部門協調機制，加強對文化產業產權保護工作的支持力度。在完備產權法律體系的基礎上，采取多種形式的協調手段，建立健全部門協調管理體系，爭取盡快解決文化產業產權管理力度不夠的問題。

主要參考文獻：

[1]楊永忠.民族文化創意的經濟分析[J].青海社會科學，2013.1.

[2]袁澤清.論少數民族文化旅游資源集體產權的法律保護[J].貴州民族研究，2014.1.

篇8

關鍵詞：行政復議；缺陷；原因；完善

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）16-0317-05

行政復議，是指行政相對人不服行政主體的行政行為，認為行政主體侵犯了自己的合法權益，依法向行政復議機關申請復議，請求復議機關對原機關行政行為的合法性和適當性進行審查并做出復議決定的法律制度。

自從1991年實施《行政復議條例》以來，我國的行政復議制度日趨完善。先是1999年開始實施的《行政復議法》，接著是2004年又頒發了《全面推進依法行政實施綱要》，再者是2007年實施的《行政復議法實施條例》。這些立法舉措使行政復議制度的內容不斷豐富和發展。并提升了行政復議工作的指導思想和理念。行政復議作為解決行政矛盾的一個重要方式，在全面推進依法治國、大力提倡維護社會穩定的形勢下發揮著越來越重要的作用。同時也是現代民主政治與追求行政效率雙重價值的選擇結果。隨著現代社會發展變化的需要，行政權力極度膨脹，對行政權力的制約迫在眉睫。公權力之間相互制約已經比較成熟，但是私權利對公權力的制約則發展緩慢。相對于強大的行政權力，私權利非常弱小?！盁o救濟則無權利” 要使公民、法人和其他組織的合法權益避免受到行政權力的侵害，就須賦予他們救濟的權利。行政訴訟過程中司法權對行政權進行監督非常有必要，但因其程序繁瑣、費用高、效率低等因素致其難以適應現代行政追求效率的基本需要。而行政復議制度則可通過行政系統內快速裁決有效地救濟相對人的合法權益，及時糾正不合法、不合理的行政行為。然而自實施行政復議法以來，對行政復議制度方面的定位、受理范圍、實施效果等都存在許多不容忽視的問題，所以完善行政復議制度具有重大現實意義。

一、目前我國行政復議制度運行現狀及缺陷

1.行政復議和行政訴訟對接不暢，協調方式滯后。通常情況下，行政復議與行政訴訟有四種銜接模式：一是復議前置，二是復議終局，三是在行政復議與行政訴訟兩者選擇后復議終局，四是復議與訴訟方式并列選其一。在這四種方式中司法訴訟方式具有最終裁決效力。煩瑣的選擇模式讓相對人無所適從，不利于監督行政機關行使職權及保護行政相對人的合法權益。在司法實踐中第四種模式占的比重較大，即相對于人一方面可選擇先行政復議，對復議決定不服的可再提起行政訴訟。另一方面也可不走行政復議程序，徑直提起行政訴訟，獲取司法判決。這種權利行使方式賦予了行政相對人較大的自由選擇權利，有利于保護相對人的合法權益。但對于行政復議后提起行政訴訟的法定期限比較短，通常做出行政復議決定后15天須提起行政訴訟，一旦錯過將不利于相對人合法權益保護。

另外設置行政復議前置原則很多是部門立法、謀求條塊利益所致。與當前營造公平競爭的市場經濟環境氛圍相悖，妨礙了行政相對人的維權方式選擇。法律規定部分事項必須先經行政復議，然后才能。如稅收征管法中的復議前置制度。這樣產生行政爭議糾紛時，行政相對人通常沒有選擇空間，必須依照法律的規定執行。限制了當事人自由選擇行政訴訟或者行政復議的救濟權利，導致納稅人與行政機關間的失衡和不對等。筆者認為，行政主體與行政相對人發生行政糾紛，應賦予申請人自由選擇的權利，避免實行“前置主義”原則損害對相對人的合法利益。

