實施意見和指導意見的區別范文
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篇1
關鍵詞：小額貸款公司；困境；可持續發展；出路
中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1006―1428(2009)09-0078-04
一、引言
2005年10月，在央行的主導下，山西等5個省區開始小額貸款公司的試點工作，也就是探索由私人出資、設立不能存款、只能發放貸款的主要服務于“三農”的非銀行機構模式。2008年5月4日。中國銀監會、中國人民銀行聯合頒布《關于小額貸款公司試點的指導意見》(下稱《指導意見》)，允許由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立小額貸款公司。截至2009年3月，浙江省共批準成立小額貸款公司56家，已登記注冊54家，注冊資本總額77.05億元，戶均規模1.43億元。
我們通過對浙江省內5家小額貸款公司的實地考察，深入分析其運行機制及面臨的困境，探討小額貸款公司發展的可持續性并提出相應解決思路。
二、小額貸款公司的發展現狀：浙江案例分析
(一)5家小額貸款公司概況
5家正在營業中的小額貸款公司，其籌建前后有如下共同特征：
1、當地政府及相關利益者籌建積極性高。5家小額貸款公司籌建時間均集中在2008年7-8月份，也即緊隨浙江省人民政府辦公廳《關于開展小額貸款公司試點工作的實施意見》(下稱《實施意見》)的頒布即開始籌建。當地政府、有意向的參股企業和個人等籌建小額貸款公司時均表現出較高的積極性。
2、主發起人均為縣(區)域龍頭企業。5家公司的主發起人均為當地民營骨干企業。其中，浙江諾力機械股份有限公司規模居長興縣域企業第二位：蘇泊爾集團為上市公司，規模居玉環縣域企業第一位。
3、自然人參股比例小。可獲知的3家小額貸款公司自然人持股比例中最高31.5％，最低0％。即，企業法人掌握了經營控制權，自然人的控制力量薄弱。
4、組織構架較為完善。5家公司均設有董事會、監事會，下設部門較為完善。以溫州鹿城捷信小額貸款公司為例，其組織構架如下：
溫州鹿城捷信小額貸款股份有限公司總經理為董事會外聘職業經理人，擁有豐富的銀行從業經驗。董事會成員共7人，除1名獨立董事外(系銀行專家)，均為參股企業代表。監事會成員3人，均為企業代表。公司下設3部1室。其中業務部7人，占員工總數比46.7％，承擔貸款項目調查、風險審查、業務拓展等職能。
5、多數員工擁有銀行從業經驗。所考察的5家小額貸款公司的總經理均擁有銀行從業經驗，且均擔任過當地銀行機構的中層及以上管理者。總體而言，超過50％的公司員工擁有銀行從業經驗。
(二)貸款經營狀況
1、貸款業務發展較快。截至2009年1月底，在沒有獲得協作銀行融資的情況下，有3家公司的累積貸款發放余額超過注冊資本金額并超出50％，幾乎沒有閑置資金，貸款戶次約300戶，均無不良貸款情況發生。5家公司的協作銀行額度為注冊資本50％的融入資金也都在3月中下旬實際到位。即使如此，在實際展業過程中仍然將會面臨后續資金短缺問題。可見，小額貸款公司的貸款需求旺盛，市場潛力很大。
2、貸款支持微小企業傾向明顯。據溫州市金融辦統計，截至2009年2月底，全市共開業小額貸款公司8家，業務發展狀況良好，貸款方式中90％是擔保，抵押方式和信用方式只占10％，貸款對象80％是小企業、微小企業。筆者所考察的5家公司其貸款投向主要是縣域內或其城鄉結合部的小企業和微小企業，而其貸款用途也多以短期資金需求、臨時性資金周轉、貨款墊付等短期、超短期資金利用為主，超過1年期的貸款很少。
3、靈活的利率差異化管理。按《指導意見》和司法部門規定，小額貸款公司的貸款利率浮動范圍為同期同檔基準利率的0.9倍至4倍。實際操作中，各小額貸款公司能夠靈活利率拆分管理，例如點對點、時對時、日對日的信貸計息，整貸整還、整貸零還、零貸零還、零貸整還等靈活的貸款管理。一般而言，期限短的貸款較期限長的貸款利率低，但是超短期的臨時性資金周轉利率較高，原因在于貸款辦理速度的提高也帶來了成本的上升。截至2009年2月底，5家小額貸款公司的貸款利率從月息率12％至17.7％不等。
三、面臨的困境及其評析
(一)經營管理困境
目前，小額貸款公司經營管理中面臨著市場定位、風險控制及可持續盈利三方面的問題。
1、市場定位問題。《指導意見》明確要求小額貸款公司應當以服務“三農”為原則，《實施意見》也明確其要“堅持小額貸款的經營取向。切實為小企業和‘三農’服務”。然而，一般贏利性的企業往往追求利潤極大化，不會對小額貸款有興趣，他們瞄準的是大額貸款，既省事，成本又低。只有真正扶貧的小額貸款機構才會對幾千元的貸款感興趣(茅于軾，2008)。我們在調查中發現，縣域內小企業、微小企業的資金需求非常旺盛，且其貸款需求呈現小額、短期(超短期)的特點。但這些小企業通常因難以提供合規抵押物、找到合適擔保人等而無法獲得銀行資金的支持。顯然，此類小企業的融資需求特點與小額貸款公司“小額、短期、方便、快捷”的貸款經營理念相吻合，應當是小額貸款公司的“黃金客戶”。但是，《實施意見》規定，小額貸款公司的70％資金應發放給貸款余額不超過50萬元的小額借款人，而上述小企業的貸款需求經常在50萬元以上。當然，這種情況下很多企業會把大額貸款分解成許多個小額。顯然，這樣只是鉆了規章制度的空子，并不能解決根本問題。
如此，小額貸款公司經營管理中會遇到如下矛盾：其一，如果小額貸款公司堅持定位于“三農”，則會失去大量有利于其發展的“黃金客戶”；其二，如果小額貸款公司堅持商業化可持續的貸款定位，則可能違背“小額、分散”的指導原則。顯然，小額貸款公司面臨著市場定位不清的困境。
2、風險控制問題。小額貸款公司是經營貸款的公司，風險控制對其生存發展至關重要，其所面臨的風險以外部風險為主，但同時不能忽視內部風險控制。外部風險控制問題的癥結在于信息不對稱，《實施意見》對小額貸款公司高管人員選擇做了明確規定：熟悉金融業務、有金融從業經驗。目前，小額貸款公司基本遵循了《實施意見》的原則，經營小額貸款公司的總經理多為銀行系統中層管理者出身，已習慣于銀行體系的貸款發放模式。而小額貸款公司的放貸和銀行機構的放貸在額度、期限、利率水平、用途等方面均有較大的區別。總經理們通常并不十分擅長于小額、短期貸款的風險控制。最擅長經營小額、短期貸款的人正是活躍于民間融資領域的“地下錢莊”、“合會”等組織的經營者，而他們在小額貸款公司籌建時就被“發起人”的相關規定拒之門外。
另外，無法獲得央行征信數據庫的支持也加重了小額貸款公司的信息不對稱。根據銀發[2008]137號文件規定，“具備條件”的小額貸款公司可以按規定申請加入企業和個人信用信息基礎數據庫。但是“具備條件”的定義過于模糊，實踐上缺乏可行性。
內部控制風險也是小額貸款公司面臨的實際問題之一。多種原因導致其難以吸引優秀人才，在業務審核、流程控制等操作上就缺乏競爭力，加大了操作風險和控制風險；“小額、分散”的貸款原則和規章制度的不成熟、不完善也加重了小額貸款公司的內部控制風險。可見，小額貸款公司面臨著如何控制風險的困境。
3、可持續性盈利問題。商業可持續性是小額信貸的基本原則，商業化可持續性是小額貸款公司生存發展的前提。考察發現，小額貸款公司的經營并非想象中的那樣“暴利”，更不是“高利貸的合法化”。我們可以從稅負、業務品種和政策扶持三方面分析小額貸款公司的可持續性盈利問題。
(1)稅負重。其一，小額貸款公司雖不屬于金融機構，但按國稅函發[1995]156號文件規定，只要發生貸款行為，按“金融保險業”稅目征收營業稅，且按規定金融機構營業稅減半(2.5％)，而小額貸款公司全額上稅，綜合稅率超過5％；其二，新企業所得稅法實行法人所得稅制，小額貸款公司依法應繳納企業所得稅，適用稅率25％；其三，《個人所得稅法》規定，按“利息、股息、紅利所得”，適用20％的稅率征收個人所得稅，所以小額貸款公司股東稅后利潤所得須依法繳納個人所得稅。除上述主體稅種外，小額貸款公司還可能涉及諸如城市維護建設稅、房產稅、土地使用稅、印花稅等其他稅種。
(2)業務品種少。按現行管理辦法，小額貸款公司可經營貸款業務、企業財務咨詢業務和“經省政府批準的其他業務”，而實際能從事的只有貸款業務，業務品種單一削弱了企業的盈利能力。
(3)政策扶持缺乏。《實施意見》明確將小額貸款公司納入小企業貸款和“三農”貸款補償范圍。但截止目前，政策扶持的跡象并不明朗。沒有政策動力來鼓勵小額貸款公司發放小額、分散的涉農貸款以服務“三農”經濟。
可見，高稅負、少品種、嚴政策均導致了經營成本高、利潤來源少、展業困難大等問題，使得小額貸款公司商業化可持續性難以保證。
(二)可持續發展困境
1、制度設計矛盾。《指導意見》和《實施意見》對小額貸款公司的制度安排主要包括：其一，公司被定性于金融機構系統之外，不能經營存款業務；其二，貸款對象選擇上以服務“三農”為原則；其三，經營范圍須在本縣(市、區)域；其四，貸款額度和利率上的限制：70％的貸款額度在50萬元以下、單筆最高額在資本金的5％以內，利率浮動范圍為基準利率的0.9至4倍；其五。監管主體的安排：“省級政府能明確一個主管部門(金融辦或相關機構)負責對小額貸款公司的監督管理”。
顯然，這樣的制度設計與現行法律法規是存在矛盾的，會給小額貸款公司的可持續發展造成巨大障礙。
首先是其身份定位與法律適用性問題。按《指導意見》規定，小額貸款公司并不是金融機構。而是有限責任公司或者股份有限公司。只提供貸款業務使它不同于商業銀行，不適用于《商業銀行法》；而貸款業務本質上又是一種金融行為，不同于一般的有限責任公司，又不能適用《公司法》；貸款業務更是要收取商業利潤并采取商業化的經營方式以實現資金利用的商業行為，不同于以財政為后盾的政策性銀行。不能接受相關的法律調控(李芮，2007)。
其次是制度設計帶來的監管問題。中國銀監會負責監督管理金融機構及其業務活動，而小額貸款公司沒有獲得金融業務許可證，不是金融機構，所以不受銀監會監管。浙江省規定由試點各地政府金融辦負責指導和督促小額貸款公司的監督管理，但金融活動的監管是一項需要具備專業知識技能和豐富經驗的機構(如銀監局)才能勝任的工作。實際上，試點各地出現了監管主體的虛化，因為沒有一個明確的、專業的機構(如銀監局)負責監管小額貸款公司的業務活動。
最后是制度設計帶來的后續資金短缺問題。“只貸不存”的制度設計會導致在融資需求旺盛而已貸資金短期內沒有收回的情況下所面臨的后續資金短缺問題，這將嚴重影響公司的可持續發展。
2、人力資源短缺。長遠來看，“小額、分散”的貸款原則將是小額貸款公司市場核心競爭力之所在。但是，目前擅長于經營小額分散貸款的人才缺乏，制約了小額貸款公司的業務開展。另外，小額貸款公司地處縣域鄉鎮，業務也主要以單一的貸款為主，公司規模小、公司治理結構不完善。這些原因均導致了小額貸款公司難以吸引優秀的人才，特別是優秀的大學畢業生。這弱化了小額貸款公司內部人才培養的能力。
可以看出。必須解決制度設計矛盾和人力資源短缺問題。并加之以培育樹立優越的“小額、分散”企業文化。突破困境，實現小額貸款公司的生存、發展和壯大。
四、小額貸款公司發展可持續性探討：兩條“出路”
綜上分析，我們認為按照目前的制度設計和運作模式。小額貸款公司的可持續發展空間不大。基于“只貸不存”和“可貸可存”兩種運作機制探討小額貸款公司可持續發展。小額貸款公司可采取“專業貸款公司”和“社區民營銀行”兩種模式；
(一)“專業貸款公司”模式
專業貸款公司就是擁有規范的公司治理結構，能夠從正規金融機構低利率批發資金，然后投放于實體經濟，專營貸款的“批發”與“零售”，商業化經營，有特定市場定位的公司。例如美國的貸款零售公司(retail credit eoul―party)、科威特貸款公司(KFH,Kuwait Finance House)、花旗貸款有限責任公司等都是專業貸款公司。此類貸款公司主要為微小企業和個人提供短期貸款，其區別于常規金融機構的特點在于“只貸不存”的運行機制。其資金來源除了自有資金以外，還包括從傳統金融機構得到的批發貸款等。為了覆蓋貸款客戶的高風險和高效運行帶來的高成本，公司通常要求較高的貸款利率。
小額貸款公司要發展成為專業的貸款公司，需明確4個方面問題：
1、產權主體問題。從小額貸款公司到專業貸款公司，其本質上仍然是企業，必須有明確的產權結構，從事生產，實現利潤，創造財富。發展專業貸款公司要求不能夠對其投資主體有過多的限制，可以是由獨家或多家民營企業投資的、類似于“財務公司”的專業貸款公司，也可以適當地發展一批自然人利用自由資金經營的“草根”貸款公司。總之，明確其產權主體必須是民營，不能發展成由政府“兜底”的貸款公司。
2、市場定位問題。“小額、分散”應該是小額貸款公司發放貸款的首要原則。由于農村地域的經濟發展水平各有不同，所以“一刀切”式地以行政規則限制小額貸款公司必須發放單筆余額很小的貸款并不合適。真正意義上的農戶貸款應當在2萬元以下(茅予軾，2008)。而在浙江較發達縣域，農戶的貸款多已脫離了這種“真正意
義”。所以，各地的“小額貸款”并不能一概而論。
解決“小額、分散”定位的一種可行辦法是從小額貸款公司成本收益角度考慮：制定稅收減免政策。例如，1年期貸款單戶余額在5萬元以下的，營業稅、所得稅減免100％，5-50萬元以下減半。50-100萬元以下減四分之一，100萬元以上不減等。可通過此法鼓勵其“貸小”，至于其行業、產業資金投向不必限制。
3、資金來源問題。制定合適標準，選取部分經營良好的小額貸款公司，解除其向正規金融機構融資的限制，給予其批發貸款的權利，將其向專業貸款公司轉變。例如，可以鼓勵其與郵政儲蓄銀行合作，從郵儲行以較低利率批發貸款，然后“零售”投放于實體經濟，能同時發揮郵儲行在縣域、農村吸存方便的優勢和小額貸款公司發放貸款專業化的優勢，利于郵儲行創收，亦利于緩解農村資金外流問題。
4、監管問題。通過產權主體規定限制其在自有資金基礎上經營貸款，銀監會應當嚴格監管其從合作銀行批發貸款環節的合規性。防止其與金融機構“串謀”，侵害存款人利益。
(二)“社區民營銀行”模式
“社區銀行”(Community Bank)是指在特定地區范圍內組建并獨立運營，主要為當地中小企業和個人客戶提供個性化金融服務、并保持長期業務合作關系的小銀行。在美國。社區銀行主要面向小企業、微小企業和個人客戶，具有規模小，機制靈活，服務周到，存貸利差低的特點，其發放貸款一般要求有抵押物。《指導意見》明確小額貸款公司服務“三農”，金融支持欠發達地區經濟發展。發展社區民營銀行，形成與縣域經濟相匹配的專業特色金融服務。有利于金融支持欠發達縣域“三農”、小企業和微小企業的發展，與國家政策導向一致。同時《實施意見》明確“依法合規經營、沒有不良信用記錄”的小額貸款公司予以改制為村鎮銀行作為一項發展小額貸款公司試點的扶持政策。村鎮銀行和“社區民營銀行”區別在于產權主體不同，共同點在于其小法人優勢。《實施意見》給予小額貸款公司發展成為社區民營銀行預留了政策空間。
小額貸款公司發展成為“社區民營銀行”需明確：
1、“民營”的產權主體。允許民營資本投資興辦小額貸款公司并逐步向民營銀行轉變。現行由民營骨干企業為主發起人、企業法人參股的小額貸款公司資本金來源難免成為銀行的間接貸款。另外，若發展成為村鎮銀行則很難防范由工商企業掌握控制權而出現的企業關聯貸款，甚至成為企業“提款機”現象發生。因此，必須引入“民營”的投資主體，可適當允許由符合條件的自然人作為主發起人的小額貸款公司或直接籌建民營銀行。
2、實現“可貸可存”的運行機制。嚴格制定標準，選擇部分小額貸款公司允許其“可貸可存”試點，發展成為服務于縣域的小型金融機構，即“社區民營銀行”。吸收縣域農村的資金，投放于縣域經濟、“三農”經濟主體，減少農村地區資金外流。
3、鼓勵“貸小”的政策傾向。和“專業貸款公司”發展模式相似，利用合適的政策(如“減征”)提高社區民營銀行發放小額貸款的積極性。
篇2
一、基本原則
（一）政事分開、事企分離的原則。合理劃分行政機關與事業單位、事業單位與企業的職能，將現由事業單位承擔的行政職能劃歸行政機關，把行政機關一些技術性、輔、服務性職能交給事業單位；將現由事業單位承擔的經營性職能予以剝離，交給企業或經整合新組建的企業。
（二）以功能確定類別的原則。對現有事業單位根據其所承擔的主要職能、市場化程度以及發展方向等綜合因素，合理確定類別。
（三）精簡效能的原則。結合分類，清理、調整歸并和重組現有事業單位，優化布局結構，發揮資源優勢，促進事業發展。
二、分類范圍
（一）由市、縣（區）黨委、政府或機構編制部門批準設立的事業單位（除第二款所列單位和組織外），列入事業單位分類范圍。
（二）下列單位和組織不列入事業單位分類范圍：
1.經省委組織部、省人事廳批準，已列入參照公務員法管理范圍的事業單位；
2.二類事業單位（指除黨委、政府或機構編制部門審批之外的，由有關行業行政主管部門或其他社會組織利用國有資產，同時吸納部分非國有資產舉辦的事業單位）；
3.使用事業編制的群眾團體、社會團體、參照群眾團體組織機構管理的單位和組織，以及使用事業編制的非常設議事協調機構；
4.其它不能列入事業單位分類范圍的單位和組織。
三、類別劃分
根據現有事業單位所承擔的主要職能、市場化程度以及發展方向等綜合因素，將其劃分為監督管理、社會公益、中介服務和生產經營四個大類。
（一）監督管理類事業單位
監督管理類事業單位指目前完全或基本依據法律、法規授權或依法接受委托，行使行政管理職能的事業單位。如行使行政審批、行政許可、市場監管、執法監督以及公共管理等職能的事業單位。
（二）社會公益類事業單位
社會公益類事業單位指面向社會提供公益服務以及為政府行使職能提供支持保障，不以贏利為目的的事業單位。對這類單位要根據職責任務和市場化程度的不同，具體劃分為純公益性和準公益性兩個小類。
1.純公益性事業單位。指由國家機關舉辦，主要從事關系國家安全、公共安全、經濟社會秩序和公民基本社會權利的公益服務的事業單位。其舉辦宗旨和業務范圍，由國家機關確定并嚴格執行，所需經費由財政保障。如義務教育、公共衛生、公共文化、基礎(社會)科學研究、生態資源保護、水文監測等事業單位。
2.準公益性事業單位。指由國家機關舉辦，并根據國家機關確定的公益目標開展相關業務活動，在確保實現公益目標的前提下，可依法開展相關的經營活動，經費由財政適當支持的事業單位。如非義務教育、非營利醫療衛生等事業單位。