2.行政復議機構缺乏獨立性。公正是法律的價值追求和應有之義，但是公正既包含實體公正也包含程序公正，程序是實現公正的重要保障?！缎姓妥h法》第3條規定了行政復議機關，具體是指行政機關內部負責法制工作的機構，其實質依然是行政機關的一部分，擺脫不了行政機關的隸屬關系?！叭魏稳瞬坏米鲎约喊讣姆ü伲@是公正最起碼的要求。它主要在于防止行政行為的做出或糾紛的裁決受機關或利害關系的影響。”[1]“不能做自己的裁判”，這個法律原則使人們明確建立獨立的復議機構是非常重要的。當前我國行政復議機構的產生和行政復議職能的履行一定程度上都難以擺脫行政機關的隸屬關系，容易導致嚴重的程序不公，公正自然難以實現。比如日常行政執法中自由裁量權的行使問題，當行政相對人認為具體行政行為侵犯了其合法權益提起行政復議時，復議機關通常是本級人民政府或者是同系統的上一級機關，實踐中為了維護本系統利益難免會做出不公正的行政復議裁決。

考察各國行政復議機構設置方式，許多國家都設立了專門的行政復議機構。如澳大利亞設有行政復審委員會，英國設立了行政裁判所。我國行政復議機關通常是政府內部負責法制工作的部門，相比之下國外的行政復議機構獨立性更強，一般行政機關干涉程度更小，更加有利于行政復議案件及時、公正、有效解決。

3.行政復議案件受理范圍過窄?！缎姓妥h法》第6條明確規定了行政復議案件的受理范圍，使行政復議案件受理范圍過于狹窄，阻礙了行政復議制度價值的充分實現。當前，行政復議主要針對的具體行政行為，行政復議法將抽象行政行為、內部行政行為、準行政行為、行政裁決行為等排除在行政復議受案范圍之外不合適。一方面，《行政復議法》第7條雖然規定了案件受理范圍包括部分抽象行政行為，但不包括部委規章和地方政府規章。將抽象行政行為納入行政復議案件范圍已經迫在眉睫?！笆紫?，抽象行政行為違反上位法的案例頻頻發生，破壞法制統一原則，現行糾正機制卻無法啟動；其次，抽象行政行為制訂過程中缺少外部強有力的監督和制約，也缺少行政相對人的參與，因此缺乏可操作性，容易產生地方保護主義和部門保護主義；再次，各級政府及其工作部門缺乏制訂行政規范性文件的統一程序規范。”[2]另一方面，保護公務員的合法權益與保護普通公民的合法權益一樣，都應該有充分的救濟途徑和手段。行政機關對公務員實施的侵犯權益的內部行政行為，如行政處分、工資調動等決定時也會給公務員的權益造成極大的損害。將行政內部行為納入行政復議案件受理范圍同樣迫切。此外，還有準行政行為和行政裁決行為，這些行為盡管并不直接給行政相對人設定權利義務，即對行政相對人同樣產生直接的法律效果和實際影響，這種實質性的影響，就使得這兩種行為具有了可訴性，應該納入行政復議受案范圍。

4.行政復議法中關于適用調解結案的情形太少。行政復議經歷了由不能調解到可以調解的兩個發展階段，但到目前為止允許調解結案的案件范圍仍非常狹窄。當時的立法者認為：行政機關行使國家職權是國家意志的體現，即使和被管理的行政相對人發生行政爭議，其都無權按照自己的意志自由處置手中的權力。而調解結案有時雙方不可避免要做出讓步。所以行政復議不適用調解?；谶@樣的考慮，1991年1月1日實施的《行政復議條例》規定案件受理不適用調解方式處理。

但是筆者認為，行政行為有的是羈束性類型，有的是自由裁量類型。作為行政主體對部分行政行為可在法律賦予的權限內根據實情酌情處理。所以根據實際情況自由裁量而做出，具體行政行為并非是弱化行政權力而是更加有效地行使行政職權。實踐中也確實出現了調解結案的范例。2007年國務院頒布的《中華人民共和國行政復議法實施條例》第50條規定了兩項可調解的情形。這是第一次以立法的形式規定行政復議可調解結案。但是規定可調解結案的情形太少，調解范圍比較狹窄。

5.行政復議制度潛能沒有完全釋放。部分行政機關對行政復議工作“說起來重要，忙起來不要”，分管領導法律基礎知識欠缺，沒有完全掌握行政復議解決行政爭議的步驟方式或者采取打電話或其他方式干預行政復議工作、或者消極應付了事或互相推諉扯皮，不懂得充分運用行政復議手段解決行政爭議糾紛，致使許多矛盾難以及時處理或難以讓眾人心服口服，一定程度上制約了行政復議制度功能的充分發揮。

6.綜合保障水平差。雖然行政復議機構通常是法定的行政主體，但當前行政復議機構的設置和保障，與其所承擔的行政復議工作任務難以相匹配。一方面人員編制少。通常縣一級政府法制機構很少有專職的人員編制。至于政府部門配備專門從事行政復議工作的人員更是少得可憐。很多單位的行政復議人員由行政部門的辦公室人員兼任。且許多工作人員都是非法律專業，業務水平差，加上兼顧其他工作任務，往往顧此失彼。加上行政復議工作任務重、條件差、待遇低，有門路的工作人員通常找機會調走，行政復議人員流動性大，整體素質難以提高；另一方面是經費缺乏。經費難以與受理的案件相適應。許多縣級政府沒有依照行政復議法的規定安排行政復議專項經費，沒有為法制機構辦案配備必要的交通、通訊工具，有的法制機構連辦公電話費用都不能保證，差旅費也無法報銷。即使有單列此項經費的，也可能會占用、擠用、挪用。不一定專項用于行政復議工作上，從而挫傷了行政復議人員的工作積極性。上述辦案條件與辦案任務不相適應的現象，已經嚴重影響到了行政復議工作的正常開展。

7.復議人員處理案件的能力不強。行政復議案件包含社會領域的方方面面，所調整的法律關系也不僅僅是行政法律關系。而且隨著國家立法進程的加快，每年都要制定出臺很多新法律法規，在新的法律法規頒布實施后，辦案人員所掌握的法律知識明顯的相對滯后。要準確地把握案件、正確地處理案件，就需要我們加強學習。不僅要精通行政法律，還要熟悉民事、刑事、訴訟等法律，了解諸多學科的知識。在具體工作中，但是，在行政復議實踐中，我們發現，也有相當一部分人員素質不高、工作不勤奮、處理問題的能力不強，有的說外行話，個別的甚至做事不依法、說話不講理，難以保障行政復議案件的質量。為此加強行政復議人員能力建設，提高行政復議人員素質，逐步推行行政復議人員資格制度，勢在必行。

8.社會公眾的認知度不夠。行政復議法最突出的作用就是保護公民不受行政機關違法行為的侵害。在普通老百姓看來，行政機關是強者，公民或其他單位是弱者，《行政復議法》，就是為了解決這種強弱不平衡造成的不公正問題，但是由于行政復議法的宣傳不到位，使社會公眾對行政復議的認識程度不深，在人們的意識當中，解決行政糾紛的途徑只有上訪和訴訟，對行政復議這一救濟渠道認識模糊甚至沒有認識，對行政復議法的相關知識、行政復議辦理程序、注意事項、文書樣式、審理流程圖等內容更是知之者甚少，造成行政復議的實際應用差，沒有發揮應有的作用。

二、行政復議制度缺陷的原因分析

當前行政復議法存在上述缺陷和不足是由于多種原因共同作用而成的，主要的原因表現在以下幾個方面：

1.定性錯位。通常我國立法上對行政復議的性質認定是不清晰的。行政復議制度究竟是行政機關的內部監督制度還是公眾的權利救濟制度？《行政復議法》第1條規定：“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法?！痹撘幎▽⑽覈姓妥h制度認定為“行政機關的內部監督制度”，因此行政復議制度自然很容易按照“行政化”的特點來規制和運行。通常，為提高行政效率，人們只注重行政復議的行政內部審查職權，而沒有注重發揮其行政救濟職能的功能。從行政相對人方面來說，行政復議是一種救濟途徑；而從行政機關角度來說，行政復議已從一種監督機制逐漸轉化為內部考核機制。對此，學者們對行政復議的性質認定也不盡相同。而行政復議制度的救濟功能正在被逐漸的淡化[3]。

實踐中，由于對行政復議性質行政化的粗淺理解，一些被實踐反復驗證的具有重要價值的司法制度，如回避、公開審查、合議裁判、質證等合理制度，都被行政復議程序擋在門外，剝離了這些保障基本公正價值實現的基本內容，行政復議制度裁斷行政糾紛的公正性就很難保證，辦案質量就更不用說了。