（三）中介服務類事業單位
中介服務類事業單位主要指利用專門知識和技能，在經濟社會活動中發揮服務、溝通和中介功能，實行有償服務，承擔相應法律和經濟責任，并接受政府有關部門和服務對象監督的事業單位。這類單位在管理模式上，依照章程或有關規則進行自我管理、自我約束;在運作方式上，依法通過資格認定，依據市場規則，建立自律性運行機制;在服務目的和服務行為上，以體現社會效益或社會價值，依據市場和物價有關規定收取相應費用。如項目評估、信息咨詢服務等事業單位。
（四）生產經營類事業單位
生產經營類事業單位指直接面向市場從事生產、經營和開發性活動，所需經費按國家有關規定，依靠自身生產經營活動解決的事業單位。如生產和技術開發單位、賓館(飯店、招待所)、影劇院等。
四、組織實施和總體要求
（一）提高認識，加強領導
事業單位分類是事業單位分類改革和實行規范管理的基礎和前提。按照中央和省的要求，分類后不同類別的事業單位將要采取不同的改革措施，實施不同的管理。分類工作情況復雜、難度大，涉及各有關部門和各個層面。類別劃得準不準，不僅關系這次改革能否順利進行，而且關系經濟社會發展大局。各地、各部門要高度重視，充分認識事業單位分類工作的重要性，切實加強領導，認真做好此項工作。
（二）精心組織，審慎操作
事業單位在職能性質、組織形態、活動范圍、資金來源等方面有其自身特點，情況各不相同，差異性大，為此各部門和單位要將事業單位分類工作作為今年的一項重要工作來抓，要精心組織，慎重操作。在具體實施中，應根據其承擔的主要職責任務和發展方向，按照類別的劃分標準，對事業單位情況進行深入細致的分析研究，合理進行歸類。在歸類過程中要求盡量做到職能定位準確，歸類依據充分；要區別情況，采取先易后難，分步推進的辦法，做好事業單位具體類別的確定工作。對完全符合某類條件的，可直接確定其類別；對基本符合某類條件的，可先按其承擔的主要職能確定類別；對兼有兩種或兩種以上不同類別屬性的事業單位，對其承擔的職能進行清理，提出機構調整意見，再分別確定類別，或按其主要類別屬性確定類別；難以確定主要類別屬性的，按其發展方向確定類別。事業單位分類后，可根據其開展工作依據的法律、法規和承擔的職能變化等情況，及時進行類別調整，實行動態管理。
（三）規范程序，按時報批
篇3
【關鍵詞】區域市場；發展困境 ；法律定位；運行機制
現階段，我國大力提倡發展資本市場，轉變經濟增長方式，加之地方政府的積極鼓勵與扶持，處于資本市場“小學”階段的場外交易市場得到了一定程度的發展。作為場外交易市場主力軍之一的區域市場，其發展速度及態勢更是受到學界及實務界廣泛關注。但我國區域市場處于發展初期，運行模式及相關各方面的制度安排未被立法統一規定，因而有必要在對該市場的現狀進行反思和分析，以期引起立法關注。
一、我國區域市場的發展現狀
2008年9月，天津股權交易所開始運營，開創了區域市場的先河。隨后，重慶、上海、山東等多個區域市場投入運營。截止2013年6月，僅從數量上來看，區域市場的數量已達13家。以廣東為例，2012年8月廣州股權交易中心的開業運營開創了廣東省區域市場的新局面，2013年5月深圳前海股權交易中心（以下簡稱“前海股交中心”）成立，隨后在佛山南海成立了廣東金融高新區股權交易中心（以下簡稱“廣東股交中心”），廣東區域市場也因此形成了全國唯一的“三國演義”的發展局面。從全國各區域市場來看，主要有以下幾方面的發展現狀及趨勢。
（一）各區域市場準入門檻不一致（表格一）
盡管2012年8月證監會出臺了《關于規范證券公司參與區域性股權交易市場的指導意見（試行）》（以下簡稱“指導意見”）對于規范區域市場具有重大意義，但是并未具體規定區域市場的各項管理制度，且在指導意見出臺之前我國已經出現多個區域市場，因而導致各區域市場設立的市場準入條件不一致。具體而言，一方面，就掛牌企業而言，掛牌企業的準入條件因企業的法律性質不同而有所不同，主要表現在：其一，以天津股權交易所（以下簡稱“天交所”）為代表，其規定的股份有限公司準入門檻最高，具體要求是經營2年以上、最近2個會計年度累計凈利潤不少于1000萬元、股本不少于1000萬元及凈資產不少于2000萬元。以上海股權托管交易中心為代表，其規定公司掛牌的要求最低，只要股份公司即可，亦無財務上的要求。其二，針對有限公司，準入門檻也具有區域性的差異，例如，廣州股交中心規定只要達到“依法成立、合法存續”即可申請掛牌。另一方面，針對投資者而言，一般說來，各股交中心都允許個人投資者進入市場進行投資交易，但個人投資者及機構投資主體均有區域性的差異。各主要的區域市場投資者適當性管理規定詳見表格一。
（二）券商參與區域股權交易市場逐漸成為主流
隨著指導意見 的出臺，各地券商積極跑馬圈地，一些不具備成立區域股權交易市場的地區也在券商的積極推進作用下緊張籌備。
在指導意見出臺之前，券商主要是以保薦機構或者推薦機構的主體形式參與區域市場，指導意見出臺之后，由于其明確規定券商參與市場的主體資格，券商也將成為區域市場的主力軍，既可以參股的方式參與區域市場，亦可以區域市場會員的身份參與區域與市場。 以前海股交中心為例，其前三大股東均為證券公司（其中中信證券占27%，國信證券占22%，安信證券占18%），而廣東股交中心則是由廣東省產權交易集團、深圳證券信息有限公司等6家專業機構共同出資設立，采取“省市共建、券商主導、市場化運作”模式。
（三）各區域市場發展的掛牌企業對象不一致
由于指導意見僅規定區域市場的定位是為中小微企業提供股權交易和融資等服務，但未明確規定具體哪類法律形式的企業，各區域市場為了能夠在四板市場搶占先機，吸引更多的企業掛牌，因而在掛牌企業對象上也各有側重點。主要表現在：一是掛牌企業的法律性質具有區域性差異。例如前海股交中心主要發展的掛牌對象是合伙制企業，廣州股交中心則以增加有限責任公司掛牌數量為發展目標；二是區域市場存在跨區域發展掛牌企業情形。盡管指導意見規定，區域市場原則上不得跨區域設立營業性分支機構，不得接受跨區域公司掛牌。但仍然存在跨區域掛牌的區域市場，如前海股交中心，其不僅發展深圳當地企業掛牌而且跨區域發展省外企業掛牌。 總而言之，由于各區域市場掛牌對象的側重點不一致直接導致各區域市場的總體掛牌數量上有很大的差異。
（四）注重開發業務創新產品
盡管不同的區域市場具體規則不太一樣，既存有區域市場規定既收企業掛牌費，也收取交易費的情形，亦有區域市場規定不收掛牌費，當掛牌公司實現交易或者融資后再按比例收取一定費用的情形。但不可否認，各區域市場收費制度的差異性直接導致各區域市場收入的差距。
為了能夠在OTC場外市場贏得一席之地，拓寬中小企業融資渠道，增加市場收入，加之存在法律上的空白區域，各區域市場紛紛推出金融創新產品，其中包括定向增發、私募融資、信用貸款、股權質押貸款、中小企業私募債等業務創新產品，其中私募債業務產品以天交所、浙江股權交易中心（以下簡稱“浙江股交中心”）、重慶股份轉讓中心（以下簡稱“重慶轉讓中心”）以及廣州股交中心等區域市場為代表，知識產權質押業務則為廣州股交中心首創。知識產權質押業務無疑能夠加快知識產權的產業化，促進知識產權與金融資本的結合。 此外，前海股交中心為了提高收入、提升工作效率，其推出見證業務及咨詢培訓業務。
（五）交易方式多以協商定價為主
根據2011年國務院出臺的《國務院關于清理整頓各類交易場所切實防范金融風險的決定》（以下簡稱“38號文件”）以及2012年出臺的《國務院辦公廳關于清理整頓各類交易場所的實施意見》（以下簡稱“37號文件”）的規定，除依法經國務院或國務院期貨監管機構批準設立從事期貨交易的交易場所外，不得以集中競價、電子撮合、匿名交易、做市商等集中交易方式進行標準化合約交易，由此直接導致現行多數區域市場以協商定價的方式進行交易，各區域市場的交易制度詳見表格二。
天交所、重慶轉讓中心及齊魯股權托管交易中心（以下簡稱“齊魯股權中心”）成立于38號文件出臺之前，因而仍在適用集中競價的方式，其余的區域市場幾乎都是適用協商定價的方式。值得注意的是，天交所、重慶轉讓中心及齊魯股權中心是目前我國區域市場僅存適用做市商交易制度的兩大區域市場。另外，廣州股交中心除了適用協商定價的交易方式之外還規定了十分具體的買方單方電子競價的交易方式。
二、我國區域市場的發展困境
從上述我國區域市場的發展現狀來看，我國區域市場現階段仍處于剛剛發展起步階段，相關制度不成熟，且各區域市場幾乎都處于探索發展階段。筆者認為，我國區域市場主要存在以下幾方面的困境：
（一）區域市場定位仍無法明確
理論和實踐證明，資本市場應當包括多個層級，以連接投融資體系，盡可能地滿足投融資需求，進而促進資本的優化配置。[1]一般而言，多層級資本市場體系應當包括主板市場，即證券交易所市場，主要為成熟大企業的融資和轉讓服務；創業板市場，與主板相對應，在證券交易所市場內專為中小企業和高新科技企業提供服務的股票市場；場外交易市場，與場內市場相對應，主要為無法進入場內市場而又需要投融資服務的中小微企業提供服務。
盡管指導意見規定區域市場是多層次資本市場的重要組成部分，這對于促進企業特別是中小微企業股權交易和融資，鼓勵科技創新和激活民間資本，加強對實體經濟薄弱環節的支持，具有不可替代的作用，但仍然無法明確我國區域市場的定位，缺乏較為完善的立法頂層設計。主要問題是：其一，既然規定是為中小微企業提供股權交易和融資服務，那么必然包括“兩高兩非”、非公眾股份公司以及有限公司等形式的公司，然而根據指導意見的規定來看，似乎并沒有區分上述各類法律形式的公司，顯然這對微型企業進入區域市場是不利的。其二，從現階段看來，新三板與四板區別不大，但關于區域市場的限制設置了許多限制條件，例如股東人數不可超過200人、不可采用做市商等集中競價的交易方式等等限制條件。[2]而隨著新三板擴容步伐的加快，兩者之間的競爭勢必陷入無序、混亂狀態。立法有必要在考察區域市場實際狀況之后完善相關立法，使其具備較強的可操作性。
（二）區域市場風險被夸大
證券市場風險高度集中，使政府放大了對場外交易市場風險的判斷。在證券市場發展前期，風險較為集中，這段時期在證券交易所市場以及債券交易市場上發生了一些較大的事件，使政府一方面加大了對交易所市場規范與監管的力度，另一方面出于對整體市場風險評估的提升，對場外交易市場的限制也在加強。后期政府雖對場外交易市場逐步放行，但總體上仍然認為該市場風險大，害怕體制外的市場化探索，擔心風險難以控制，最終過度強調風險控制而導致創新不足。[3]
不可否認，從38號文件來看，政府嚴格監控區域股權交易市場，在一定程度上清理整頓了許多不合規范的區域市場，從而保護投資者的權益，但同時區域市場風險的夸大亦導致了一些不良后果，主要有：一是區域市場準入門檻過高，有融資需求的企業仍然難以跨入資本市場。從目前情況來看，有的區域市場針對股份公司掛牌的條件明顯要高于新三板市場的要求，導致發展區域市場，實現中小微企業的融資需求的初衷無法實現，加之各交易市場條件門檻不一致，惡性競爭將更加激烈。二是區域市場不活躍，掛牌企業融資難度高的問題仍未解決。區域市場投入成本較低的特點決定著，融資主體只能以最小的融資成本取得較高的融資額度。
（三）立法空白，各區域市場自主性較強
盡管目前我國關于股權交易市場已經有38號文件以及指導意見的監管和規制，但是相對新三板市場的規制[4]而言，針對區域市場，立法無統一、完善的規定。例如區域市場該進行怎樣的組建模式且是否需要統一以方便管理和監督。 股份公司及有限公司的掛牌條件該如何區分對待，例如股份公司的掛牌標準是否高于或者低于新三板的標準、是否有成立年限及財務上的要求、具體的資本金額度是否有一個固定標準，針對有限公司而言，應當提供什么申請材料、寬嚴標準怎樣，是否有財務及稅務上的信息披露要求、應當采用什么審核方式及交易方式，另外一人公司能否申請掛牌，其又該堅持什么標準等等問題都未明確規定。
總而言之，由于沒有統一的立法規定，各區域市場自主性較強，幾乎都是在摸索中前進與發展，且都是區域市場自身制定相關的業務規則，再由當地政府相關部門審批甚至只需備案即可實施。出于長期發展考慮，應當盡快制定統一的操作規則以及業務規則。
三、我國區域市場的運作模式
（一）區域市場的合理定位
本文認為，應該明確場外交易市場是我國多層次資本市場體系的重要組成部分，并以法律形式確定其與證券交易所獨立、并行、互補的地位，這是構建我國場外交易市場路徑的第一步。就區域市場而論，首先不僅應當以立法的形式確定其最低資本市場層級的地位，并且規定與其法律定位相應的功能定位；其次，國務院應以行政法規的形式確立區域市場的合法地位，對各相關機構的職責分工和行政處罰權力做出原則性的規定；最后，根據已出臺的規定以及各區域市場的具體情形完善各區域市場的自律管理制度，但不得違反上位法的相關規定。
具體針對區域市場的功能定位而言，一般應當包括以下功能：（1）為中小微企業提供股權、債券的轉讓和融資服務；企業在發展的不同階段（初創期、幼稚期、成長期、成熟期）對于資本市場有不同的融資需求。[5]區域市場應定為主要解決處于初創期階段和幼稚階段的中小微企業的融資問題。（2）除第（1）點之外，還應當幫助企業通過在區域市場掛牌獲得融資渠道、發現公司及股權價值、提升商業信譽以及規范公司治理等一條龍服務。 事實也證明，根據指導意見的規定，券商參與區域市場合法的地位及參與資格，未來的區域市場必定具有投行的色彩，為企業提供一條龍服務也是大勢所趨。（3）基于以上（1）、（2）點，應當有利于建立轉板機制的金字塔型層級結構。對某些具體的掛牌公司而言，爭取在區域市場掛牌并非僅僅是為了實現融資需求，同時希望能在轉板之前完善公司治理結構，提高公司信譽度，為公司成功轉板創造優越條件。
（二）建立規范、統一的市場準入條件
區域市場主體包括掛牌企業準入條件及投資者準入條件。對投資者而言，由于掛牌企業披露信息的要求遠低于上市板的要求，且公司治理結構、信譽、經營狀況等信息的披露不如上市板透明，因而對投資者而言，層級越低的資本市場意味著風險越大。筆者認為，不管是機構投資者還是個人投資者在區域市場中進行投資都應設立一定的準入門檻，且應建立比場內市場要嚴格的投資者適當性制度。
針對掛牌企業而言，應當根據企業不同的法律形式制定不同的掛牌標準。其一，股份制公司可參照新三板的要求適當降低準入條件。但筆者認為，限定掛牌股份公司的持股股東人數在200人以內不具有合理性。因為實際上，現有的中小企業，股東人數超過200人的并不多，因而這種限制并不對大多數企業造成影響，且對條件較為優越的掛牌企業來說將會限制其發展，加之新三板市場擴容在即，這種限制將導致兩者競爭地位上的不平等。其二，針對微型企業（例如一人公司），可以借鑒前海股交中心“十無”模式，拓寬企業的融資渠道，完善其治理結構，實現快速發展，以支持實體經濟。
（三）統一區域市場交易制度
一般而言，流動性是證券市場的生命力所在，因此如何提高流動性就成為場外證券市場交易制度設計的核心內容。[6]然而針對我國區域市場剛剛起步的現狀，流動性并非其首要目的，且流通性并非判定區域市場優劣的關鍵因素。理由如下：其一，就我國做市商制度而言，做市商制度被公認為是提高場外市場資金流動性的有效制度，但就我國而言，該制度并不成熟，做市商制度仍需要進一步培育，因而目前并不急于擴大做市商制度的適用范圍。其二，就我國適用做市商制度的效果而言，市場投資主體數量較少、投資額也不大，即便引入做市商制度，也不能從根本上保證交易的活躍度，市場流動性風險較大。而且不可否認，很多掛牌企業申請掛牌僅僅是為了滿足其進入資本市場的渴望及榮譽。其三，就區域市場本身的功能定位而言，區域市場本身的功能定位并不局限于股權轉讓及實現融資需求，同時還應當是幫助企業獲得融資渠道，發現公司及股權價值，提升商業信譽，規范公司管理，提高運營效率，同時為轉板上市做好準備等。這在一定程度上導致追求流動性不具現實性。如果把融資作為中小企業在資本市場得到的一大收獲，是企業苦苦尋覓的外來動力；那么，規范對于中小企業來說，不僅是和“融資”同樣重要的一大收獲，更是企業在資本市場中一種需要不斷修煉的“內功”。[7]
綜上所言，就我國區域市場目前狀況來看，我國區域市場發展好壞并不能僅以流動性來衡量，關鍵在于要保證區域市場在發展初期能夠保持良好有序的發展態勢。因此筆者認為，目前多數區域市場適用的協商定價方式不失為一種較為穩定、風險性較小且適應我國現階段發展的交易方式，建議統一規定以協商定價為主要交易方式，在其基礎上可以發展買方單方電子競價等交易方式。
四、完善區域市場信息披露制度
信息透明度是證券市場的生存和發展的基礎。投資者對信息透明度差的證券市場將失去投資信心。針對區域市場而言，由于掛牌企業準入的門檻較低、企業類型多樣、大多掛牌企業處于初創期或者幼稚期階段，公司治理結構不完善等各方面的影響，各區域市場對不同掛牌企業信息披露的要求也不一致。為了滿足不同類型的投資者在風險偏好方面的不同需求，將來立法應當針對不同法律形式的掛牌企業規定不同程度上的信息披露義務，例如，針對股份有限公司而言，應當強制要求披露公司財務、治理結構、關聯交易等方面的信息，而針對有限公司而言，其披露義務應當適度降低，將來立法可以規定其根據自愿原則披露相關的信息。
五、制定統一的區域市場監管制度
我國區域市場的發展仍處于剛剛起步階段，監管制度等相關制度欠缺，同時由于企業掛牌門檻低、交易分散等特點使得區域市場的運作風險更加突出。為確保區域市場的高效安全運行， 對該市場進行有效監管顯得尤為重要。筆者認為，應堅持集中監管與自律監管相結合的模式，重點加強掛牌公司的監管，加強投資者教育和培訓，建立和完善場外市場風險預警機制和應急方案，同時根據場外市場的發展變化不斷調整與完善監管措施和監管手段。
參考文獻：
[1]晉入勤.論天津股權交易所的制度構建.公司法律評論，2009年卷：153.
[2]吳國鼎.區域性股權交易市場的困境與破解之道，來源于http：///20130708/n380983306.shtml，于2013年7月15日訪問。
[3]國務院發展研究中心“我國場外股權交易市場發展模式研究”課題組.規范和發展我國場外股權交易市場.財政金融.
[4]北京市道可特律師事務所、道可特投資管理（北京）有限公司編著.直擊新三板，中信出版社：36-39.
[5]李淑龍 蔣虹.美國場外市場的發展及其對我國的啟示.經濟理論與經濟管理，2004（10）
[6]馬達.我國場外交易市場運作模式研究.南方金融，2007年（11）：50-52，52.
[7]天交所市場簡報.規范--中小企業的生命線，2013（8）：1-4.
篇4
公立醫院改革,這棵老樹能否在2010年的春天孕育幾枝新芽?
全國“兩會”前夕,隨著衛生部等五部委正式印發《關于公立醫院改革試點的指導意見》,各地的 16個城市開始新一輪公立醫院改革試點。
至此,《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案(2009―2011年)》中要求重點抓好的五項改革:基本醫療保障制度、國家基本藥物制度、基層醫療衛生服務體系、基本公共衛生服務以及公立醫院改革試點,終于全部啟動。最后亮相的公立醫院改革試點,被認為是改革中最為復雜和艱巨的內容。
根據新醫改精神,探索政事分開、管辦分開的有效形式,將是試點的一項核心內容。
2005年以來各地對于公立醫院改革的探索將成為本輪試點的基礎。當年3月出臺的《國務院辦公廳關于深化城市醫療服務體制改革的指導意見》曾明確指出,設立醫院管理中心,并配套推進醫療機構人事制度和收入分配方法的改革。
此后,上海、無錫、北京等地紛紛嘗試以“管辦分離”為核心的公立醫院改革。上海等地的模式還得到了決策層的贊許。此次《關于公立醫院改革試點的指導意見》(以下簡稱《意見》)也指出,可成立專門機構負責公立醫院的資產管理、財務管理和醫院主要負責人的聘任。
而記者對于目前各地改革模式的調查顯示,公立醫院管辦分離的重點仍是分離行政機構。這與基于企業經營管理原則的“管辦分離”并非同一概念。其不同之處在于:公立醫院的管辦分離還是以行政管理方式作為醫院管理的基礎。
在“醫管局(中心)”模式流行的現實之下,這一問題常呈現為衛生主管部門、醫管單位、醫院三者之間的矛盾。
有一種看法認為,將醫管單位仍劃歸衛生主管部門范疇,會使改革出現倒退的可能。如果將其作為改革邊界,那么經過精心篩選的“新公立醫院”就難免會在公益性的借口下,重復強勢地位與效率低下并存的狀況。
參與本輪公立醫院改革設計的人士表示,根據目前各地的改革經驗,去行政化乃是新一輪試點的重要任務。
30多年來,中國各行各業凡涉改革,都無法繞開管辦分離。其改革目的都是希望在有效監管之下,充分發揮主體的能動性和市場的配置作用。矛盾與沖突的核心也往往是政府與企業、市場的關系。
不過,國企改革的經驗似乎無法全盤套用于公立醫院、國有大學這樣的公益性機構。本輪公立醫院改革試點如何突破舊有界限,給中國以新的改革體驗,令人關注。
公立醫院會有多少?
根據《意見》,試點的第一個任務是強化區域衛生規劃,合理確定公立醫院功能、數量和規模,優化結構和布局,完善服務體系。
上海交通大學衛生公共學院執行院長馬進在接受記者采訪時談到,根據公立醫院改革的總體規劃,在目前的公立醫院中將有相當一部分進行轉制,剩余符合醫療衛生資源規劃的醫院將納入財政預算管理,即新公立醫院。新公立醫院承擔基本醫療服務的任務,并因此享受政府補償。
作為國內知名的衛生經濟與政策專家,馬進直接參與了新醫改總體思路和政策研究,特別是公立醫院改革部分的設計。在國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室印發的新醫改解釋材料中,他是唯一具有非官員身份的編委。
調整公立醫院數量的目的,是使政府投入能夠滿足新公立醫院的補償需求。雖然新醫改已確定投入 8500億元人民幣,但是全部用來補貼那些一年流水數十億元的大型醫院,也無法保證持久。
因此,新公立醫院的數量可能不會很多。據記者從其他渠道了解,根據不同測算結果,其數字可能在目前公立醫院的一半至五分之一之間。按照《意見》,最終數量將在試點中確定。
《意見》表示,除中央、省級政府及縣區級政府舉辦國家級、省級醫學中心以及縣級公立醫院外,其他公立醫院均由設區的市級人民政府負責舉辦。
記者則了解到,在屬地化、全行業管理的體制中,軍隊等特殊單位仍可能保持一些醫療衛生機構,而國有企業舉辦的醫院可能率先改制。
作為補充,將鼓勵民營資本舉辦非營利性醫院。“大多數人對此有誤區,認為非營利性醫院就不該賺錢。”馬進解釋說,營利與非營利的區別不在是否存在利潤,而是利潤用于分配還是再投資,一般情況下表現為股東是否分紅。
因此,新公立醫院應該叫做公立非營利性醫院,但它必須擁有利潤維持運行及發展。而從國際經驗看,民營非營利性醫院是社會醫療衛生的重要組成部分。
政府補償可能仍是財政撥款
在新公立醫院的數量問題以外,是人們最為關心的政府補償機制。
新公立醫院的政府補償范圍早在2009年4月公開印發的《深化醫藥衛生體制改革問答》中就已明了:基本建設、儀器設備、重點學科建設、政策性虧損、離退休人員經費以及公共衛生服務等方面由政府定項補助。
對于之前補供方還是補需方的爭論,馬進解釋說,目前確定的原則仍是以補需方為主。但是由于新公立醫院將承擔公共衛生任務,加之退休人員經費等有中國特色的支出,因此必須對供方也進行一定補償。
不過他表示,按照目前思路補償可能仍以財政撥款的形式下發。他解釋說,雖然國際上的趨勢是以合同、契約形式補償,但一些公共衛生任務很難量化,包括中國特色的離退休人員費用等。因此,財政撥款仍是最理想的辦法。
以何種機制對新公立醫院進行補償,涉及政府與新公立醫院之間的關系。學界擔心,如果按舊有模式補償,超過過去數倍的補償資金也無法激勵醫院,使其提供價低質優的醫療衛生服務。
它甚至可以使新公立醫院成為一個高報酬、低壓力的“好單位”。這類現象在過去30年的經濟改革中屢見不鮮。雖然《意見》希望新公立醫院院長取消行政級別,而據記者了解,新公立醫院可能仍以事業單位形態出現。
其實,新公立醫院能否去除計劃經濟時代的各種弊病,也是馬進所擔心的。只是在他看來,這一途徑需要通過社會監管來實現。目前各地改革模式還并沒有出現理想的社會監管機制。
醫院管理理事會反饋公眾意見
目前各地基于“管辦分離”的試點,以上海、無錫兩種模式最為主流。根據制度設計,兩地新成立的醫管單位履行出資人職責,承擔“辦醫院”的任務。不同的是,上海的醫管單位仍在衛生主管部門的框架內運作,無錫則實現了比較徹底的醫管單位和衛生主管部門分離。
從另一個角度講,上海成立的申康醫院發展中心更著眼于資本管理,所以被稱為“醫療國資委”。
有人指出,與衛生主管部門平級的醫管單位搞不好會給醫院帶來多頭管理問題。在法律未有明確規定的情況下,醫管單位集中了人、財、物的分配權,處于強勢地位,同級衛生部門的監督力度和效果會受到影響。
畢竟新公立醫院將承擔更多公共衛生任務。一旦遭遇甲型H1N1流感這樣需要不計成本投入的公共衛生事件時,資金問題必成一個焦點。
在目前的運作中,衛生部門與醫管單位就或多或少地存在因權、責、利產生的一些矛盾。據了解,一些城市分管這兩個單位的領導對此也頗有微詞。
同時,從中央到省都沒有醫管單位的上級對口單位。這一方面可能使其逐漸邊緣化,最終空有出資人的名義;另一方面很可能使其徹底納入衛生主管部門的管轄范圍內。
不過這一問題將會視試點情況而定。也許三年試點結束后,會出現更高級別的醫管單位。
上述種種問題,其著眼點仍是以行政管理為基礎,即如何將一些管理權力由一個行政部門轉移到另一個行政部門。
“行政監管有一定優勢,但政府行政機關的特點、性質,決定了它的需要與老百姓的需求存在不同,因此很難完全體現社會訴求。”馬進說,本輪醫改的核心目標就是“讓老百姓滿意、讓社會滿意”。
比如目前大多數地方的醫管單位人員都來自衛生主管部門,保留了濃厚的政府部門色彩。曾受衛生部委托對無錫等地的改革模式進行比較研究的馬進認為,醫管單位本身應引入現代化的管理理念、組織架構和治理方法。
他告訴記者,公立醫院改革試點的實施意見并沒有明確提到什么是“政事分開”、“管辦分開”,其用意是由試點城市進一步探索、突破。其中,如何建立有效的社會監管制度應是重要內容之一。
《意見》說,試點將探索建立以理事會等為核心的多種形式的公立醫院法人治理結構。據了解,改革設計者期望的嘗試,是由醫院投資,醫保、監管和群眾等方面代表及醫院管理人員組成公立醫院管理理事會,形成決策、執行、監督的制衡。
“老百姓說醫院哪里不好,就能夠得到反饋,更重要的是能夠對公立醫院產生影響。在這一問題上,目前的模式都差一點。”馬進認為,這已不僅是建立一套評價機制的問題。
公立醫院不是自留地
雖然希望依據社會的意見來調整新公立醫院,但馬進并不同意用“市場”一詞來概括這種力量, “畢竟我們要堅持公立醫院的公益性。”
哈爾濱醫科大學教授杜樂勛則認為,對于新公立醫院要更好地發揮市場作用:政府重在監管,醫院則可以企業管理方式治理。
作為中國衛生經濟學的創建人,杜樂勛自80年代以來一直參與制訂醫療衛生改革計劃。如今,他的學生們都已在新一輪醫改中發揮骨干作用,“但是我們的目標仍然是建立產權明晰的現代醫院制度。顯然,它已遠遠落后于整體社會改革。”
其實,無論是馬進還是杜樂勛,其觀點的核心還是:政府應該管多少、管哪里。這乃是過去30多年間中國改革的最核心問題之一。
否則,所謂“管辦分離”只是建立了更多的政府行政管理層次,醫院本身并沒有充分自來適應社會的需要。
對于醫改這樣一個綿延十數年的改革來說,新舉措必須建立在對舊有改革的回顧和總結上。而在確定新一輪公立醫院改革的路徑前,對于過去改革中政府與醫院、市場三者之間的關系存在不同看法:一種意見認為糟糕的醫療衛生狀況是由于市場化過度造成的,另一種則認為其主因是缺乏充分市場化。
杜樂勛認為它們代表了兩種角度的看法:“簡單說,該發揮作用的地方政府缺位了,該放開的地方政府出位了。”
一方面,國家在醫療衛生領域的投入逐年減少,導致公立醫院獲得的財政投入與其支出的比例逐年下降,在2006年已不足10%;同時,為了維持公立醫院的正常運營開放了創收大門,由此導致醫療衛生服務價格不斷上漲,加之大部分由患者自費支付,就出現了“看不起病”,是為市場化過度。
另一方面,主管部門又控制了公立醫院的人事權和部分財權,使醫院缺乏現代企業制度中的一些基本權力。因此,不少人認為醫療衛生行業仍具有計劃經濟的種種特征,并導致了今天的后果。
馬進總結說,過去公立醫院改革的弊端在于,醫院的治理結構沒變,補償機制卻發生了變化。不過根據新醫改的總體思路,政府補償將大幅增加。
在他看來,本輪公立醫院改革試點的核心仍是調整政府與醫院的關系――“政府之于醫院,主要是監管和補償的問題。”
并非行政部門管得越多,越能體現公立醫院的公益性。也不能以公益性為借口,將擁有巨大國家資源的公立醫院劃為某個行政部門的“自留地”。
院長如何約束
過去改革的經驗和教訓證明,發揮主體性并非意味著政府的放任。《意見》說,重大決策、重要干部任免、重大項目投資、大額資金使用等事項,須經醫院領導班子集體討論并按管理權限和規定程序報批、執行。但目前各地模式大多使用黨委領導下的院長負責制。
這樣,院長在改革后往往擁有了超出國企負責人的巨大權力。有的地方還由院長交納任期風險金,這些權利和義務安排已使其在一定程度上擁有了出資人的資格,給國有資產帶來風險。同時,對院長權力的放寬,很可能導致公立醫院的趨利動機,影響改革最終效果。
過去國企改革中出現的企業負責人“獨大”情況,如果在公立醫院這樣一個公益性領域的改革中上演,后果不堪設想。
與過去30年中經常發生的情況一樣:管與不管的界限,考驗著改革設計者的智慧和勇氣。
不過以上改革問題,著眼點仍是公立醫院的外部環境。在內部,趨利性和調動醫護人員積極性之間的平衡,也需要新的制度設計。
對于即將開展的試點,馬進表示會從四個方面評價其效果:其一,是否為群眾提供安全、有效、方便、廉價的基本醫療服務;其二,能否認真執行有關法規,規范醫療服務行為、提高醫療服務質量和效率、保障患者就醫安全;其三,公立醫院能否認真執行經濟運行、財務管理、價格管理、基本藥物使用等有關政策,減輕群眾負擔;其四,公立醫院收入的使用和分配是否符合有關規定和政策。
目前,有關方面正在建立評估指標體系和方法,開展內外部評估。
記者了解到,雖然啟動時間推遲,但整個試點工作可能仍按照三年時限推進。無錫等地也在籌劃進一步推進改革。
“即使患者費用下降,醫院扭虧為盈,但仍需更長時間觀察其效果。”馬進說。
篇5
關鍵詞：高職院校 崗位設置 聘用管理 實踐 思考
一、崗位設置管理開展情況
根據人事部、教育部《關于高等學校崗位設置管理的指導意見》（國人部發〔2007〕59號），廣東省人社廳、廣東省教育廳迅速響應中央的號召，頒布了崗位設置的相關文件，召開了動員大會。廣東省人事廳頒布了《關于印發〈廣東省事業單位崗位設置管理實施意見〉的通知》，廣東省教育廳頒布了《廣東省高等學校崗位設置管理指導意見》，為深化人事制度改革，建立健全崗位設置與人員聘用管理制度，實現人力資源的優化配置，M學院領導高度重視事業單位崗位設置推行工作，多次召開專題會議研究推行工作，成立崗位設置工作領導小組，積極穩妥地推進改革。
2010年，M學院依據上級有關文件并結合自身實際情況，制訂了崗位設置實施方案。在制定崗位條件時，廣泛聽取教職工意見和建議，崗位條件及評聘實施步驟經過教代會的討論并公示。方案同時按照要求報省教育廳及省人社廳進行審批。
M院成立了崗位設置與人員聘用工作領導小組，負責崗位設置與崗位聘任管理的領導和決策工作；成立專業技術評聘委員會、管理和工勤技能崗位聘用委員會，分別負責相應類別的崗位設置與聘用的具體工作；成立崗位設置與聘用工作投訴與申訴工作組，負責受理崗位設置及聘用過程中教職工提出的投訴與申訴，務求崗位設置的實施過程中始終規范操作。
在首次崗位設置和聘用管理實施過程中，明確了首次崗位分級聘用的聘期為三年，并與受聘人員簽訂了崗位聘用合同。聘期內，學院按照崗位設置和聘用管理的方案，考核受聘人員的履職情況，作出續聘、崗位調整、低聘或解聘的決定。在完成首批聘任入軌后，學院聘任工作有條不紊地開展。
二、崗位設置管理和聘用管理過程中遇到的問題
1.專業技術人員中、初級職數緊張，高級職數空缺較多，結構不甚合理。M院為滿足辦學規模快速擴大的需要，引進了較多的青年教師，特別是應建設省級示范校建設的要求，近年來加大了對博士的引進力度。所以，目前，M院引進的青年教師大多為中級和初級職稱，造成學校中級和初級職數非常緊張，高級職數空缺較多。客觀上造成青年教師聘用工作緊張及青年教師引進工作受阻礙。
2.目前的聘用制難以徹底實行。此次實行聘用制的是編制內人員，單位與其簽訂的是聘用合同。在“進口”問題上，聘用合同的人事關系與勞動合同的勞動關系有一定區別，一旦出現用工糾紛，仲裁的問題如何解決是一個突出問題。另外，編制內人員因歷史原因，至今沒有正式納入社保體系，即使每月財政統發工資有社保的個人扣費，但單位部分沒有繳費，也就是編制內人員的社會統籌基金累計數為零；另外，事業單位與企業社保體系如何并軌，目前政策不明朗，因此，對這類人員的解聘難以得到制度上的保證。大部分編內人員的崗位意識不強，終身制的觀念仍然存在，事業單位的“出口”問題仍然難以解決。
3.行政管理人員的利益如何平衡有待進一步落實。崗位設置和聘用管理完成后，將實施啟動績效工資改革。專業技術人員已經明確了各個類別分等級聘用，根據業績成果、教學效果、科研成果等申報晉升等級，提升工資待遇。然而，同樣為學校服務的行政管理人員在工作中發揮重要的作用，為學校的發展、教工的福利在貢獻力量，卻沒有得到考慮，容易打擊行政管理人員的積極性，不利于學校的和諧發展。
4.聘期管理配套措施有待進一步落實。目前，各教學、行政人員的工作量登記依賴于所在部門，由職能部門審核后的工作量就是教職工本聘期內完成的工作量。這樣的工作量登記容易出現錯報、漏報、人為因素等問題。同時，聘期考核與年度考核是否相結合，是否會存在重復考核的問題也有待進一步確定。
三、對完善崗位設置和聘用管理制度的思考
1.進一步擴大高校崗位設置管理動態調整權。從目前的崗位設置要求比例情況來，行政人員、專業技術人員、工勤人員的比例限定，三類人員內部的比例也進行了限定。在學校發展的不同時期，崗位人員的配置可能會發生變化。不同系列的人員的比例，如行政人員和教學人員的比例可能發生變化。例如，成長型或者升格之初的學校，對初中級專業技術人員、行政、后勤服務人員的需求比較大；穩定發展并尋求突破型的學校對高級職稱的人員需求比較大。另外，同一系列內的不同專業人員因為學科發展的需要、學院建設的側重點不同，配置比例可能要進行調整。例如，以工科為特色的學校對工科重點專業的師資力量要求較高，綜合型的學校則可能講究各個專業的人員配備齊頭并進發展。因此，應進一步擴大高校崗位設置管理的動態調整權，由學校根據實際情況、各個學科的發展需求設置比例，由上級主管部門進行核準和審批，以增加學校的自，使得崗位設置和聘用管理真正為學校的發展服務。
2.規范競聘上崗程序，公平、公正、公開開展競聘上崗工作。為深入推進聘用工作，必須要強化崗位管理意識，明確科學定崗、按崗定人、按崗定責的要求。學校人員聘任可以通過崗員雙向選擇來進行，公開競聘、擇優聘用、尊重教職工雙向選擇的原則，除中層管理崗和三級機構崗位外，學校教職工可以參與崗員到雙向選擇中。由個人進行申報，部門擇優選擇聘用，競爭上崗。這樣有利于樹立教職工的崗位管理意識，為教職工的合理流動提供了渠道，人才的流動性增強，有利于實現崗位設置、配置的最優化。
3.進一步完善相關的配套措施改革。崗位設置和聘用管理引發了原來穩定的高職院校內部或外部的人才流動。然而，在“進口”問題和“出口”問題上的聘用合同制度、事業單位配套的保險制度尚未完善，保障制度尚不健全，難以有效推進改革，聘用制、崗位設置管理與收入分配制度改革難以步調統一。因此，財政、教育、人力資源和社會保障部門應通力合作，出臺人事管理、合同管理、工資管理、社會保障方面的政策。
4.加強聘期管理工作，進一步完善考核機制。聘期管理工作應貫穿于整個聘期中。有條件的單位可以開發工作量登記系統，要求各崗位工作人員每年如實在工作量登記系統申報工作量，由職能部門審核。這樣，就保證了工作量的登記公開、透明，能得到教職工本人的認可。教職工下一聘期的聘任工作由本聘期工作量的大小為基礎進行評聘。考核機制的指標體系、評價標準、評價辦法應與時俱進，切合實際，盡量做到科學、全面、客觀。人事、教學部門可以根據崗位設置方案的要求，在聘期內把聘期考核和年度考核相結合，加強年度考核、聘期考核的反饋，使用人部門、教職工及時獲得過程、效果的信息，使其客觀、準確地把握工作的狀況。這樣便于教職工調節工作的目標與進程，及時調節、及時強化、及時矯正，使教職工的工作不斷地得到完善和改進，督促和幫助教職工順利完成本聘期的工作任務，從而達到提高教學工作質量的目的，從真正意義上使得過程管理落到實處。除此以外，還可以結合年度考核、聘期考核的結果、學院整體績效增長的目標來綜合考慮，科學進行各類教職工的分級聘用，在收入分配上實現按勞分配，多勞多得，優勞優酬，實行工作量、責任、業績與報酬相一致。