2.組織機構設置不合理。通常我國行使行政復議管轄權的機關有：縣級、市級、省級人民政府或者垂直管理系統的上一級機關?？h、市、省級人民政府行政復議機構一般是法制局等政府部門，通常我國的行政復議機構則是一個體系龐大的行政附屬部門。這些承擔行政復議功能的部門沒有獨立的法律地位，沒有獨立的復議權。雖然表面上法制工作機構不同于行政機關內部的其他執法機構，設置相對獨立。但在復議審查過程中復議機關與被申請人的身份難以分離，很難保證自然公證法則的落實。因而在承辦具體復議事項時難免受行政機關系統內的上下級領導關系影響，其復議活動的公正性難以保證，許多裁決也難以獨立進行，復議審查中的公平、公正立場受沖擊。

3.配套制度不完善。盡管行政復議制度在處理行政糾紛發揮了很大作用，但其未能滿足當前的社會需要，目前還有許多配套制度不完善。

首先是責任追究機制不完善。根據《行政訴訟法》第63 條規定，復議機關維持原具體行政行為相對人不服提起行政訴訟的，以原機關為被告；復議機關改變原具體行政行為的，以復議機關為被告；復議機關在法定限期內沒有做出復議決定，相對人對原具體行政行為不服提訟的，以原行政機關為被告；對復議機關不作為不服的，以復議機關為被告?？梢姀妥h機關很多情況下為避免本單位成為被告，通常做出維持原來具體行政行為的決定，這樣可以多一事不如少一事。即使復議機關成為了被告，訴訟案件敗訴了，復議機關追究責任的制度也不是很明確。這樣對執法人員失職行為還是缺少威懾力的。

其次是行政復議過程中缺少直接言詞、質證辯論制度。通常行政復議機關是采取“書面審”的原則，不用召集復議申請人和被申請人。導致復議機關一時難以了解案件全貌。且審查案件證據也沒有雙方當事人的質證，盡憑復議機關一方，難以甄別證據真偽，自然難以查清案情，難以獲得公正結果。

再次是缺少案件合議制度。復議機關通常由案件復議機關的法制人員單個人處理。畢竟單個行政復議人員的知識面寬廣程度制約了復議案件的正確率。特別是重大復雜案件，單個行政復議人員更是難以勝任案件處理這個重任。容易導致錯案發生，如能引進法院審判案件時的案件合議制度，將增強案件處理的民主性、客觀性和正確性。有助于提高案件的質量水平，防止專斷和侵犯公民和其他相對人利益的案件發生。

三、完善行政復議制度的具體對策

針對我國行政復議制度存在的上述問題，我們應有的放矢，采取有效措施加以完善，全面推進行政復議法的高效實施。

1.簡化行政訴訟和行政的選擇模式。通常情況下行政復議與行政訴訟只存在兩種模式，即前置主義或選擇主義?？疾焓澜绺鲊姓葷贫鹊陌l展歷史，早期各國通常以行政復議前置為原則。但是后來通過司法實踐總結發現：嚴格的前置程序在行政復議程序過程中給相對人造成了許多維權障礙，增加了維權成本。所以越來越多國家逐步取消了行政復議前置程序而賦予相對人在救濟程序的選擇權。筆者建議行政訴訟和行政復議銜接的模式應采取自由選擇模式，采取這樣的模式有利于行政相對人事先選擇好解決行政糾紛的途徑，減少不必要的行政成本，又便于復議機關快速復議和法院快速判決，有效化解了社會矛盾，增強了社會和諧因素。

2.加快建立行政復議機構獨立體制。為了減少行政復議案件受上下級政府關系的影響，建立獨立于政府組成部門而又隸屬于政府的復議機構，是地方政府的一個獨立組成部門。有點類似于審計部門，直接聽命于各級政府行政首長。復議機構復議案件時應嚴格遵守以下原則：“一是獨立審判原則；二是專職原則；三是必須最大限度地保障行政復議機構的獨立地位和職權；四是必須保持行政復議人員的專業化和相對獨立性?！盵4] 實現這種模式就需要推進政府機構改革，機構改革既要確保復議機構專項財政預算、又要提高復議人員準入門檻，最好行政復議人員須通過國家司法考試等。最大限度確保行政復議案件的獨立性、公正性和權威性。