總之，我們要根據新形勢、新情況不斷研究、學習和總結，為學校合理調整崗位結構，促進人才流動，建立科學有效的人才激勵機制和促進學校的長遠發展而努力。
參考文獻
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篇6
一、全市義務教育課程改革實驗主要工作回顧
（一）領導重視，統一認識，成立機構，健全制度，保證義務教
育課程改革實驗順利推進
各級領導高度重視義務教育課程改革（以下簡稱“課改”）實驗工作。
*年9月，我市成立了*市基礎教育課程改革領導小組，負責課程
改革的宏觀決策，統籌規劃，組織管理。領導小組下設辦公室，具體負
責課程改革的組織、管理、指導和協調工作。*年9月，我市召開全
市基礎教育課程改革動員大會，副市長李卓彬、教育局局長華同旭、教
育局副局長陳茂林到會發表重要講話，對我市全面進入新課程實驗作了
動員和部署。*市教育局先后頒發了《*市基礎教育課程改革實施
意見》、《關于我市中小學*年秋季全面開展義務教育新課程實施的通
知》、《*市推廣基礎教育課程改革實驗方案》等文件，這些文件的制
定和頒發，為我市課改工作提供了依據。
參照市的做法，各區、縣級市也組建了相應的組織機構，一般由區、縣級市政府主管領導親自掛帥，加強領導的力度。頒發各種文件指導、監控和規范課改實驗工作。截止*年1月，我市各區、縣級市共出臺關于課改的有關文件153項，從制度上保證了課改工作的順利推進。
我市課改實驗工作領導小組辦公室編印了《*課改通訊》，目前已出9期，登載課改文件，宣傳課改理念，報道課改動態，交流課改經驗，對促進課改信息暢通起到了重要作用。
（二）認真學習，強化培訓，把握課改精神實質，深刻理解課程標準，堅持新課程實驗的正確方向
教師是直接推動課程改革的主力軍，教師的專業發展水平是新一輪課改成敗的關鍵。切實抓好新課程實驗相關人員的全員培訓工作，決定著課改實驗的發展質量和水平。本著“先培訓、后上崗，不培訓、不上崗”的原則，我市對新課程師資進行了全方位、多層次、多形式的培訓。截止*年1月，各區、縣級共舉辦培訓1585場次，培訓665706人次。其中，*區共舉辦培訓328場次，培訓588900人次；番禺區共舉辦培訓82場次，共培訓13444人次；海珠區共舉辦培訓550場次，培訓11538人次……。我市新課程教師培訓內容分通識培訓和學科培訓兩大類，通識培訓的主要內容包括：課改的指導思想和改革目標，新課程的基本理念，教學方式的轉變，現代課程理論，教師專業發展，課程評價改革等內容。學科培訓內容包括：學科的課程標準，新教材的編寫意圖和使用說明，新教材的教學建議，新教材的知識系統、教學方式、評價方式等。
在培訓方式和培訓策略上，強調培訓的前瞻性、針對性和實效性，重視“走出去、請進來”的方式，突出參與式，體驗式培訓。許多區、縣級市形成了自己的特色：如芳村區采取“由點到面、輻射互動、研訓結合、保證實效”的原則，實施三級培訓的策略；*區把新課程培訓分為“兩段”、“三類”，即“崗前培訓”和“后續培訓”兩段，“通識培訓”、“學科專業培訓”和“校本培訓”三類；荔灣區以先導性培訓、全員性培訓、同步性培訓、研究性培訓、骨干培訓構成集中性培訓，通過業務部門經常性到校調研指導等方式開展過程性培訓，并將二者有機結合起來等。通過這些不同形式的培訓，幫助教師把握課改精神實質，幫助教師理解課程標準，為課改工作的順利進行打下了良好的基礎。
（三）強化教研指導，積極穩妥地推進新課程實施
各級教研部門是引領與推進新課程實驗的一支重要力量，通過轉變工作職能和工作方式，以課改作為中心任務，充分發揮教研室作為課改參謀部、指揮部的作用，使教研室成為課改工作的研究室和指導室、教學管理的業務室、教師培訓的導師室、收集與傳遞信息的情報室，教研員成為課改活動的組織者、指導者、研究者和促進者。特別是各級教研部門開展的聽課調研活動，通過面對面與教師、學校的對話交流，幫助教師理解新課程理念，指導教師轉變教學方式，受到了廣大中小學的肯定與歡迎。
為積極穩妥地推進我市義務教育課程改革實驗工作，加強對課改實驗工作的宏觀指導，*市教研室中小學各學科針對我市課改實際，在充分調研的基礎上，出臺了《學科教學指導意見》，指導意見就目前新課程實施過程中存在的問題、課程標準、課程內容、教學方式、教師專業發展要求、評價方式、課程資源開發、保障條件等方面作了具體闡述，指導意見注重實用性、針對性和可操作性，為中小學各學科實施義務教育新課程提供指導。
中小學各學科教研會是經常性開展新課程實驗教研工作，促進課改工作深化發展的一支重要隊伍。近三年來，中小學各學科教研會為實施新課程開展了一系列的工作：一是加強學習，更新觀念，為實施義務教育新課程作好理論準備。各學科教研會都組織了全體理事以及各學校的骨干教師進行了多次的理論學習，重點學習《基礎教育課程改革綱要（試行）》和各學科課程標準，從課程目標、課程內容、課程管理、課程評價等方面去認識本次課程改革的實質，使教師們對新課程理念下的義務教育有了新的認識。如：地理教研會采用了“集體學習、科組學習與個人學習”三結合的方式，音樂教研會先后在*城區和番禺組織教研員進行了現代課程理論的學習。二是結合實際制定實施新課程的基本工作思路和工作策略。例如，中學數學教研會在市教研室中數科直接指導下，制定了通過科研課題研究引領和常規的教材教法研究這兩個互動的平臺、互動的策略去促進新課程的實施。在*市教育科研“十五”規劃課題《實施義務教育課程標準，優化初中數學教學的研究》的引領之下，對其中包含的一百多個子課題分成6個子課題組，開展了深入的專題研究。同時，以這些專題研究為依托，組織骨干教師開展了教材教法分析，到農村薄弱學校對口“扶貧”等工作。化學教研會加強對初中化學新課程實驗工作的指導，由市教研室化學科牽頭，成立了“*市初中化學教學研究中心組”。主要任務是：研究教學改革中的一些重大課題；溝通各區(縣級市)初中化學教學改革的信息，協調各方面的關系；到學校聽課調研，及時提出對教學質量提高有重要影響作用的策略。三是配合有關部門抓好教師上崗培訓。三年來我市實施的市、區、學校及教研會舉辦的四級培訓中，市教研會做了大量的工作，發揮了應有的作用。此外，還開展了一些專題學習，例如英語教研會開展的英語課與實踐活動的結合、教學方式的轉變、任務型學習的模式、教與學的策略、評價測試理論、合理處理教材等。四是開展課題研究，建立教研與科研相結合的模式。例如化學教研會提出了要以課題研究的形式來帶動對新課程的學習與研究。英語教研會成立了5個專題理論研究小組：高考備考策略研究小組、教師專業化發展研究小組、學生發展性學業評價研究小組、初中新教材教法研究小組和競賽小組。每年召開年會，為教師們提供了宣讀論文、交流心得的平臺，并開展了論文評選活動。音樂教研會啟動了《開展中小學生音樂創造活動的研究》課題。目前各區已基本完成選點、確定實驗班級和實驗人員、進行方案研究等實驗工作。五是加強對教師課堂教學的管理，提高課堂教學質量。許多教研會向教師提出了要求：在每堂課的實施過程中在要對照新課標認真備好課，在課程實施中做好課堂空間的管理、課堂時間的管理、課堂行為的管理。要求教師在課程實施中進行課后反思，做到及時發現問題，及時糾正、改進，探究切實可行的教學方案。許多教研會還不定期地舉辦優質課的觀摩、學習活動，開展“優秀教學設計"、“優秀教學錄像”、“教壇新秀”評選活動。五是加強對學生學習方法的指導，以利于新課程的實施。教研會在教研活動上多次要求教師在實施教學活動中，必須重視指導和促進學生形成良好的學習方法和習慣。例如英語教研會通過舉辦“初一英語詞匯競賽”、“初一英語手抄報”、“初二英語聽力競賽”、“初三英語綜合能力競賽”、“英語演講比賽”、“英語TopShow”表演等活動來刺激和提高學生的學習興趣。六是開展發展性評價研究，構建發展性教學評價體系。如信息技術學科教研會按照*市中小學信息技術學科第三階段教學設計與實施活動的規劃，組織各區、各學校的信息技術教師深入開展了“發展性教學評價”的探討與研究，構建適宜本區教學實際的發展性評價體系。
以校為本開展教研，將教學研究的重心下移到學校，是打造學習型學校，創辦學校特色的重要舉措，是幫助教師解決新課程實施中的問題與困惑，實現理念與實踐相統一的有效途徑。校本教研活動在各區、縣級市學校蓬勃開展，取得了較好的效果。*區以區域推進校本教研的開展，舉辦了“*區小學校本教研研討會”；芳村區積極探討促進教師專業發展的校本教研新模式，如對比教學模式、課例分析模式、課題研究模式、觀摩研討模式、學校沙龍模式、論題答辯模式等，為教師搭建成長的平臺；從化市召開了“以校本教研為主線，以案例研討為突破口，推動農村課改實驗向縱深發展”的現場會；荔灣區全區啟動了“校長負責、同伴互助、專家引領、個人反思”的校本教研；白云區構建了以區教研室為指導、以學片為核心、以學校校本教研為主體的三級教研網絡；天河區采取“以點帶面、滾動發展、從局部到整體、層層推進”的工作策略，形成了較為成熟的工作模式，如“聯系人工作制度”、“區域校本教研評估制度”、“校本教研沙龍與開放日交流制度”、“教研員體驗教學制度”、“聯片教研工作模式”等，被教育部定為《建立以校為本教學研究制度建設項目》國家基地。
課程改革的關鍵環節是課程實施，而課程實施的基本途徑是課堂教學，課堂教學是課改的主陣地，教師的新課程理念、教師教學方式和學生學習方式的轉變主要通過課堂教學反映出來。因此，優化課堂教學成為新課程實施的重點，截止*年1月，各區、縣級市組織開展新課程觀摩課、優質課、研討課共8683節，其中，海珠區多達3476節，從化達1030節，*區達888節。這些活生生的課例一方面反映了課改給課堂教學帶來的可喜變化，另一方面，通過對這些課例的研討，又推動了新課程教學研究向縱深發展。
（四）課題引領，深化科研，不斷提升義務教育課程改革實驗的科學化水平
以科研帶動課改，以科研提升課改，把教育科研的重心轉移到課改實驗中來，是推進新課程實驗的重要策略。課改實驗啟動以來，在實踐中發現問題，以問題形成研究課題，在日常教學實踐中對課題展開行動研究，已經成為廣大中小學教師教育生活的一部分，校校有課題，人人勤鉆研已蔚然成風。截止*年1月，各區、縣級市申報立項關于新課程實驗的科研課題共計1894項。其中番禺區達686項，*區達638項。越秀區以區域性三大重點課題《教學行動研究與現代教師專業素質發展研究》、《新課程理念下課堂教學評價與學生學業成就評價的理論與實踐研究》、《發展性評價研究》統領新課程實驗的教育科研工作。天河區頒布了《新課程實施研究課題指南》，開展課題負責人培訓，并通過評估、規范全區的科研工作。*區實施課改實驗與與教育科研同步，形成“實驗過程課題化，實驗總結科研化”的經驗。黃埔區以“問題即課題、教學即研究、成果即成長”為思路，從學校的人力資源開發和可持續發展的角度重新理解和認識中小學教育科研。花都區在全區各校建立和完善科研制度，加強立項課題管理，把集體備課和一般教研活動納入科研軌道，開創了“一般教研科研化”的新思路……
（五）加強課程管理，發揮評價的杠桿作用，最大限度地降低課改實驗損失，保證課改實驗質量
義務教育新課程是一個龐大的系統，需要建立相應的管理機制，加強課程管理，以保障新課程的正常、良性、有效運轉。我市按照廣東省關于“以地級市為單位統一課程設置模式”的要求，確定課程設置，認真做好教材選用工作。各區、縣級市根據*市教育局制訂的《*市義務教育課程（實驗）計劃表（試行）》，制訂本區、縣級市義務教育課程（實驗）計劃實施意見，并指導學校編制科學可行的周課程表。開齊課程，開足課時。市和各區（縣級市）由教育行政領導、教研人員、校長和教師代表組成教材選用委員會，從有利于課改的穩定推進和大面積提高教學質量出發，比較各種版本教材的特點，結合本地教育發展實際，認真確定本區、縣級市的選用教材。各區、縣級市按規定開設了綜合實踐活動課程，并積極開發地方與校本課程，截止*年1月，各區、縣級市共開發地方和校本課程549門，其中番禺區多達171門，海珠區達152門。
評價是加強課程與教學管理的重要手段，建立與新課程相適應的發展性評價體系，是新一輪基礎教育課程改革的重要組成部分。*市教育局頒發了《*市中小學、中等職業學校開展發展性課堂教學評價實施意見（試行）》，以發展性評價作為*市第三階段教學設計與實施活動的核心主題，推進了我市在發展性學生學業評價、發展性課堂教學評價方面的研究，有力促進新課程在我市的全面實施。一批試點學校取得了令人矚目的研究成果，兩年來先后在市六中、南武中學、人民中路小學、*市衛生學校召開了四次發展性教學評價研究現場會，以《*課改通訊》為陣地，出版了三期《發展性教學評價研究專刊》，多層面、多角度展示了我市中小學在這一領域的研究成果。
為防止課改過程中輕視知識，忽視質量的傾向，切實保證和提高基礎教育學生學業質量，*市教育局*年6月制定并頒布了《關于加強中小學生學業質量監測的通知》，建立全市性中小學生學業質量抽測制度，加強對學生學業質量的監控。到本學期為止，我市已在小學三、四、五、六年級、初中和高中各年級進行34科次紙筆質量抽測，在二年級、七年級和八年級組織英語口語和生物等學科的非紙筆抽測。并對已進行抽測科目的情況進行全面深入的分析，發現問題，改善教學，有力地保證了我市基礎教育的高質量，最大限度降低了課改所帶來的質量損耗，確保了課改實驗的質量。
（六）因地制宜，實事求是，形成區域性推進新課程實驗的策略與特色
我市區域廣闊，不同區、縣級市之間經濟、文化水平差異較大，必須因地制宜，實事求是，采取針對性措施推進新課程實施。各區、縣級市結合區域實際，積極探索，勇于實踐，逐步形成了區域性推進課改實驗的不同策略和特色。*區以“整體啟動，同步推進”為原則，以“分段視導，全程跟進，全面指導，分點突破”作為課改實驗的主要策略，注重試點帶動、以點帶面，充分發揮試點檢測校、學科試點和中心備課組的示范、輻射作用。天河區聘請全國知名教育專家葉瀾教授等組成課改專家組指導課改實驗，以評價改革研究作為推進新課程實驗的突破口，深入開展學生成長記錄袋研究、口語評價研究、學生學業多元評價研究；建立由教研室牽頭，基礎教育科、督導室、區進修學校、電教站參與的聯合督導工作機制，全方位了解課程計劃執行情況，及時反饋和解決課程改革實驗進程中的一些具體問題，確保課程改革依法規、按計劃、創造性地實施。從化市針對農村山區縣市的特點，提出了“著眼整體、著力鄉鎮、以城帶鄉、以研促改”的工作思路，采取“以校本教研為主線，以案例研討為突破口，積極推動農村課改向縱深發展”的工作措施，探索出了一條農村山區推進課改實驗的有效途徑。番禺區確定了理念先行、機制保障；培訓提升、研究推動；評價導向、典型引路；專項突破、深化改革；把握契機、實踐創新的總體思路，構建了“區—片—鎮—校本”和“教研員—特約教研員—中心教研組成員”的教研網絡及督導評估機制，開展教學新秀、十佳青年教師、優秀案例等評比活動，促進大區域課改工作。……
（七）及時總結，交流經驗，相互借鑒，共同提高
在課改實驗過程中不斷進行總結反思、交流借鑒是提升課改實驗質量和水平的重要舉措。編制、出版關于新課程實驗的論文集、案例集，召開報告會、研討會、現場會是進行課改實驗工作總結、交流的重要途徑。截止*年1月，各區、縣級市編制、出版反映課改實驗成果的論文集、案例集共計544件，其中，*區、海珠區分別多達162件。各區、縣級市在課改實驗中組織召開新課程專題報告會、研討會、現場展示會共計1437場次，其中海珠區達379場次，*區達234場次，從化市達157場次。這些類型會議中，現場展示會因其準備充分，主題突出，內容豐富，參與面廣，研討深入而輻射范圍廣，影響力較大。如：*年4月*市義務教育課程改革實驗現場會在*區召開，700多人參加了大會，*區的做法及經驗在全市范圍內產生了巨大的示范輻射作用，大大推進了我市課改實驗的進程。*年4月的“*區小學校本教研研討會”，200多人參加了現場研討活動，*區校本教研的做法及經驗得到推廣，也進一步推進了對校本教研的研究與探索。從化市于*年3月和*年12月的兩次課改現場會，展示了他們在農村地區推進課改實驗工作的探索與突破，參加研討人數均超過1000余人，在全市范圍內產生了較大的影響。各區、縣級市的課改現場會不僅在全市范圍內搭建了一個探討問題、交流經驗、相互借鑒、共同提高的平臺，同時也充分展示了我市義務教育課程改革實驗的發展水平和工作成效。
二、我市義務教育課程改革實驗的初步成效
（一）思想認識的提高，課程意識的增強，促進了教學觀念的轉變，并不斷轉化為教學行為
新課程實施以來，通過多種形式的培訓與學習以及在實踐中的探索與反思，我市廣大教育工作者對新課程實驗的目標、內容與實質逐步理解、認同，并積極主動地投入課程改革之中，新的課程理念不斷內化為教師的教學行為和校長的管理行為，主要表現在以下幾方面：
首先，學生觀的轉變。“一切為了學生的發展”的理念不僅為廣大教師所接受，并且在具體的教學行為中得到體現，這與以往教學中“目中無人”的現象形成鮮明對比。我們發現，很多實驗教師由過去單純傳授知識和技能，開始轉向同時關注學生學習過程與方法，關注學生的興趣與情感體驗，關注學生的人格養成；在教學過程中，不僅注重結論，同時注重學生思考、比較、選擇、判斷、質疑的過程，讓學生在學習中學會學習，教師更加關注學生差異，采用不同的評價標準和方式衡量學生。
其次，課程觀的轉變。新課程實驗改變了教師僅把課程當作教科書或科目的觀念，教師不再僅僅是忠實地執行課程計劃，而是對課程內容不斷解讀、不斷創新，對課程資源不斷開發、不斷整合，增強了課程調適意識與課程創生意識，新課程讓教師感到了一種民主、開放的文化氛圍，給教學帶來了生機與活力。
再次，教學觀的轉變。新課程實驗中教師不再把教學過程當成簡單的“講授——接受”過程，而是成為了一個師生互動、生生互動，師生共同對話與交往的過程，教學不僅是一個認識過程，更是一個人與人之間心靈溝通、思想碰撞、情感交流的過程，是一個探究與發現的過程，是一個學習與分享的過程，師生成為了“學習共同體”。
教師觀念的更新，課程意識的增強，端正了教學指導思想，大大改變了教學面貌。正如*三中在總結中所說：我校在實施義務教育新課程實驗以來發生的最大變化是，廣大教師的教育教學觀念得到進一步更新，互動教學、開放式考試和信息技術的廣泛運用等日益成為學校的教育教學特色，學校的教學水平和教學質量得到進一步提高。廣大教師迸發出積極投身課改的熱情，學校的課堂教學也煥發出勃勃生機。*一中在總結中寫道：課改以來學校發生的最大變化是，教師啟發式教學多了，學生提問和發言多了，課堂氣氛也變得十分活躍起來。多媒體教學設備和手段被大量使用，往日課堂教學的“滿堂灌”現象已基本得到遏制。形成多種多樣的學生評價方式，考試分數已經不是評價學生的唯一標準。一個以全面提高學生綜合素質為核心的基礎教育改革理念和氛圍，正在逐步形成。
觀念的更新是課程改革的關鍵和最大的動力，也是促進課改工作健康發展的前提和保證。目前，我市廣大教師對新課程實驗的重要意義的認識逐步提高，對課標的理解日益加深，對新課程實施的自覺性日益增強，義務教育階段的新課程實驗在我市正積極推進和穩步實施。
（二）以課堂教學優化為新課程實施的中心，促進了平等和諧的師生關系建立，教師角色有所轉變，教與學的方式沿著有效的方向發生積極的變化
課堂上的變化是衡量課程改革是否成功的重要標志。實施新課程以來，我市繼續深化課堂教學優化研究，探索新課程實驗背景下的課堂教學改革模式，以“設計—實施—評價”全過程的研究推進課堂教學優化活動。在新課程實施以來的大量的課堂教學調研工作中，我們發現，目前我市不同層次的學校和教師在課堂教學中不同程度地體現了新課程的理念，并積極地嘗試和探索符合新課程要求的教學方法、途徑與原則。可以說，我市義務教育階段課堂教學總體面貌在新課程推動下還是發生了較大變化，可以從以下幾個方面得到體現：
(1)課堂教學目標的變化。老師們注重了學生學習過程與方法，盡量讓學生通過自己閱讀、探索、思考、觀察、想象、試驗、質疑、發現等豐富多彩的認識過程來獲得知識，經歷情感體驗，形成正確的價值觀，將結論與過程有機融為一體，知識、能力與情感和諧發展。
(2)課堂上師生關系走向民主、平等，課堂氣氛變得和諧與活躍。教師在課堂上與學生積極互動，相互交流、相互溝通、相互啟發、相互補充，在這個過程中師生之間出現了平等、民主的關系，課堂的氣氛格外活躍與和諧，大大克服了原有課堂上教師“一言堂”與“一講到底”的沉悶狀態。
(3)教與學方式有了很大改變。縱觀全市課堂教學實踐，教學方法日趨靈活多樣，小組合作學習、探究性學習都有所嘗試和運用，照本宣科、單純說教的現象正在減少。教師的角色在新課程中發生了變化：他們不僅是知識的占有者和傳授者，而轉變為學生學習的促進者與價值引導者、新課程的探索者與研究者。我們欣喜地發現，很多教師不再拘泥于按教案的程序機械展開教學，而是啟發學生積極思考，主動探索，大膽質疑；在教師的課堂上，學生的小組合作學習、自主探究學習等新型學習方式與傳統的接受式學習方式較好地結合起來，使學生學得有趣味，學得有成效。大多數教師都能夠做到重組內容，整合資源，為學生學習創設情境，搭建階梯、拓展思維、引導探究，組織有效的教學活動。
(4)課堂日益走向開放，展現出生命的活力。在新課程實驗的課堂中學生有了一定的自、思想有所解放；教材不再是死的教材，教師可以進行補充、調整、拓展，使之更加貼近學生實際，貼近社會生活，突破了課堂的時空局限；學生與老師更加緊密地交流與溝通，可以有各自獨立的理解與個性化的表達，可以有熱烈的討論與辯析，師生的個性和創造潛能都得到一定程度的釋放，在課堂上教師注重納入直接經驗和彈性靈活成份，運用教育機智，適時調整預設環節和改變教學策略，展現了師生活動的真實性與鮮活性。
（三）緊緊圍繞教學內容改革的重點，促進了課程資源的開發與整合，縮小了實施的課程與學生獲得的課程之間的落差，保證了大面積教學質量的穩步提高
我市在義務教育階段新課程實驗中，始終以教學內容的改革為重點，緊緊把握課程標準，理解各門課程的育人目標與內容特點，認真鉆研新教材，將不同版本的教材進行比較，努力掌握教學內容的內在聯系，我們一致認為：“教什么”比“怎么教”更重要。市教研室在充分理解學科課程標準和教材內容體系的基礎上，認真分析我市教學實際，制定了《*市義務教育階段新課程學科教學指導意見》，是對學科課程標準的進一步具體化，提出了有針對性的實施策略，現階段研究專題，以及教研方式改革等等，幫助教師更好理解新課程，把握教學內容重點與難點，提高課程實施水平。這些學科指導意見，可以說是我市教研人員與實驗教師在新課程實驗中進行積極探索的階段成果。
除此之外，各學校、各學科在開發和整合課程資源方面也做了大量工作，圖書資料、網絡媒體、社區家庭都成為課程資源的重要來源，建成了各種類型的教學資源庫，教師的教學真正實現由教“教材”向用“教材”教的重要轉變。在這方面，我市大部分學校都發揮了現代信息技術硬件與軟件的優勢，將信息技術與新課程進行有機的整合，將網絡資源作為重要的課程資源，在共享資源的同時開發、積累、創造了大量的具有本土特色的教學資源，擴大了教師的視野，超越了狹隘教學內容的束縛，激活了師生經驗，豐富了師生的生活。尤其重要的是提升了教師的課程建設能力和教育教學智慧，不斷豐富的課程資源有力支持了新課程的實施。
（四）發展性教學評價理念與技術得到廣泛普及與運用，新的適應新課程實施需要的教學評價體系正在建立
兩年多的發展性教學評價研究伴隨著新課程實驗的實施，發揮了很好的配合與支持作用。發展性評價功能的全面性、評價目標與內容的多元化，評價方法的多樣性以及重視過程、重視評價對象的接受性等先進理念逐步為廣大教師所理解，多元評價技術與方法得到普及，使評價成為教學過程中的有效手段和重要環節，與學生、教師的發展過程自然融合，使評價真正發揮了促進學生發展、教師發展、學校發展的重要作用。廣大教師自覺學習發展性評價理論與方法，在新課程的實踐探索活動中積極嘗試，改革原有的教學評價方式，創造了大量鮮活的、有一定價值的評價研究經驗。比如，我市初中歷史學科的開放性考試實驗，小學數學重視過程與方法的評價探究，中大附中的多元學生學業成績評價方案，華康小學的“表現性”評價探討，廣大附中運用發展性評價進行作文分點升格訓練的經驗，南武中學“促進教師專業發展的課堂教學管理體系”的建立，*123中學的“學生個性化發展評價方式”，協和小學為學生建立“小學生品德發展評價手冊”，109中學“在研究性學習課程中對學生進行發展性評價”，*六中開展初中語文聽力水平發展性測試與評價的探討，等等。一個個生動的案例，一步步探索的足跡，標志著發展性教學評價的理念正不斷為廣大教師所理解、所運用，并在新課程實驗中，發揮著重要的導向、調控、促進等作用，一個包括學生學業成就評價、課堂教學評價、教師專業素養評價以及相關評價在內的、具有*特色的教學評價體系正在發展中逐步構建。這個評價體系走在了全國的前列，在理念、內容、形式方面都帶有創新性，重視了傳統評價方式與現代評價方法的有機結合，隨著課程改革的深入，我市發展性教學評價研究成果將會產生更大的影響，發揮更大的作用。目前，發展性評價的理念、方法與技術已在我市眾多學校的教學實踐中得到廣泛運用，成為推進課改向縱深發展的有力杠桿。一些學校以發展性評價研究為突破口，積極推行學校內部考試改革，初見成效。
（五）適應新課程實驗的學校課程管理制度逐步建立，課程創生與開發能力不斷提升，綜合實踐活動課程逐步開設，涌現出一批具有特色的校本課程，新的學校文化正在建設之中
新一輪基礎教育課程改革，在課程設置、課程內容、課程實施、課程資源利用、課程評價、課程管理等方面賦予了學校和教師較大的自的同時，也對學校課程管理制度的建立提出了新的要求。在新課程實驗過程中，我市基層學校在努力重建學校管理方式方面也做了積極的探索。首先表現在校長管理觀念和角色的轉變，以人為本，民主管理，充分信任教師，依靠群體力量和智慧，增強教師自主意識創新評價制度，都是大家共同的做法。在實施新課程過程中，各學校都成立了專門的課程管理機構，制定了學校課程管理制度，保證了新課程在學校層面的落實。比如，越秀區豪賢中學就十分注重探索在新課改視角下的學校管理策略，在新課改中重建學校教育管理理念，創新學校管理制度，再生學校課程文化；海珠區實驗小學則以過程管理、教師管理、質量管理為內容構建學校課程管理制度，有效推動了新課程實驗目標在基層學校的有效實施與達成。
新一輪課程改革的一個重要方面是在課程設置中給予學校一定的課程開發與管理的空間，一方面體現在國家設置的必修課程之中某些內容的開放性，尤其是綜合實踐活動雖然是國家設置、地方指導，更重要的是由學校自主開發；另一方面是三級課程管理概念下提出的校本課程的開發與管理，這都對學校課程開發與管理提出新的要求。應該說，*市中小學在綜合實踐活動課程實施與校本課程開發過程中做出了相當的努力，并取得了顯著的成效。據市教研室對*年全市中小學綜合實踐活動課程開設情況專項調研結果分析，我市有很多學校十分重視綜合實踐活動課程的設計與實施，涌現出一批優秀典型，比如海珠區52中學、芳村區何香凝紀念學校、荔灣區環市西路小學、*區中星小學、天河區體育東路小學、白云區江高鎮中心小學等都在綜合實踐活動課程開發中做了深入、長期的探索與研究，形成了學校的實施策略與課程體系特色。作為一所農村普通中學的增城石灘港僑中學確定了《增江河流域探究》作為學校綜合實踐課程開發的主課題，該課題主要結合增城的母親河“增江河”沿岸的文化、歷史、環境、生態、風土人情及經濟發展的實際情況，整合學科教學資源，培養學生綜合運用知識探究現實問題的能力及科學探索的精神；海珠區教研室中學部以群體力量參與全區中學綜合實踐活動課程的開發與指導，發揮了很大作用。
此外，我市中小學結合學校實際，立足資源優勢，依據學生發展需求，積極開發富有個性的學校課程。比如，廣雅中學就有《簡明校史》、《信息技術》、《學習方法指導》等十多門校本課程的開發，89中學的《科技·人文·綠色》綜合課程，97中學的《藝術人生》、《健康人生》和《情系珠江》，番禺區星海中學的《心理健康》，白云區礦泉中學的《校園文化》課程，南武中學的活動類課程等等都是比較有特色的校本課程開發。*市在校本課程開發的推進過程中，還有一個做法是用課題引領的方式進行試點，作為廣東省和*市教育科學規劃“十五”課題“廣東地域文化資源的課程價值及其開發策略”和“基礎教育校本課程開發的理論與實踐研究”由市教研室牽頭，在*市內15所中小學進行試點，通過“培訓——總結——開發——研制——推廣”的程序，開發出一批各具特色的校本課程，總結出不同的開發路徑與模式，在國內相關領域和一定范圍內產生很大反響，其課題也納入了國家教育部“十五”重點課題之中。近日，作為該課題研究的首批成果——由東川路小學、協和小學、京溪小學、環市西路小學、石灣中心小學編寫的五本著作正式出版，體現了我市校本課程開發研究具備了一定的能力。另一個在廣東省教育科學“十五”規劃滾動立項的課題——“*市中學語文學科教師編制實施校本課程的研究”是從學科角度進行校本課程開發的探索，目前在全市范圍內十多所中學開展研究，階段性成果也在整理之中。從全市范圍看，盡管有些學校的校本課程開發仍有很多誤區，開發的課程的水平也有高有低，但是仍不乏一批有一定價值與水準的校本課程涌現，為新課程實驗注入了生機與活力，顯現出良好的發展勢頭，這將為學生個性張揚、教師專業發展、學校特色形成產生重要影響，在促進各種社會文化資源開發利用的同時也將大大推動學校課程文化的建設。
（六）促進了教師隊伍建設，教師專業化水平逐步提高
新課程實驗對教師素質提出了很多的要求，同時也為教師隊伍建設提供了契機。所以，在新課程實驗過程中教師的變化是顯而易見的，教師專業化水平得到了逐步提高，主要表現在：
(1)課程理念與課程意識的提升，尤其是在新課程理念下教師主體精神的確立，整體意識的增強，不局限于學科知識的理解與傳授，使老師們能站在更高的位置、以更廣闊的視野去審視教學中的問題。
(2)專業知識的擴張，學習能力的提高。按照新課程實驗的要求，老師們不斷地學習新知識，了解新信息，真正地成為終身學習者，不僅向書本學，向同伴學，還要向學生學，到社會實踐中去學，通過學習充實自己，完善知識結構，掌握新的教學技能。
(3)課程設計與開發能力的提高。進入新課程實驗的教師在實施國家課程，設計綜合實踐活動，開發校本課程的過程中，學習課程設計的理論與技術，學習選擇和利用書本之外的課程資源，學習課程的管理與評價，他們在參與學校課程建設的同時大大提高了自己的課程設計與開發能力。
(4)教研和科研能力的提高。新課程實驗所提倡的校本教研已在我市形成良好的發展勢頭，這是學校創設的一種新的教研文化和教研方式。廣大教師在理論引領之下參與到學校課程實施的研究之中，發揮集體的力量，互幫互學，開展研討，探討學校在課程實施中的關鍵性、普遍性的問題，并對自身的教學實踐不斷反思，及時調整教學方向與策略，這種自下而上的教研活動不僅創造了一種合作、探究的教研文化，也大大提高了學校教師隊伍的整體水平；另外，在新課程實驗中各區縣、各學校圍繞著新課程實驗中的一些問題廣泛地開展行動研究，使這種群眾性的教育科研活動蔚然成風，逐漸變為教師的自覺行動和工作的需要，由此促進了教師科研能力的提高，并以科研帶動課改，以科研提升課改實驗水平，這應該說是新課程實驗帶給我們的可喜變化，也是課改深入發展的有力保障。
三、我市義務教育新課程實驗存在的問題和對策
通過兩年多的努力，我市義務教育新課程實驗取得了良好的開局，取得了初步的成效。但是，這次課程改革由于時間緊迫，涉及面廣，理論上準備不足，實踐上各種條件不夠充分，所以，從整體上來說，我市義務教育新課程實驗與這次課程改革的目標尚有一定的差距。
存在的主要問題
（一）課程管理的意識和水平不能適應新課程實施的要求，特別是學校一級課程管理的能力和水平亟待提高
這次課改，國家在課程管理體制上作出了重大的調整，實行國家、地方、學校三級課程管理，以適應不同地區、不同學校、不同學生的需要，明確了課程管理體制改革的基礎和最終落腳點在學校，因此，學校的課程管理意識和水平，將對新課程實驗產生重大的影響。但是，由于舊的課程管理體制的影響依然存在，當前在我市義務教育階段，一些教育部門和學校課程管理的意識不強，課程管理水平仍然不高。主要表現在如下兩個方面：一是把課程管理簡單視為課程執行，把課程管理過程看成是一種機械的“上傳下達”的被動過程，從而在課程實施中以標準劃一的課程內容要求學校和教師，使不少一線教師的教學活動出現了趨同的傾向。二是在課程管理上存在有厚此薄彼，隨意加減課時的現象。某些學校在管理上仍然以升學率、考試成績作為主要目標，把管理的重心過多地向某些傳統的考試科目傾斜，同時在人力、物力和時間上削弱了對“非考試科目”的投入，使國家規定的課程計劃得不到全面落實。有部分學校有意無意地忽視了最能體現學校課程管理自主性，對促進學生發展、教師發展和學校發展具有不可低估作用的綜合實踐活動課程和校本課程的開發與實施；綜合實踐活動課程缺乏整體規劃，課程實施或是有名無實，或是以課外活動取代課程的實施；在校本課程的開發上，脫離學校實際和學生需要、重形式輕內容、重材料編寫輕開發過程等現象不在少數。在新課程實驗中，學校如何按照課程改革的要求進一步增強課程意識，嚴格執行國家課程，有選擇地開設地方課程和有針對性地開發學校課程，提高學校管理課程的能力與水平，尚有很多問題需要我們進行深入研究和實踐。
（二）對課程的目標體系、內容結構、教學資源、教學方式和方法等方面的理解尚有偏差
我國義務教育新一輪課程改革，無論在課程理念的更新，還是在課程實施方面的要求都較以前歷次課程改革的力度大，觸及面廣，然而，不少學校和教師對課程改革的內涵缺乏深刻理解與全面把握，在某些方面出現了偏差。
在對新課程目標的理解上，一方面是混淆了課程目標與課堂教學目標的區別，常常把理想的課程目標當成標簽，機械地把它貼在課堂教學目標設計中，以至許多課堂教學常常缺乏學科特點，目標欠具體，內容重點、難點不清楚；另一方面是人為地肢解課程三維目標，某些新課程實驗課例把教學過程割裂為實施知識與技能、過程與方法、情感態度與價值觀的若干個階段。把新課程目標的三個方面割裂開來，看不到它們是緊密聯系的有機整體，是需要統一在教學活動過程中同時實現的。
在對新課程內容結構的把握上，新課程實施中出現了兩種傾向：一方面是改革步子不大，拘泥于教材，過分偏重知識教學的情況依然存在；另一方面是矯枉過正，出現了過多以學生活動取代知識學習的現象，如部分課堂教學削弱間接知識傳授的力度，把課程實施重點放在學生通過體驗構建知識體系，把獲得直接知識與接受人類發現、整理的間接知識的過程人為地割裂開來；部分教師把教學內容的重點過多地偏向與學生興趣和經驗相聯系的生活內容，而忽視了學科內在的規律，把強調課程面向生活、教學聯系現實與重視學科內容的基礎性對立起來。
在教學資源的處理上，存在著過于依賴文本和忽視文本兩種傾向。一方面不少學校和教師仍然把教科書和教學參考資料作為唯一的課程資源而忽視生活資源，缺乏充分利用文本以外課程資源的能力和信心，以致學生所關注的教學內容比較匱乏，課堂教學成為搬運教材和教參的過程；另一方面，有部分教師過分強調網絡資源和其他非文本資源的作用，而忽視了文本資源包括教材在課程實施中的重要作用，導致了教學過程的不穩定性和不確定性。
在教學方式、方法的運用上，教師們在課堂教學中重視學生積極、主動參與，形成解決問題能力的同時，常常忽視了我國傳統教學一些行之有效的教學方式的運用；有的教師片面地理解學生參與課堂教學的意義和作用，盡管令學生感到輕松愉快，但是一些缺乏實質性內容的活動，形成不了學生有效的學習。在對待學生學習方式的改變上，在摒棄了過去的“滿堂灌”的做法之后，不少教師在運用“探究性學習”、“小組合作學習”等方式組織學生開展學習活動的時候，由于忽視了課程的內容，忽視了教學的任務和學生的需要，不加區別地一律把“討論”、“互動”派上用場，甚至在難以形成問題的內容上也讓學生去開展“探究”和“發現”，割裂了學習內容與學習形式之間的聯系，出現了形式主義的傾向。同時也出現了課程實施中過分地強調學生的自主學習，弱化了教師的指導作用的傾向，影響了課堂教學質量與效率。