3.擴大行政復議案件受理范圍。目前行政復議范圍主要針對具體行政行為.筆者認為應將抽象行政行為、內部行政行為、準行政行為、行政裁決行為等納入行政復議受案范圍。當然，考慮到我們國家法治發展水平不平衡狀態，將抽象行政行為納入行政復議受案范圍應循序漸進，分步推進：首先，可考慮將國務院部、委員會規章和地方人民政府規章納入行政復議受案范圍；其次，隨著法制的完善和實踐經驗的積累，再考慮將地方性法規納入行政復議受案范圍；再次，等到法制更加成熟的時候，可將行政法規也納入行政復議審查范圍之內，監督所有的行政行為。這樣有序推進，才能穩妥的對抽象行政行為進行更為有效的監督，對公民的權利予以更加充分及時的保護；對于公務員被行政機關侵犯權益的內部行政行為，也會給公務員的權益造成極大的損害，如采取行政復議的救濟方式卻會比目前的申訴制度更加有效。將內部行政行為納入行政復議受案范圍更為妥當、高效。

4.推廣調解制度。調解作為一種糾紛解決方式，具有靈活、高效、緩和矛盾的優點。推廣調解制度是政府管理職能向服務職能轉變的要求，也是提高公權力執行力的有效途徑。《行政復議法實施條例》雖然已涉及到行政復議調解制度，但規定的線條比較粗，原則性較大。調解應作為與行政復議決定相并列的結案方式。其規則體系應該細化，如行政復議調解應遵循的原則、適用范圍、調解程序的具體步驟、調解結果的拘束力與救濟方式等方面都應全方位規定，方便基層操作。但目前行政復議調解仍只是行政復議機關的一種可選擇的處理程序，并不是行政復議的必經程序。建議在構建行政復議調解程序制度中首先應考慮調解對解決行政爭議的作用，可將調解程序設定為特定案件的行政復議必經程序，充分發揮調解制度的功能性優勢。

5.全力推進行政復議效能建設。行政復議能力建設既包括工作機構硬件建設也包括人員隊伍的軟件建設，其中提高人員素質又是重中之重，為此建設高素質的行政復議人員隊伍勢在必行。一方面，強化行政復議機構硬件配備和財務保障。行政復議的財政預算應列入各級政府及政府部門的財政預算，對必要的開支認真做好財務計劃。同時應給行政復議機構配備好電腦、傳真、電話、打印機等辦公必要設備，為提高行政效能打好物質基礎；另一方面，配備好高素質的行政復議人員。認真把好行政復議人員準入門檻，要把政治上靠得住、業務水平高、法律功底好的人員充實到行政復議機構中來，最好規定行政復議人員應持有國家法律職業資格證書，防止錯案發生。同時必須加強隊伍培訓和人員管理。建立定期學法和輪訓制度，不斷充實和豐富行政復議人員的專業知識，條件允許的可定期邀請行政復議領域專家辦講座，加強對行政復議理論的指導。全方位、多角度提高行政復議人員對行政法理論、工作技巧等方面的認識，確實提高學習效果。

6.探索簡易審理方式，建立質證、合議制度。一方面，對于案情明確、爭議性不大的案件，如符合簡易程序的，在保障當事人程序權利的前提下，按照“能省則省，能簡則簡”的原則進行審理。運用簡易程序，啟用快審快結機制，提高行政復議案件結案速度；另一方面，在案件處理過程中應引入案件證據質證、合議制度。這樣便于明確違法事實概貌、掌握案件證據真偽、處罰尺度，同時可以增進當事人的理解和信任，滿意率高，化解矛盾的效果。

7.整合宣傳資源，強化宣傳，增強效果。一方面，要充分發揮新聞媒體的輻射作用，組織地方報紙雜志、電臺、電視臺采取開辟專欄、學習輔導、專家訪談、法律咨詢、案例評析等形式，全方位、多角度地宣傳行政復議知識，做到報刊常年有文章，電臺不斷有聲音，電視經常有圖像，通過反復宣傳行政復議法律知識，讓人民群眾切實感受到行政復議法就在自己的身邊；另一方面，要做好普法宣傳工作，提高人民群眾依法維權意識。將行政復議法列入普法宣傳的重要內容，通過各種通俗易懂、易于人民群眾接受的宣傳方式，宣傳行政復議制度，努力營造人民群眾自覺運用行政復議途徑解決行政爭議的良好氛圍，推動法治建設更上一層樓！

參考文獻：

[1] 應松年.依法行政讀本[M].北京：人民出版社，2001.