（三）教師隊伍的整體素質與新課程實驗的要求仍存在較大差距
新一輪的課程改革，成敗的關鍵取決于廣大的一線教師。但從當前面上的情況看，以下三個方面的問題成為阻礙廣大教師實施新課程的絆腳石：一是教師隊伍的專業化程度不高。部分教師在專業修養和學習能力、參與課程建設和教學設計能力、以課堂教學為主的教學實施能力、教學評價能力、教育科研能力等方面的專業素養還有待加強。在新課程實驗過程中，不少教師常常是腦袋指揮不了身體，思想上認識了傳統教學的某些弊端，但陳舊的教學手段仍在使用，“穿新鞋走老路”的現象仍一時難以徹底改變，形式主義、教條主義的東西仍然殘留在教學過程之中，真正體現課程改革理念的教學行為、教學活動還不太多，形成了新課程要求與實踐之間的較大的落差。二是許多教師的知識結構與新課程的要求不相適應，學科型的單一的專業知識結構使廣大教師參與新課程實驗的目標落空。例如在教學過程中，對如何正確地把新課程目標密切相關的三個方面融合成有機整體，使獲得基礎知識與基本技能的過程同時成為學會學習和形成正確價值觀的過程；如何指導學生主動參與教學活動，形成積極主動、樂于探究、勤于動手的學習態度；如何有效地培養學生搜集和處理信息的能力、獲取新知識的能力、分析和解決問題的能力以及交流與合作的能力；如何將教學內容緊密地結合學生的經驗、面向生活與社會的變革和適應學生學習方式改變的需要等方面，我們的辦法還不多。另外，由于種種原因，致使一些辦學條件困難的學校教師專業結構不合理，部分學科教師專業水平較低，或因缺編而隨意頂替，甚至不能正常開足開齊國家規定的課程。三是當前教師的負擔普遍過重。隨著新課程實驗的深入發展，廣大教師的學習任務、教學任務不斷加大，自我學習、自我發展的空間有所縮少，教師的專業發展受到了束縛。
（四）新課程實驗的保障條件有待進一步加強，支持系統尚需完善
基礎教育課程改革是黨和國家在新時期全面推進素質教育，提高中華民族素質，增強綜合國力的一項重要戰略舉措，各級政府必須大力支持，應該把課程改革當作當前基礎教育工作的頭等大事，作為鞏固和提高普及九年義務教育成果，實施素質教育工程的重中之重來抓。但是，當前仍有一些政府部門，在思想上對課改重視不夠，把課改等同于一般的教學業務工作，認為那僅僅是教研部門、學校和教師的事，在經費投入、教師工作量計算、學校資源配備、班額控制等配套措施上給與的政策保障還遠遠不夠。部分地區對新課程實驗的投入不足，新課程實驗所需要的條件性課程資源嚴重不足的情況較為突出。當前，適應新課程要求開展各類學習活動的場室、實驗設備、活動器材，在許多一般學校，特別是農村學校顯得嚴重不足；實驗學科（物理、化學、生物、小學科學等）的實驗儀器標準遲遲沒有下達，使學校實驗設備的配置滯后；另外，中學新教材要求部分學科的實驗量和實驗內容較原教材要增加3倍左右，但教學所需要的實驗室卻沒有增加，遠遠不能適應新課程實驗課堂教學的要求。
由于對新課程實驗重視程度有差距，我市當前區域之間、學校之間新課程實驗工作發展不平衡。一方面這種不平衡表現在受地域、社區經濟發展水平與學校辦學條件所致外部條件上的差距；另一方面也表現在思想觀念、工作態度、改革措施等內部原因帶來的差距。個別區、部分學校對新課程認識不到位，培訓走過場，措施不落實，對新課標、新學科、新教材的研究缺乏力度，新課程實驗工作推進緩慢，與先進的地區、學校存在較大的反差。
課程改革并非是教育部門一家的事，因為它關乎到整個國家今后的發展水平，需要社會各界的大力支持。但是，當前社會各界對課改的關注度和支持度均較低，家長對課改的理解也遠遠不夠。學校在開發與利用社區資源的活動中，難以得到社區以及各類文化、體育機構的支持，圖書館、博物館、社會實踐基地和社區服務場所等配套設施遠遠不能滿足課改的需要；社會輿論尚未形成有利于課改健康發展的氛圍，常常出現學校轟轟烈烈搞課改，社會和家長卻對學校的做法大潑冷水的現象；社會和家長均不同程度存在過分關注學生學業成績而忽視綜合素質培養的偏向。保障條件不完備和支持系統不健全，不同程度地制約了學校新課程實驗工作的開展。
下階段新課程實驗工作進一步深化的對策與意見
針對前一階段暴露出來的一些問題，為了更好地推進今后的新課程實驗，我們將繼續堅持“積極穩妥，逐步深化”的推進策略，加強學習，提高認識，深入理解新課程實驗的精神實質，把握課改大方向，積極探索解決課改中出現的問題的有效措施。對下一階段的工作，我們提出如下意見：
（一）各級政府要更主動、更積極地支持新課程實驗工作的開展
實施科教興市戰略，大力促進教育發展是政府所承擔職責的重要組成部分，當前，各級政府要把推進基礎教育課程改革放在本地區工作全局的重要位置上，充分調動所掌握的各種資源，加大對新課程實驗支持的力度，繼續在人力、物力和各種配套政策上為新課程實驗的順利進行提供保障。各級教育行政部門要嚴格按照《綱要》的精神，根據本地區的實際情況，抓住重點，精心組織，扎實做好新課程實驗的管理和監督工作；要積極、主動協調社會各級部門和相關機構，要通過各類媒體繼續做好基礎教育課程改革的宣傳報道，為新課程實驗創設一個良好的社會氛圍，使關心、支持課改成為全社會的一個共識。
（二）各級教育職能部門和中小學，要根據課程改革的要求，繼續努力推進新課程實驗的各項工作
各級教育職能部門，要盡快擬定新課程實驗設備設施配套計劃，逐步充實新課程實驗的各項物質條件；要繼續下大力氣抓好教師培訓工作，特別是強化管理者的培訓，努力把校長培養為認識明確、引領到位的課改先行者；市、區（縣級市）教研部門要積極做好新課程實驗的調研、指導工作，繼續完善市、區（學片）、學校三級教研網絡的建設，為教師自我學習和自我發展創設空間，為新課程實驗提供保障。
要充分發揮中小學各學科教研會在新課程實驗中的作用，各學科教研會要在新課程培訓、教學研究、理論探索和經驗總結等方面發揮更大的作用。近期，*市教育局教研室準備頒發《義務教育新課程實驗學科指導意見》，各級教研部門和學科教研會要認真抓好指導意見的落實，以促進新課程實驗的深入開展。
中小學要繼續提高課程管理的意識和水平，進一步完善學校一級的課程管理制度；要加大校本教研的力度，不斷提高新課程實施的能力；要善于利用學校在社區的優勢，利用家長學校和學校開放日等多種方式，向社會、家長展示新課程實驗的過程和成果，爭取社會、家庭等各方面對新課程實驗的理解和支持，確保新課程實驗的順利進行。
（三）正確把握新課程實施的內涵和把課改工作重心向薄弱環節傾斜
正確把握新課程實施的內涵，要求學校和廣大教師要正確認識課改的方向和課程實施的內涵，要正確處理繼承與發展的關系，以教學內容改革與課堂教學優化為重心，促進我市教育質量的全面提高。新課程實驗，決不僅僅是一個簡單的方案驗證，而且還是一個充滿探索、創新的教育教學改革的實踐過程。當前，我們要重點解決新課程理念與教學實踐存在的落差問題，在努力革除傳統教學弊端的同時，積極開展對課程目標與課堂教學目標的關系、嚴格執行課程標準與根據實際需要選擇和重組教學內容的關系、學生主體參與與教師正確引導的關系、各種教學方式的功能以及相互之間的關系、課程實施中文本資源和各種課程資源的關系及其綜合運用、開展評價與考試制度改革和加強質量監控的關系等方面的探索和實驗，促進廣大教師課程實施能力的提高。
把課改工作的重心向薄弱環節傾斜，是根據課改需要而提出來的一項工作策略，指的是為推動課改的全面發展，我們要把新課程實驗的重點向農村地區、薄弱學校和困難學生傾斜。義務教育是面向全體適齡兒童的基礎性教育，新課程實驗決不是為了培養少量優秀的學生，而是要面向全體大面積提高教育教學質量，使每一個學生都能得到充分發展的過程。因此，下階段新課程實驗的工作在全面推進的基礎上重點要更多地向農村地區和薄弱學校傾斜，促進我市義務教育的均衡發展。要對農村地區和薄弱學校采取政策傾斜、對口幫扶、分層指導、分科突破等手段，努力縮小我市各類地區、各類學校之間在新課程實驗中出現的差距。另外，對部分困難學生，要注意調動多種教育教學手段，如實施分層教學、分類指導、幫助他們尋找適合自己的學習方式進行學習等，鼓勵他們在新課程實驗過程中克服困難，獲得發展，通過課改大面積提高我市義務教育質量。
（四）加大課程資源開發力度，充分、合理利用各種課程資源，建立課程資源開發的社會網絡
在新課程實驗過程中，我們一方面感到條件性課程資源的匱乏，另一方面部分學校對課程資源的理解十分狹隘，僅僅把它局限在教科書、教參、教輔資料上，而不注意組織師生挖掘和利用符合學生經驗、易于形成學校特色的課程資源。由于課程資源意識淡薄，導致了大量適應學生學習需要的課程資源特別是素材性資源被埋沒，不能及時地被加工、轉化成為課程內容，造成許多有價值的課程資源的閑置與浪費。所以，我們要充分利用和開發各種課程資源，一方面是繼續充分運用學校現有設施，如擴大圖書閱覽室的功能，開辟學校植物園、動物園，開展校園文化活動等，把整個學校變成學生可參與的學習空間；有條件的地方還可建立校外活動基地，如建立種植、養殖園等勞動基地，或與學校周圍的工廠、部隊、鄉村等建立聯系。另一方面是可以因地制宜，利用本校所處的環境資源，如地處農村的學校的自然資源、生產勞動資源、民俗資源，城市學校的社會、科技、文化資源等等，將其轉化成適合學生學習的課程資源。開發課程資源不僅要靠學校和教師，還需要教育行政部門、社區和家長的支持。學校應通過多種途徑和方式，與家長委員會、社區委員會以及其他有關部門建立密切聯系，各級行政部門要在政策上建立健全校內外課程資源相互轉化的機制，強化各種公共資源的互相聯系與共享。充分發揮網絡技術在促進課程資源的廣泛交流和共享、使校內課程資源和校外課程資源相互轉化成為可能的過程中的積極作用。繼續完善*教育科研網、*教研網、*名師網和各學科教研網的功能，強化它們在課程資源開發中的作用。
（五）深化評價與考試制度改革，充分發揮其導向與保障作用
篇7
在首鋼停產搬遷、煤礦和非煤礦山全部關停的大背景下，2011年北京市做出了京西轉型發展的重大決策，出臺了《關于加快西部地區轉型發展的實施意見》，提出重新打造西部地區“一核、兩區、三帶”的重點功能區格局。
西部三年來的轉型發展不負重望，成為了投資者競相追逐的新熱點，發展潛力尤為巨大。從西部地區經濟社會發展各項指標看，2013年，京西四區實現地區生產總值1979.2億元，較2010年增長33%，完成地方公共財政預算收入173.3億元，比2010年增長67.7%，完成社會消費品零售額1350.6億元，同比增長9.1%，完成全社會固定資產投資 1636.5億元，同比增長10.2%，投資總量占全市近1/4。
西部轉型的生態資源優勢自不待言，但把生態資源優勢轉化為經濟發展優勢，注定其發展不可能是突變式，而只能是漸進式。三年多來，圍繞產業結構深度調整和區域城市功能精細再造兩大戰略任務，西部的產業實現平穩接續，社會保持和諧穩定，生態效益日益彰顯，京西品牌逐步樹立，基本彌補了工業退出后的產業缺口，實現了“黑白經濟”向“綠色經濟”的徹底轉型，由此也迎來了新一輪發展的歷史新起點。
高端首鋼強勢回歸
蟄伏多時的首鋼石景山廠區，終于有了大動作，一條吸引研發及設計類企業聚集的創意“天街”，將于今年10月拔地而起，改造地點就是首鋼石景山廠區用于儲存原料的“西十筒倉”。
不可否認，首鋼之于西部轉型而言有著不同尋常的標桿意義。西部因首鋼而興，轉型因首鋼而起，復興更有賴于首鋼搬遷之后近十平方公里戰略空間的載體支撐。
“首鋼轉型之后的定位就是做京津冀一體化發展的排頭兵和新型的城市綜合服務商。”首鋼總公司副總經理孫永剛毫不諱言，首鋼轉型發展最大的依托就是這塊待開發的土地。
為將這片北京主城區僅存的成片土地建成和諧宜居之都的示范區，孫永剛告訴記者，近三年來，首鋼一直在積極編制《綠色生態規劃》和《智慧園區規劃》，希望從集團整體戰略層面實現創新驅動式的轉型發展。
“規劃的完成均以獲得國家級示范區域為目標，前者旨是獲得全國綠色生態示范區和國內首個C40正氣候樣板區，后者則是成為全國智慧園區的示范區。”孫永剛說，謀定而后動的新首鋼高端產業綜合服務區就是要體現與其他功能區的差異性。
而劍指國內首個C40正氣候樣板區，足見首鋼對這片土地的高端定位。C40正氣候組織也稱C40城市集團，是一個致力于應對氣候變化的國際城市聯合組織，于2005年由前任倫敦市長肯?利文斯頓提議下成立，圍繞著《克林頓氣候倡議》（CCI）來實行減排計劃，以CCI來推動C40城市的減排行動和可持續發展。中國的北京、上海、香港是C40城市集團的城市成員。
在國內，區別于傳統以一級開發方式實現供地的園區，不同主體之間或多或少都會出現利益訴求矛盾，或許只有成片土地的平整、開發與運營都由一個主體統籌實施的新首鋼高端產業綜合服務區，才具備成為C40正氣候樣板區“零碳、零廢”的硬性條件。
不過，要實現規劃上的高端定位，首鋼顯然還有很多基礎的工作要做。最為緊迫的是，由于國內對工業區改造在前期手續的辦理上至今沒有清晰的路徑，導致辦理過程漫長且復雜，因此，積極尋求政策上的突破，亦是首鋼某種意義上獲得新生的前提。
盡管疊加了西部轉型、中關村自主創新示范區、國家服務業綜合改革試點等政策，但最為首鋼所看重的政策突破，是2013年國家發改委將首鋼老工業區認定為首批21個全國城區老工業區搬遷改造試點之一。
“該政策規定對于老廠房、老廠區發展符合功能定位的服務業，原劃撥土地可以進行協議出讓。”孫永剛直言，這一政策從根本上解決了首鋼在自己的土地上進行開發建設的供地問題。“換句話說，工業用地進行商業開發的道路自此有了最強有力的的政策依據。”
孫永剛連用了三個“最”來表達土地政策對首鋼轉型進入2014年的重要性，“2014年是首鋼自轉型以來工作量最大的一年，也是項目推進上最見成效的一年，更是奠定首鋼轉型基礎最重的一年。”
新首鋼高端產業綜合服務區的開發由此開始“慢熱快跑”，據孫永剛介紹，到今年底，除納入老工業區搬遷改造試點的西十筒倉項目3萬平米正式招商外，還將陸續啟動14萬平米的互聯網金融園區，近60萬平米的總部廣場等項目。
面對近三年來與首鋼接洽并有意落戶的數百上千家投資企業，特別是對新首鋼高端產業綜合服務區土地的殷殷以盼，孫永剛一再向記者表示節奏不宜太快，“一方面快不了，因為有大量的基礎設施需要配套完善；另一方面也快不得，如同開發一座高品質的城市，要有序推進，不能急功近利。”
政府輸血打造環境
透過投資者對新首鋼高端產業綜合服務區的趨之若鶩，不難管窺西部正在升騰的“熱度”。而這背后，則與政府以大手筆投資打造西部發展環境提升區域承載力密切相關。
對于曾經的資源型區域而言，發展環境的改良最緊迫的便是生態的再造。事實上，搬遷首鋼、關停中小煤礦和非煤礦山，本身就是一項生態惠民工程。據統計，首鋼停產帶動2011年石景山區萬元GDP能耗下降了38.6%，帶動當年全市萬元GDP能耗下降了6.9個百分點。
但一個不容回避的事實是，歷經近千年的礦山開采和近百年的鋼鐵冶煉，西部地區生態環境早已破壞嚴重，永定河河床常年干涸沙化，生態系統退化，多年礦山開采造成山體植被破壞，水土流失嚴重。
為進一步提升西部地區的生態屏障功能，近三年來，市區政府有意加強生態修復和重點生態工程建設力度，還首都碧水藍天。
通過堅持實施京津風沙源治理、太行山綠化和平原造林工程，三年來西部地區共完成人工造林25.34萬畝，封山育林29.8萬畝，彩葉造林1.65萬畝，公路河道綠化240公里。
針對礦山修復，北京市政府專門設立了 9億元的西部地區礦山關停地區生態修復補償轉移支付資金，三年來共修復礦區面積12.24萬畝，修復率達77.4%。
此外，從提升城市品質方面出發，北京市重點對西部投資建成了一批高品質的城市森林公園。如今，豐臺園博園、房山濱水森林公園、門頭溝萬畝森林公園相繼對外開放。
對于重點流域的生態治理，北京市更是不遺余力。先后投入了近百億元，完成了永定河上游山峽段和中游城市段治理，形成了“五湖聯動”景觀，再現了首都的母親河昔日勝景，為永定河綠色生態發展帶發展奠定了良好的生態基礎。同時，以各區政府和水務部門為主體，完成了蟒牛河、虻牛河、小清河、九子河、大石河、刺猬河、吳店河、西峰寺溝、中門寺溝、石門營溝等一批中小河道生態治理，有效提升了區域防洪能力和生態水平。
如今，生態已成京西最有價值的對外名片。西部地區處處景色怡人，抬頭望得見天，低頭看得見水，禁錮百年的生態環境得到了徹底解放。
但要從根本上徹底扭轉外界對西部地區的世俗偏見，除去對生態環境改天換地，投資硬環境的改善同樣關鍵。
提升西部地區的綜合承載能力，需要完善京西薄弱的基礎設施體系，打造形成便捷的交通路網體系，以此支撐西部轉型發展和產業重構。
從這一切入點加大投入，歷時三年多時間，西部地區規劃中“5+16”的對外交通體系框架已初步形成。5條軌道交通全部實施，其中，1號線、14號線西段和房山線已建成通車，燕房線和S1線正加緊建設。16條跨區通道建設正有序推進，京石高速公路、阜石路、108國道―蓮石路、109國道―石門路等9條通道均已通車，長安街西延、梅市口路西延―南水北調巡線路、京良路―京石第二高速、山區旅游環線等4條通道正在加緊建設，豐良路、房黃亦路、榆垡―琉璃聯絡線等3條通道已落實規劃。
此外，新城和重點功能區配套基礎設施不斷完善，西部整體的公共市政設施也已趨于健全完備。大灰廠東路、京周公路新線、東環路等一大批城市主干道已竣工通車，石龍西、龍泉鎮、齋堂站等一批公交車站完工投入使用。
目前，西部的城市供水安全格局已逐步形成，南水北調配套工程大寧調蓄水庫基本完工，房山長陽第三水廠等6家水廠順利投產。各區再生水廠同樣建設順利，房山城關再生水廠等3家污水處理廠建成運行，豐臺河西再生水廠即將完工，亞洲最大的生物質垃圾焚燒發電廠―魯家山首鋼生物質能源項目已點火試運行，西北燃氣熱電中心一期順利投產，房山老城區五大集中供熱工程、門頭溝區城子集中供熱廠全面竣工，長青、園博園、青龍湖等7家110KV變電站建成運營。