[2] 王寶明，趙大光，任進，高秦偉.抽象行政行為的司法審查[M].北京：人民法院出版社，2004.

篇9

關鍵詞：醫藥分開 公立醫院 激勵機制

醫藥分開打破了公立醫院“以藥養醫”這一幾十年來賴以生存和發展的運營模式，直接斬斷了醫院、醫務人員與藥品銷售商之間的利益鏈，藥品零加成的改革措施，不僅減少了原激勵機制中重要的物質激勵手段，而且在醫院利潤和醫務人員利益均受沖擊的形勢下，如何調動和發揮好占全國醫院88.68%的公立醫院300多萬衛生技術人員的積極性和創造性，將是確保新醫改成功的關鍵，也是實現公立醫院可持續發展的決定因素。因此，構建公立醫院新的有效激勵機制，充分發揮人力資本效益，是每一位醫院管理者不可回避的問題。

筆者認為醫藥分開后，建立有效的激勵機制，充分挖掘人力資本的價值存量，激發醫務人員愛崗敬業的熱情和職業的責任感，需要從適應新的運營模式入手，有的放矢，抓好激勵的關鍵環節，形成科學合理的激勵體系，才能提高激勵效果，增加人力資本效益，推進公立醫院的健康發展。

一、醫藥分開影響激勵機制建立相關因素分析

（一）醫藥分開對公立醫院的影響

公立醫院長期沿襲醫藥合一為主要特征的運行機制和藥品供應模式，形成了醫院與藥商之間的利益堅冰。醫藥分開，破“冰”前行，直接影響了公立醫院的總體收入，尤其是直接影響到醫院經營管理者和醫務人員固有的經濟利益。

2012年醫改試點醫院普遍以取消15%藥品加成為醫藥分開的切入點，以提高醫療服務價格（主要是設立醫事服務費或藥事服務費等）、改革付費形式（如實行單病種付費或總額預付制）和醫療保險調節機制等措施和政策為輔助。然而，一直以來醫院作為藥品經營型醫療機構，藥品收入通常占醫院總收入的50%左右[1]，造成了醫院收入結構的嚴重畸形。僅靠取消藥品加成的財政補償政策，無法填補和克服由剝離藥品經營造成的收入缺口及由此產生的運營困境。新的經營環境，一方面迫使醫院由依賴藥品創收的經營模式向依靠醫療服務技術水平來實現經濟收入的新模式轉變；另一方面也急待醫院建立新的激勵機制，充分調動醫務人員的積極性。

（二）醫藥分開對醫院現激勵機制的影響

1、公立醫院激勵機制現狀分析

公立醫院激勵體系主要包括物質激勵和精神激勵兩大部分。從物質激勵角度，2009年公立醫院雖已實行了崗位績效工資制度，但缺乏與之配套的工作分析和考核體系，薪酬分配主要以職務級別、任職年限和工作年限為確定依據，績效考核流于形式，考核內容和指標量化程度低，醫務人員的實際水平、貢獻能力和勞動價值得不到充分體現，這種“高保健、低激勵”的模式弱化了薪酬的激勵性[2]，起不到有效的正面激勵作用。另外，公立醫院所招聘的占在編人員近半數的人事、合同制衛生專業技術人員，大多并未實行同工同酬，顯而易見的不公平感和不認同感，也挫傷了這部分醫務人員工作的積極性，甚至產生了消極的負面影響。從精神激勵角度，人力資源開發投入不足，職業生涯發展規劃缺失，以及職稱、行政晉升和獎罰往往又不能很好的與個人業績貢獻掛鉤等等，這些缺乏統籌規劃、科學整合的精神激勵措施，既浪費了精神激勵的資源、降低了激勵效果，也在很大程度上影響了醫務人員追求自身發展和創造社會價值的動力。此外，大多公立醫院實行院、科兩級全成本核算，完成各項經濟指標就成了科室日常工作努力的重點，經濟指標自然也成了衡量醫務人員工作業績和貢獻的重要尺度，醫務人員的行為取向也由此產生了偏離。而醫藥分開下的新運營環境，又使得上述存在的許多問題變得更復雜且難以解決。