此外，山區陽光浴室和送氣下鄉等市政便民工程覆蓋面也不斷擴大，已使房山和門頭溝9.2萬戶山區居民，尤其是關停礦區的居民生活用能條件得到切實改善。
最近幾年，當民生成為各級政府最響亮的口號時，回望西部，目光所及之處，西部地區低矮破陋的棚戶區，如今也已成高大明亮的新樓房。
三年來，西部地區陸續完成了門頭溝區石門營、石泉、黑山、中門寺等18個地塊安置房建設，總建筑規模達440萬平方米，提供住宅5萬余套，改善了約3.5萬戶近10萬人的住房條件。京煤集團工礦棚改項目總建筑面積55萬平方米，可安置6264戶居民。
與此同時，三年間西部地區各類保障房共建設約17.4萬套，已竣工約9.4萬套，全部完工后可滿足西部地區超過10萬戶家庭的住房需求，將大幅改善居民的居住生活條件。
連續的大手筆投入，西部在首都物理結構的形態上發生了脫胎換骨的變化，西部至此也終于擺脫了污染封閉的落后形象，躍升為北京生態優良、基礎完備、民生和諧的戰略新空間。
造血機能活力四射
很多人認為，面對支柱產業缺乏后的西部復雜格局，政府輸血將在西部轉型過程中長期占據主導地位，但一個基金的出現，卻讓外界讀出了政府培育西部自身造血機能的良苦用心，這個基金就是“北京服務?新首鋼”股權投資基金”。
該基金由市發改委聯合石景山區政府、首鋼總公司、京煤集團共同發起，一期到位資金10億元。對于基金“80%投到京西四區、70%投到服務業”的硬性投資指向，基金的管理者、京西創業投資基金管理有限公司總經理趙天強調，基金從一開始便注定了專注京西、專注西部產業結構調整升級的歷史使命。
這樣的使命要求基金必須緊密圍繞京西四區產業轉型確立的方向，以基金的視角去發掘優質的中小企業資源。歷時三年多的摸索，通過逐步聚焦于新興人文服務業、類金融、移動互聯網、節能環保等四個領域，基金已成為撬動京西產業升級的重要力量。
以投資金融產業為例，一方面為切實為京西四區的本地企業提供金融服務，另一方面為進一步放大基金的杠桿作用，京西創投確立了投資金融企業的兩大原則：第一要做大股東，成為金融牌照的發起人；第二發揮政府基金的引導作用，引入一些國內外優質企業聯合投資。
短短三年下來，京西創投已在區域金融牌照上收獲頗豐，分別取得了小額貸款、擔保、商業保理等資質，與之相對應的是，作為第一大股東，京西創投投資成立了全國最大的小貸公司、石景山惟一的政策性擔保公司、北京首批商業保理公司。
雖然投入金融企業的資金僅有幾個億，但資金的放大效應卻可達幾十倍。以全國最大的小額貸款公司盛豐小貸為例，公司注冊資金10個億，基金投入2個億成為第一大股東，以市政府在“北京服務?新首鋼”基金中的出資5000萬計算，相當于政府資金被放大了20倍。
實踐證明，京西創投的模式不一定是最優的，但卻是政府基金中最有效的。由其投資的三個金融企業，便可為京西四區數百家中小企業提供年60-70億元的循環貸款。
不過，對于掌握著資金要素的“京西創投”們而言，京西的股權投資空間仍然逼仄更難以展開拳腳。這個曾長期依賴資源型經濟的傳統區域，一方面轉型初期的優質中小企業資源較少，2013年納稅50萬以上的企業，京西四區占全市不到10%；另一方面伴隨轉型的產業調整，處于初創期的小企業方興未艾，數量眾多但真正具備投資價值的極為稀少。很顯然，要真正為股權投資創造機會，還在于營造一片適宜中小企業特別是小企業成長為中企業甚至大企業的土壤。
有益的探索正在西部地區進行，可供總結的經驗已經出現。京西創投利用自身優勢操刀的產業發展平臺――創業工社，一個“基地+基金、股權+債權、政策+市場”的模式醞釀形成，并迅速成為了區別于傳統孵化器的小企業加速器。
所謂“基地+基金”，是指創業公社以提供辦公場地聚攏創業企業，聚合技術、人才、金融、市場等資源要素，為小企業提供管家式服務，同時，結合債權融資和股權融資工具，為小企業提供組合金融服務。
而“股權”既包括各類天使投資、創業導師、早期投資，也包括股權投資和資本市場，入駐基地的企業全部由天使投資人或機構完成初始投資后推薦，入駐之后，京西創投利用小貸、擔保、商業保理、創新型銀行產品等金融工具，為企業提供“債權”融資服務。
“政策”指創業公社的入駐企業可享受中關村、創業板、中小板等各項扶持政策。“市場”則是指創業工社與騰迅、微軟等共同搭建的騰訊創業基地（北京）、華北區域唯一的微軟游戲創新中心，以及京津冀及周邊地區節能低碳環保產業聯盟等，讓創業企業可以直接搭車行業龍頭的渠道邁入市場。
憑借模式的創新，在不足一年的時間內，首批入駐創業工社的36家企業中，11家企業獲得二次融資、3家掛牌新三板、9家列入新三板儲備企業、2家成為中小板擬上市企業，如今這一模式正被京西創投快速在京西四區以及全市進行復制，載體空間從最初的幾千平米到3萬平米，從西部到海淀、東城等其他區縣，前后歷時僅僅一年，這無疑將為京西四區的新興產業培育增添一個重要砝碼。
事實上，近三年來，類似“創業工社”的專業化產業發展平臺在京西已廣結碩果。以石景山為例，石景山發改委副主任房之煒告訴記者，為引導石景山現代服務業集聚發展，石景山服務業綜合改革試點區公共服務平臺即將投入使用，該平臺將為西部的現代服務業中小企業發展提供中介、投融資等特色服務，以及信息服務和技術服務等。
此外，石景山正在建設之中的平臺還有集“現代金融服務中心、現代金融研發中心、現代金融產業培育中心”為一體的現代金融產業基地綜合平臺、央地合作共建的中國華錄健康管理公共服務平臺、與北方工業大學共建的北京數字內容制作公共服務平臺等。
改革紅利充分釋放
京西四區和大多數國內外轉型區域一樣，從傳統工業區蛻變成新興的服務經濟示范區，轉型初期的政策集成和資金聚焦必不可少。
所不同的是，京西的政策不再是傳統意義上的一味輸血，而是更加側重通過政策釋放改革紅利，激發出京西蘊藏的巨大發展潛能。
近年來，針對西部及不同的功能區域，國家和市級多個層面先后出臺了多項優惠政策，政策資金不斷向西部匯集，為西部轉型發展帶來了難得的重大機遇期，同時也為企業家和創業者營造了投資創業的黃金時期。
2011年，市政府以當年1號文件形式頒布了《關于加快西部地區轉型發展的實施意見》，指明了未來10年的發展任務和目標，對各區域的工作分工也提出了明確意見。該文件成為了西部地區轉型工作的綱領性文件，也由此拉開了京西轉型的序幕。
2013年，在國家發展改革委的統籌部署下，全國啟動了城區老工業區搬遷改造工作，經過市區相關部門積極爭取，首鋼老工業區成為首批認定的21個全國城區老工業區搬遷改造試點之一，國務院專門出臺了《關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》（〔2014〕9號），明確了土地利用、投融資等多項優惠政策。
同一年，為了推動石景山區由傳統制造業向現代服務業跨越轉型，先行先試服務業改革政策，市政府專門出臺了《關于加快推進石景山區國家服務業綜合改革試點區發展意見的通知》（京政發〔2013〕17號），明確每年投資3億元，連續5年支持石景山的試點區建設，這也是近年來少有的市級層面專門針對一個區縣出臺的單獨政策，由此也體現了北京市對石景山區發展的高度重視。
2014年，作為國家級園區，北京保險產業園落戶西部地區，為此，中國保監會和北京市政府聯合下發了《關于加快推動北京保險產業園創新發展的意見》（保監發〔2014〕20號），意圖在探索保險業深化改革和創新發展方面，國家和市級層面給予必要的政策支持。
而隨著中關村擴區政策的實施，中關村國家自主創新示范區從“一區十園”擴至“一區十六園”，位于西部地區的新首鋼高端產業綜合服務區核心區、中國動漫游戲城、北京高端制造業基地、北京石化新材料科技產業基地、石龍經濟開發區等一批園區納入新增政策覆蓋范圍，未來將與其他老牌中關村園區一樣，享受中關村“1+6”的產業扶持政策，分享中關村的科技創新與發展機會。
任何區域的發展離不開資金的助力，轉型區域更是如此。對于財政力量相對薄弱且處在轉型發展中的西部地區，北京市政府不斷加大扶持力度，建設資金重點向西部地區傾斜，三年來累計投向西部地區的市政府固定資產投資達253億元，其中2013年安排投資占到全市的1/3。
在政府投資的有效拉動下，西部地區三年共完成社會投資4403億元，這個數字接近2009年北京全市投資總額，西部地區成為了北京市當之無愧的投資熱點區域。
同時，為拓寬投融資渠道，政府積極出資搭建市場化投融資平臺，創建了“北京服務?新首鋼”股權投資基金，三年來共實現股權投資6億元，由其聯合投資引入的區外企業達數十家，為西部地區產業發展進一步拓寬了投融資渠道，有效緩解了西部地區中小企業的融資難問題。
多項優惠政策的不斷疊加，使西部地區真正成為了北京市產業發展的政策聚集“高地”，重點功能區開發建設全面提速，產業集群效應已有所顯現。
這其中，隨著第九屆園博會的召開，園博園成為永定河綠色生態發展帶的標志性亮點；世界種子大會成功舉辦、長辛店生態城獲批全國首批生態示范區，青龍湖―長辛店會展旅游生態休閑區展露雛形；北京石化新材料科技產業基地一批新能源、新材料項目竣工投產，液晶顯示材料等項目開工建設，預計新增年銷售收入690億元、利稅120億元；北京高端制造業基地發展勢頭強勁，長安汽車、京西重工、國能三維鋰電池等項目竣工達產；北京文化硅谷項目一期工程兩岸交流中心基本完工，云居文化景區石經碑林廣場建設完成；石龍經濟開發區低碳產業園、節能環保產業園等園區穩步建設，京煤機械裝備產業園一期建成投入使用等。
篇8
【關鍵詞】民族民間藝術；文創產品
一、南京文化創意產業發展簡介
南京是“六朝古都”,城市歷史與文化積淀十分深厚，可以說是“歷史悠久、人文薈萃”，文化底蘊非常深，而且高校林立，有著很好的科教人才資源，由此看來南京發展文創產業的基礎非常好，既有文化元素又有人才。2014年4月在南京市委宣傳部、市發改委、市文廣新局、市旅委等部門指導下，在秦淮區委區政府支持下，建立了全市創意設計公共服務平臺——南京創意設計中心。2015年11月至2016年7月，南京市委、市政府先后出臺《推進文化創意和設計服務與相關產業事例發展行動計劃（2015-2017年）》《創意文化產業空間布局和功能區發展規劃》和《促進文化創意和設計服務與相關產業融合發展的實施意見》，并在文化金融、文化消費、文化隊伍建設、文化引導資金等領域出臺了專門文件和實施細則，在全國率先構建“1+1+1”文化產業融合政策體系，連續6年在江蘇省文化發展績效考核中排名第一；入選首批國家文化消費試點城市。“十三五”期間，南京明確以“一核兩帶一極一圈多芯”為布局，加快推進秦淮老城南歷史文化傳承創新、環南藝創意文化產業、建鄴河西影音游戲廣告、仙林數字文化和創意產業、長江路文化休閑體驗、數字出版傳媒產業、文化科技和網絡互聯、濱江演藝會展體育融合、文化藝術品交易功能區、紫金山——玄武湖文化休閑、佛教文化體驗、文化主題公園等12個創意文化產業功能區建設，引導全市文化產業資源集約、集中、集聚。2016年，南京市文化產業發展交出了一份亮眼的成績單：全市規模以上文化企業營業收入達2754.89億元，同比增長超過15%，文化產業增加值超過630億元，占GDP比重首次突破6%，繼續排名全省第一，全國前列，總體規模邁上新臺階。
二、文化創意讓傳統文化散發新的活力成為城市發展新動能
（一）什么是城市文化。城市文化簡單來說就是“中國既珍視成百上千年的故宮、長城，又樂于接受工業化時代的金融商貿中心，同時也癡迷于屬于社會底層的市井生活”。也就是我們說的物質和非物質文化兩個方面，物質文化指城市所處的自然環境、城市肌理和空間格局、文化遺址、歷史文化街區、歷史建筑群等。非物質文化指不脫離民族特殊的生活生產方式，是民族個性、民族審美習慣的“活”的顯現，它依托于人本身而存在，以聲音、形象和技藝為表現手段，并以身口相傳作為文化鏈得以延續，是“活”的文化及其傳統中最脆弱的部分，如城市風俗和生活習慣等。城市文化是一個城市的靈魂，是城市特有的標志，是區別于其他城市的最重要的特征，沒有文化的城市是可怕的，沒有創新意識的城市更可怕。一個城市總要不斷創造出屬于自己的新文化，這樣才能保持自己的活力。作為古都南京，文化家底殷實，當創意融入，古都南京更具時尚魅力。（二）文創在城市文化中的作用。“城市是文化的容器”，從這個意義上說，城市的大街小巷、山山水水，城市的每一棟建筑都承載著文化，都可以成為文創的載體。把文化通過一個禮品或用品，讓消費者帶回家，使他們可以在使用過程中體驗或享用南京文化。近幾年來南京元素大量出現在文創產品上，大大提升了南京的文化知名度和號召力。如印有東晉時期著名書法家王羲之書法名作《蘭亭序》的鼠標墊廣受市民喜愛。還有許多生活中非常實用的小物件——六朝魔方、印有六朝瓦當圖案的冰箱貼等，都凸顯了六朝的時代風采。另外，南京的傳統工藝也以文創產品的形式走出國門，遠銷國外。這些文創產品向世界講述南京文化，讓世界知道南京，也提升了南京的國際知名度和城市美譽度。（三）文化創意旅游激活了城市無形資源，傳播了具有民族和地方特色的傳統文化。文化創意旅游能夠通過開發利用城市現有的人文、歷史、品牌、標志、技藝，甚至符號等無形資源，讓人們感受整個城市的魅力所在，引起人們對城市文化特色的共鳴，實現城市文化的形象化傳播。2015年，國務院辦公廳出臺了《關于加快發展生活業促進消費結構升級的指導意見》，文件指出“要積極發展具有民族特色和地方特色的傳統文化藝術。”“加強旅游紀念品在體現民俗、歷史等文化內涵方面的創意設計。”這份文件體現了我國對旅游文化創意產業建設的重視。南京是六朝古都，歷史文化名城，旅游景區眾多，如夫子廟秦淮風光帶、中山陵東郊風景區等，這些地方都有大量的游人，如何通過創意設計讓人們更好地了解南京呢？針對此近年來設計了眾多不同類型的文創產品。從前的十里秦淮風光，能讓游客帶走的，只有一張紀念照。如今以秦淮風光為設計靈感，一款音箱吸引了眾多來寧的旅客。“十里秦淮”的雕刻字鑲嵌其上，將實景的美意象化微縮在樹脂、竹木、金屬交融的造型中，是“漿聲燈影”的真實寫照。在夫子廟景區內還云集了各種南京主題創意文化產品，如Q版狀元郎玩偶、鹽水鴨造型的回形針、南京“大蘿卜”冰箱貼、荷花燈造型的手機指環支架等，讓人們見識了南京元素的魅力，傳播了具有地方特色的傳統文化，深受市民和游客的喜愛。（四）博物館文創：“把博物館文物帶回家”。博物館文創產品其實是對文物的一種延伸，對文化的傳播有著潛移默化的效果。博物館文創在我國還是個新鮮事物，從產生到現在僅僅只有幾年時間。不過，正是在這短短幾年時間里，我國博物館文創呈井噴式發展。2015年2月，國務院頒布《博物館條例》，為博物館文創解決了制度上的障礙，釋放了博物館文創的動力。《條例》指出“國家鼓勵博物館挖掘藏品內涵，與文化創意、旅游等相關產業相結合，開發衍生產品，增強博物館發展能力。”南京博物院文創也走在了全國的前列，首創了“博物館商店聯盟”的運營模式。2013年底，擴建后重新開館的南京博物院形成了“一院六館”的格局。根據館內展覽區域分散的特點，南京博物院文創商店開設了包括特展館的“博雅匯大賣場”、藝術館的“博雅匯精品店”、民國館的“博雅匯書店”和“民國郵政局”、文淵廣場的“江蘇省博物館商店聯盟南京博物總店”等5個直營商店，其中，位于特展館入口處的“博雅匯大賣場”，面積達300平方米，店內商品齊全，是館內最大也是最全面的一個文創商店，方便游客把紀念品帶回家。博物館的文創產品也是令人腦洞大開，“賣萌”，是目前博物館文創產品最顯著的特點，通過忍俊不禁的卡通形象，讓原來一本正經的藏品“接地氣”，滿足觀眾的多種需求。南京科舉博物館推出的“鹽水鴨別針”，它的設計一改常見的“體育跑道”形狀，把整個輪廓改成一只煮熟的鹽水鴨。鴨掌、翅尖、翅中這些可以賣出好價錢的“部件”已經去掉，長脖子往看不見的“鉤子”上一穿，鴨頭耷拉在另一邊，尖尖的鴨屁股也表現出來，整個造型就像鴨子剛從鹵菜店拎出來的一樣。在南京博物院特展館的博物館商店內，平時深藏庫房、存于展柜的國寶文物，也化身為一件件呆萌可愛的創意產品。“鎮院之寶”西漢金獸變身小小橡皮擦；清宮御制金牌設計成了“微服私訪”行李牌……除了“賣萌”外，博物館也結合自身館藏文物的特點，開發出一些充滿內涵的文創產品。南京博物院的文創開發一直以江蘇歷代文明為基礎，結合展覽進行開發。2013年南京博物院舉辦《藏•天下——龐萊臣虛齋名畫合壁展》，宋徽宗的《鴝鵒圖》作品最火。在這幅作品中，兩只八哥遙遙相望，正上方，還有乾隆皇帝的題詞，南京博物院文創部將這幅罕見畫作開發成卡狀開瓶器，除節選部分畫作外，宋徽宗獨創的“開”字提名也被保留下來，看上去像是“開”字，其實是“天下一人”的意思。
三、“非遺”在文創中傳承
近年來不少文創產品紛紛植入非物質文化遺產元素，此舉即傳播了非物質文化遺產，也讓文創產品賦予更多的文化內容，對傳承傳統技藝有好處。如何讓傳統文化的“活化石”“活”起來？在“不失其本”的基礎上將非遺文化元素融入現代設計制作的文創產品，就能讓更多人走近它，了解它，最后愛上它。將千年傳承的“非遺”項目以及其他傳統精粹，帶入當代日常生活。南京云錦：南京云錦是享譽中外的著名絲織工藝品，堪稱世界絲綢史上的東方魂寶。“云錦”具有強烈的民族藝術風格和鮮明的地方工藝特色，是南京的三寶之一。南京云錦文創產品近年來開發出金陵十二釵云錦手包、云錦時裝、領帶，云錦背包、手機套、云錦藍牙等，通過創新用現代手法表達出來，讓云錦這個“非遺”項目流傳更久遠。秦淮燈會：秦淮燈彩甲天下。早在南朝時期，南京就有舉辦傳統元宵燈會的習俗，其盛況為全國之冠，是中國最早的燈會。秦淮燈會無論是歷史意義、人文價值、經濟價值還是社會影響都非常大，是一項重要的民俗文化活動。藝人們在長期的創作實踐中，堅持不懈以形寫神，以情動人，以美冶人，從單一的傳統手工藝發展為集形、色、聲、光、電、動工藝為一體的現代藝術。燈彩突出現代與傳統交融，既有秦淮“非遺”傳承人制作的傳統經典燈組，也有融合了現代燈光藝術、人工智能技術、時尚創意元素的全新設計燈組。同時為配合燈會，秦淮禮物旗艦店內6000多款文創產品供人們選購，包括各式狀元郎主題產品、秦淮燈彩、秦淮風光、民俗文化等主題。南京絨花：南京絨花的歷史十分悠久，諧音“榮華”，相傳唐代武則天時便被列為皇室貢品。明末清初流入民間，主要在春節、端午節、中秋節及婚嫁喜事時佩戴絨花。設計師們別具創意，將絨花這一“非遺”因素巧妙植入到各類首飾中，既保留了傳統題材，又敢于創新，樂于創新，胸飾頭飾的設計不乏時尚，很多漢服愛好者也喜歡以絨花作為配飾，既突出了傳統文化與“非遺”技藝的精髓，又是現代文化的一種表達方式。創新與“非遺”傳承不一樣，傳承通常有傳承人，將“非遺”技藝一代一代傳下去，不涉及技術，創新可請“非遺”傳承人來開班培訓，只講普通技藝不涉及秘密。后人傳播“非遺”技藝，重要的是要加上新的設計創意，賦予產品更多文化內容，如用紅木、烏木取代原先的竹制扇骨；用云錦布囊替代原先的木盒包裝；將原先的珠玉扇墜換成南京絨花……這就是“非遺”創新的功效。2016年初，南京市政府與公益組織“稀捍行動”聯合發起“手藝創承、非遺復興”活動，邀請國際設計大師和新銳創變者與南京“非遺”傳承人溝通，切磋技藝。今后，“云錦”“金箔”“榫卯”“絨花”等“非遺”核心設計元素將進一步創新，融入時尚。源自千百年生產生活傳統的“非遺”，最終還是要走進當下生活，用最質樸的方式復原傳統工藝，用創新的發展觀來傳承中國文化最本源的民族文化元素，讓民族文化能夠長久流傳。