2、對現激勵政策產生的影響

醫藥分開取消藥品加成，使“藥品收入從改革前的獲取加成收入完全變為醫院成本支出”[3]，醫生不合理用藥可能就會增加醫院的成本，如果超過醫保限額，醫院和醫生都將面臨經濟處罰。以往具有刺激醫生開大處方、大檢查作用的收入減支出的獎金分配辦法及缺乏績效考核的平均薪酬政策等，已不再適應新的醫院運行模式的需要。在來自政策面和運營需要的雙重壓力下，既要控制成本避免經濟損失，又要保持和增加收益，這就迫使公立醫院在新醫改配套方案的支持下，建立起合理體現醫務人員勞務價值，鼓勵醫務人員合理用藥、規范診療、控制成本，努力提高醫療質量的良性激勵機制成為必然。

（三）醫務人員需求層次及訴求分析

醫務人員是具有高知識、高經驗、高風險、高壓力等職業特點的群體，加之其在職業生涯中成熟周期長、需持續學習、執業中唯一的正當性和權威性等，決定了其需求的層次。按照馬斯洛的需求層次理論，在我國目前經濟發展水平、社會保障能力和醫療服務環境下，醫務人員對生理需要、安全需要、愛與歸屬這類低層次的需求基本得到了滿足，追求高層次需要自然成為了行為的驅動力。他們注重自身的實力和對工作的勝任，追求個體和事業的成長，對憑借個人能力和成就贏得患者和同事的信任、獲得穩定地位、得到團隊和社會認可的尊重需要及實現個人理想抱負、發揮潛能的自我實現需要更加渴望。因此，就工作本身而言，他們既重視組織為其提供的勞動報酬、工作條件和可利用資源等物質因素，又注重組織為其搭建的職業平臺能否為他們個人的發展提供更多的機會和空間等非物質因素。同時，醫務人員作為醫院文化的載體，既影響著組織文化形成，又被組織文化所作用，既渴望融合又有選擇性，當個體價值觀與組織文化相一致時，能提高醫務人員的幸福感，增強他們的責任感、榮譽感和歸屬感。

二、建立有效激勵機制的對策

（一）適應醫改要求，構建新激勵機制

構建適應新醫改要求的激勵機制，應以充分體現醫務人員的勞動與專業技術價值為激勵原則，改變“多收多得，按收分配”的激勵模式，建立“多勞多得，優績優酬”的收入分配制度。從制度和機制上有效降低醫生開大處方、誘導患者過度醫療等盲目逐利的動機，切斷診療活動中醫務人員的個人利益與藥品、衛材等收入的直接聯系，通過采用以崗位工作量、風險系數、技術難度和服務質量為核心的績效考核和利益分配方式，引導醫務人員樹立正確的利益觀、價值觀和職業操守，從提高醫療服務質量出發，努力鉆研技術，增強業務素質，主動追求醫療的高效和費用的合理，在憑借較高的診療技術和服務水平吸引患者獲得應有報酬的同時，使勞動價值得以充分體現。

（二）創新績效考核，優化分配機制

建立體現醫務人員崗位工作量及服務質量的績效考核分配機制，是對醫務人員在醫療活動中所表現出的知識、技能、行為和業績的客觀評價，是確定績效薪酬分配的重要依據。績效考核內容包括管理、技術、責任和醫德各方面，由于醫療活動專業分工精細化，具體的考核內容和指標設計要依據不同崗位所承擔的責任、技術難度、風險程度及工作量大小等因素綜合評價、分析確定。另外，突破績效考核中存在的缺乏具體工作分析、考核評價依據不足、無量化指標等難點問題，需要運用關鍵績效指標法（KPI），在確保關鍵績效指標具有可考核性（定量化或行為化）、對組織目標的增值性和體現考核與被考核雙方共同的期望基礎上，建立關鍵績效指標體系，使考核結果充分體現出醫務人員的工作業績水平和實際貢獻能力，以保證利益分配制度達到預期的激勵效果，從而建立起令員工滿意的薪酬體系。

（三）增加激勵因素，提高職業滿意度

激勵因素對人是一種推運力。赫茲伯格的雙因素理論研究指出，使員工感到不滿意的因素（保健因素）往往是由工作環境引起的，使員工感到滿意的因素（激勵因素）通常是由工作本身產生的。由此可見，與工作內容相聯系的激勵因素的改善能激勵、吸引員工，從而獲得持久高效的激勵效果。另外，有調查顯示：知識型員工對個體發展的重視程度超過了工作成就、工資報酬[4]。因此，醫院管理者要從滿足醫務人員實現個人價值的強烈愿望出發，強化激勵因素，根據醫務人員不同的專業要求，建立多重職業發展通道，幫助其設置好職業目標、行動計劃，把握好職業預期，為他們的個人成長和職業生涯發展提供支持和機會，使醫務人員的能力得到持續開發，保持良好的工作動力和創造活力。同時，進一步創造和優化工作條件，建立科學合理的績效―薪酬體系，改善醫務人員執業環境，營造良好的人際關系，構建和諧的團隊精神，讓保健因素轉化為激勵因素，使醫務人員在醫院為其提供的職業發展平臺上，實現人生價值，獲得職業滿足感。

（四）激勵與約束并存，強化正激勵

激勵的作用在于激發員工的正確動機，約束的目的側重規范員工的職業行為。激勵與約束相輔相成，協同作用服務于組織目標。所不同的是，激勵機制作為一種正激勵，是對人內在意愿的激發，并通過各種獎勵和肯定形式，增強和保持原有正確、合規的思想和行為，促使員工更加努力創造高績效。約束機制作為一種負激勵，具有強制性，依據法規、制度，通過批評、懲罰等形式，限制、中止和消除違規行為，迫使員工自我規范，但不會由此提高工作積極性。破除“以藥養醫”機制取消藥品加成，能夠實現藥品零差率銷售。然而，由于目前藥品銷售的區域模式，卻無法根除處方回扣，即使醫藥分開，醫藥代表利用手中的回扣，依然可以利誘醫生，左右醫療行為。因此，在完善激勵機制的同時，建立健全相應的約束機制，加強司法和行政執法力度，進一步規范執業行為，形成獎優罰劣、扶正壓邪、積極向上的良好醫療氛圍，也是確保新醫改成功的重要因素。

（五）運用PDCA循環管理激勵體系

PDCA循環是由美國質量管理家戴明博士提出的，是持續提高質量，改善組織經營管理的重要方法。利用PDCA循環即P（Plan）計劃、D（Do）執行、C（Check）檢查、A（Action）處理，對激勵體系進行全面質量管理、控制和改進。

P階段：確認醫藥分開后原激勵機制中存在的問題，查找問題產生的原因，制定相匹配的激勵對策，并在此基礎上，做出具體的、可量化、經過努力可實現的激勵計劃。D階段：做好對醫務人員新激勵計劃的宣傳和解釋工作，得到他們的理解、支持和參與，同時為確保激勵計劃順利實施，做好相關人、財、物的資源調配，并認真執行計劃。C階段：在激勵計劃的實施過程中，隨時檢查執行情況是否符合計劃的預期，并對其中存在的差異和問題進行及時的調整和改進。A階段：對激勵計劃所取得的結果進行評價、總結分析，將成功的經驗固化為標準，對提出的新問題納入下一個PDCA循環去解決。如此周而復始，使激勵機制持續改進不斷完善，從而形成有效的科學激勵體系。

參考文獻：

[1]方潔，鄧麗瓊，林雙宏.醫藥分開對公立醫院職工收入的影響分析[J].中國衛生經濟，2013，32（5）：63―64

[2]吳奇. 公立醫院薪酬體系的優化研究[J]. 現代醫院管理，2013，

11（5）：21

[3]吳家鋒，陳勇，白莎琳.醫藥分開試點改革對公立醫院運行影響的初步研究[J]. 中國醫院管理，2013，33

（3）4―5