四、文創產品開發存在的不足之處
篇9
祝國強
摘 要：至2014年下半年，浙江省普通高中全面、全員實施《深化課程改革方案》，普通高中各個學科包括思想政治學科都將按照《深化課程改革方案》運作。思想政治學科改革的“深化”主要表現在那里？如何引導思想政治學科教研員和教師盡快適應深化課程改革的要求？本文首先從課程體系和課程設置兩個方面介紹了思想政治學科改革“深化”的表現；然后從學科層面對《深化課程改革方案》實施過程中所采取的主要舉措及其成效進行了總結和提煉。
關鍵詞：課程改革 思想政治課 主要舉措 成效
作者簡介：祝國強，男，浙江省教育廳教研室，中學高級教師，浙江省特級教師。
從2012年下半年入學的普通高中學生開始實施的《浙江省普通高中深化課程改革方案》（以下簡稱《深化課程改革方案》），按照“調結構、減總量、優方法、改評價、創條件”的總體思路，遵循多樣化、選擇性、可持續發展、循序漸進等原則，全面深化了從2006年開始的浙江省普通高中課程改革。至2014年下半年，浙江省普通高中全面、全員實施《深化課程改革方案》，浙江省普通高中各個學科包括思想政治學科都將按照《深化課程改革方案》運作。本文試圖對兩年來思想政治學科在深化普通高中課程改革中的情況做一介紹，以求教于同行。
一、深化課改的主要思路
深化課程改革是相對于2006年浙江省課程改革而言的。與2006年課程改革相比，思想政治學科本次課程改革的“深化”是多方面的，其主要表現在課程體系和課程設置方面，這是本著《深化課程改革方案》關于“把更多的課程選擇權交給學生，把更多的課程開發權交給教師，把更多的課程設置權交給學校”的精神而作出的調整。
1．課程體系方面的變化。2006年浙江省課程改革中的思想政治學科課程體系框架大致如下：
2006年浙江課程改革思想政治學科的課程體系框架與全國《普通高中思想政治課程標準（實驗）》（以下簡稱《課程標準》）相比既有共同之點，又有不同之處。共同之點是：整個學科由必修課程和選修課程兩個部分構成，其中必修課程包括全國統一的四個模塊，選修課程包括選修I（國家課程）和選修Ⅱ（地方課程）。不同之處是：浙江省課改把選修課程I劃分為選修IA、選修IB和選修IC，其中，選修IA是列入高考文科綜合測試命題范圍的內容，選修I B是列入高考“自選模塊”命題范圍的內容，選修工C則是由各普通高中學校視具體條件開設供學生選擇的內容。
2012年深化課程改革后的學科課程體系框架大致如下：
深化課程改革方案下的思想政治學科課程體系有較大的變化，變化主要集中在選修課程的體系結構上。《深化課程改革方案》一改2006年課程改革方案把選修課程分為選修I（國家課程）和選修Ⅱ（地方課程）的框架，把選修課程分為知識拓展、職業技能、興趣特長、社會實踐等四類，每一類又細分為若干部分。其中與思想政治課教師關系最為緊密的是知識拓展類選修課程，這類課程又分為必修拓展課程、大學初級課程、學科發展前沿和學科研究性學習四個部分。在這四個部分課程中與一線思想政治課教師關系最為緊密的則是必修拓展課程，必修拓展課程又進一步分為國家選修課程和自主開發選修課程，國家選修課程再分為全省統一要求（包括選修3、選修5、選修2三個模塊，由省統一提供教學意見）和不作統一要求（其余模塊，不提供統一的教學指導意見）模塊，在全省統一要求的選修模塊中又有進入高考“自選模塊”的命題范圍（選修3、選修5兩個模塊）和不進入高考范圍之分。
2．課程設置方面的變化。2006年浙江省課程改革中的思想政治學科課程設置和開設情況大致如下：
必修課程：必修部分是所有學生必須學習的課程，共4個模塊8個學分，每學期開設1個模塊，每周2學時，每個模塊的開設學段全省統一。
選修課程：浙江省課程改革實施意見把選修1分為選修IA、選修IB、選修ic，思想政治學科對側文、側理的學生分別提出如下選修課程開設與學分安排要求：
側文的學生，選修課程分設選修IA、選修IB和選修Ic，具體開設安排如下：①選修IA：共設置1個模塊，即選修3。凡要進行文科綜合高考的學生都必須選學選修IA這一模塊，統一在高二第二學期開設。②選修IB：共設置2個選修模塊，即選修2、選修5。對于選修IB的模塊，學生可以選修其中的1個模塊或2個模塊，也可以不選修。統一在高三第一學期開設。③選修Ic：共設置3個選修模塊，即選修6、選修4和選修1。
側理的學生，選修課程分設選修IB和選修Ic，具體開設安排如下：①選修IB：共設置2個選修模塊，即選修2和選修5。對于選修IB的模塊，學生可以選修其中的1個模塊或2個模塊，也可以不選修。統一在高三第一學期開設。②選修Ic：共設置3個選修模塊，即選修6、選修4和選修1。
2012年浙江省深化課程改革后的思想政治學科課程設置和開設情況大致如下：
必修課程：與2006年浙江省課程改革方案相比，必修課程在課程設置方面穩中有變：一方面，開設的要求與2006年基本相同，《深化課程改革方案》明確要求，學校每學期必須按規定要求開設必修課程，這里的“規定要求”就是《課程標準》中的“必修部分是所有學生必須學習的”、“必修模塊的學習主要在高中一、二年級”、“本課程必修部分每周2學時”規定，即要求4個模塊在高一、高二每學期各開設一個模塊，每周2課時，每學期2學分。另一方面，具體開設順序的規定不同于2006年課程改革方案，4個模塊開設的具體順序和學段安排不再全省統一，而是由各學校自主確定。
選修課程：與2006年浙江省課程改革方案相比，選修課程在課程設置方面有很大的區別：首先，取消了選修IA、選修IB和選修ic的劃分，而是把原來的選修IA、選修IB模塊歸人至“必修知識拓展”全省統一要求的選修課程，選修ic模塊劃入至“必修知識拓展”不作統一要求的選修課程。這些課程的具體開設學段全省不作統一規定，而是由學校自主確定。其次，其他各類選修課程的開發、實施，一方面《深化課程改革方案》中的一些基本要求各學校必須切實遵照執行，另一方面具體的安排、實施則由學校自主確定。
二、深化課改的主要舉措及成效
從《深化課程改革方案》實施以來，全省思想政治學科教師和教研人員進行了多方面的改革探索和實踐，已經取得了階段性的成效。
1．培訓。為順利實施和推進深化課程改革，思想政治學科在省級層面主要開展了以下幾項培訓：
(1)教研員培訓。按照統一部署，于2012年暑假組織全省各市、縣（市、區）全體普通高中思想政治學科教研員進行深化課程改革專題培訓。培訓圍繞深化課程改革主題，安排了深化課程改革通識培訓、學科調整方案解讀及選修課程開發、選修課程建設典型案例介紹、國家選修課程相關模塊深度解讀以及學科前沿專題等五個部分內容。
(2)骨干教師培訓。從2012年暑假開始，用3年時間，組織全省各市、縣骨干教師（培訓者、業務領頭人）進行深化課程改革專題培訓。三次培訓圍繞深化課程改革主題，先后安排了深化課程改革通識培訓、學科深化課程改革調整方案解讀及選修課程開發、選修課程開發實施典型案例介紹、國家選修課程相關模塊深度解讀、學科前沿專題、浙江省思想政治學科知識拓展類選修課程建設指導綱要、省深化普通高中課程改革學科基地培育學校思想政治學科課程體系構建方案介紹、省一級特色示范學校必修課程走班制實施典型介紹、微課程與微課制作等內容。
(3)學科疑難問題解決專題研訓。與深化課程改革相配套，從2013年開始，省教研室舉行3年一輪的學科疑難問題解決培訓。在已經舉行的2013年培訓中，圍繞深化課程改革中知識拓展類選修課程開發開設這一疑難問題，安排了四個方面的內容：一是選擇了4所學校交流了思想政治學科課程體系構建方案、選修課程開發開設規劃；二是安排了兩位教師現場開設了由自己開發、設計的知識拓展類選修課，并對所開設的課進行了現場說課；三是請浙師大教師教育學院特聘教授姜根華的團隊現場開設了由他們自己開發、設計的知識拓展類選修課，并由姜根華教授結合這節課，就思想政治知識拓展類選修課程開發、教學設計、課堂教學等問題作了專題報告；四是請一位教師結合由他開發、開設的省精品課程，作了專題介紹，為參加培訓的教師提供了一個值得參考和具有可操作性的優秀案例。培訓期間，還介紹、學習和討論了浙江省思想政治學科知識拓展類選修課程建設指導綱要。
通過各類培訓，統一了教研員和教師們對深化課程改革的認識，掌握了深化課程改革的理念、政策和方案，弄清了思想政治學科課程目標和要求，明確了深化課程改革中教研工作和學科教學改革的方向和重點，增強了深化課程改革的信心。
2．課程開發。為推動選修課程開發和實施，《深化課程改革方案》提出了多方面配套措施，如開展普通高色示范學校評比，改進、完善對各級教育行政部門以及普通高中學校的考核內容，增加普通高中教師評優、評職稱的相關條件等。從學科角度講，在課程開發方面主要組織或參與了以下幾項工作：
(1)編制《知識拓展類選修課程建設指導綱要》。省教研室組織省普通高中專業指導委員會各學科組編制各學科《知識拓展類選修課程建設指導綱要》，為學校知識拓展類選修課程體系構建、課程開發、課程開設提供方向性意見。思想政治學科的《知識拓展類選修課程建設指導綱要》主要內容包括“課程類型及目標”、“各類課程的內容”、“課程開設建議”和“課程教學評價”等四個方面。其中“課程類型及目標”如下表：
“各類課程的內容”部分，分類列舉了一些課程的主題或專題，供學校和教師們開發課程時參考。如“I類：必修課程知識拓展”列舉的主題或專題有“就業與創業”、“投資理財”、“消費知識基礎”、“產業知識基礎”、“財政稅務常識”、“經濟全球化現狀和趨勢”、“我國國家機構概況”、“我國派概況”、“我國和世界民族概況”、“我國和世界宗教概況”、“中國文化簡介”、“外國文化簡介”、“趣味哲學”、“哲學故事”、“著名哲學家簡介”、“著名哲學命題趣談”等等。
(2)省級網絡課程、精品課程開發建設。為學校和教師開發課程提供范例，省級層面開展了普通高中選修課程的網絡課程和精品課程評選活動。
一是省級網絡課程開發建設。省網絡課程評比由省教育技術中心具體組織、省教研室參與，參加課程評審的有學科教研員、高校專家和普通高中著名教師。參加評比的每一門課程必須提供“課程簡介”、“開發教師簡介”、“課程綱要”、“教材”、“課件”、“作業題”以及“上課錄像”等材料，被評上的課程統一放到省教育資源網上，全省普通高中學校和教師都可以免費瀏覽和選用。從2012年開始至今已經進行了五批網絡課程評選，共評選出了977門網絡課程。
二是省級精品課程評選。省教研室組織開展了省級精品課程評選，參加該項評選的課程經過層層推選，最后由省教研室組織各方面專家按照“課程定位與價值”、“課程綱要與內容”和“課程實施與評價”三個方面標準、12個主要指標進行評審。從2012年開始，至今已進行了兩批評選，第一批評出了100門，第二批評出了近150門。
以上兩類課程負責評審的部門不同，各有特色和側重點，如果說網絡課程側重于課程的文本，強調課程文本的規范性和完整性，那么精品課程則側重于課程的實施，強調課程實施的規范性和有效性。
(3)建立學科培育基地。為順利推進深化課程改革，尤其是在選修課程開發方面取得預期成效，普通高中各學科開展學科基地建設活動。通過各方面的共同努力，思想政治學科基地培育學校建設已經取得了階段性成果：第一，促進了各基地培育學校深化課程改革方案和課程體系建設的完善，形成了思想政治學科課程建設方案。第二，開發、開設了一定數量、較高質量的思想政治學科選修課程。第三，在省級培訓中多次介紹了各基地學校的想法和經驗，使其發揮了一定的示范和輻射作用。第四，影響了所在學校其他學科的課程建設，并且影響了所在地區其他學校的思想政治學科的課程建設。與比同時，還加快了所在學校設施建設和設備購置，基地學校普遍開展了思想政治學科專用教室建設。
3．教研活動。從2013年開始，思想政治學科的教研活動把側重點轉向深化課程改革的實施和推進上，通過一系列活動配合深化課程改革的實施和推進，尤其是在選修課程的開發開設方面有較深入的改革。
(1)課堂教學評比。《深化課程改革方案》實施后的第一次浙江省高中思想政治課堂教學評比，就是緊緊圍繞選修課程開發、開設展開的。本次評比活動所確定的主題為“高中思想政治課程開發與教學模式變革”——知識拓展類選修課程開發和教學研究。評比活動采取“錄像課十錄像課展示與自述”的封閉式方式。錄像課的課題為知識拓展類課程——“我國的農業”，參評教師可在這一主題范圍內選擇、確定具體的教學內容，并根據所選內容自主確定上課的具體課題、自編教材、自主進行教學設計、自己實施并完成課堂教學和錄像。面試的內容和環節包括參賽選手結合錄像課展示進行自述、評委提問、對話交流等。本次活動錄像與面試相結合、課程開發與課程實施相結合、評比與研究相結合取得了多方面成果：首先，展示了一線教師在課程開發方面的創造力。其次，推動了課程開發方面的思考和討論。再次，一些地方和學校直接開發出了知識拓展類選修課程。最后，鍛煉了參賽教師從開發課程、課程實施到反思教學的全方位能力。
(2)學科調研指導。《深化課程改革方案》實施以后，思想政治學科參加或組織了多種類型和形式的調研，包括參加由教育廳組織的對各市進行的深化課程改革綜合調研，參加由幾個學科聯合舉行的深化課程改革課堂教學專題調研，由本學科組織的思想政治選修課程開發開設情況調研，還有對省思想政治學科基地培育學校的調研，更多的則是結合日常教研活動進行的微調研。通過各種調研了解情況、總結經驗，發現典型和問題，對成功經驗和典型通過一定途徑予以推廣，對存在的問題通過現場研討尋找對策予以解決，對存在的困難通則過一定途徑反映給相關部門。
3．評價考試。深化課程改革如果沒有評價考試的配合，其實施和推進將會舉步維艱。
(1)明確不同課程、教學內容與考試評價的關系。為了便于思想政治學科教師更好地安排和把握教學的進度、難度和要求，通過培訓和途徑讓教師們明確不同類型的課程、不同的教學內容與相關考試的關系。
①必修、選修課程與相關考試的關系：
(2)學業水平考試。與《深化課程改革方案》相配套，同時了《浙江省普通高中學業水平考試實施方案》，其中思想政治學科的學業水平考試：全省統一命題、統一施考、統一閱卷、統一評定成績，每年開考2次；考試范圍為必修課程中的基本要求和不作拓展兩個部分，卷面總分為100分，基本題型為選擇題和綜合題，考試時間為80分鐘；學生最多可以參加2次考試，以最好成績記人檔案，允許學生再參加一次未及格學科的考試，作為學業水平考試補考。
篇10
>> 股份轉讓自由：案例評析與法條批判 產權市場與代辦股份轉讓系統整合構建三板市場 掛牌股份轉讓新規暗藏玄機 論對發起人股份轉讓的規制 股份全部轉讓不等于法定退伙 遠方光電:“破凈”轉讓股份 涉嫌利益輸送 股份制產權轉讓的幾點思考 社會無意識、自由狂歡與諷刺批判 新自由主義市場與政府關系理論批判 非上市股份公司股份轉讓市場混合交易制度研究 自由與自我：康德的自由概念及其批判 案例評析 《狐假虎威》教學案例與評析 “分數除法”教學案例與評析 媒體道德與倫理經典案例評析 《春》教學案例與評析 企業股權轉讓所得稅政策評析 有限公司與股份公司種類的整合及價值評析 關于建設石家莊股份轉讓代辦點的研究 中國西電:五折轉讓股份 涉嫌賤賣國資 常見問題解答 當前所在位置：l.2012-10-10。而且引發了明顯的爭議。〔2〕盡管本案案情特殊，且法院在裁判論理中納入了2005年《證券法》的有關規定，但總體而言，本案中的股票發行行為合法性明顯，而股票轉讓行為中存在諸多法律疑問。其中，除為強化履約保證而使股票的發行、交付和轉讓程序出現明顯法律缺陷之外，本案的根本性違法之處就在于股票轉讓的場所條件。
三、“證券交易場所”條款嚴重危害股份轉讓自由
（一）“證券交易場所”有關法律條文及現實矛盾
2005年修訂頒布的《公司法》曾在1993年《公司法》的基礎上做了大幅修訂，但關于股份轉讓地點的規定卻未有實質性的進展。2005年《公司法》第139條規定：“股東轉讓其股份，應當在依法設立的證券交易場所進行或者按照國務院規定的其他方式進行。”這一規定僅在1993年《公司法》第144條原文的基礎上增加了一個新的選擇，而國務院時至今日尚未規定“其他方式”，可以說《公司法》關于股份轉讓地點的規定依然止步不前。
相對而言，2005修訂頒布的《證券法》比1998年《證券法》關于股票交易地點的規定有了明顯突破。2005年《證券法》第39條規定：“依法公開發行的股票、公司債券及其他證券，應當在依法設立的證券交易所上市交易或者在國務院批準的其他證券交易場所轉讓。”這一規定比1998年《證券法》的規定增加了內容，而且，“國務院批準的其他證券交易場所”有了明確的指向。2006年1月，經國務院批準，中國證監會正式批復，同意中關村科技園區非上市股份有限公司進入證券公司代辦股份轉讓系統進行股份轉讓試點，〔3〕代辦股份轉讓系統代辦股份轉讓是獨立于證券交易所之外的一個系統，由證券公司以其自有或租用的業務設施，為非上市股份公司提供股份轉讓服務。（也稱“老三板”）中的中關村科技園區非上市股份有限公司報價轉讓板塊（也稱“新三板”），被作為了“國務院批準的其他證券交易場所”。2008年3月13日，《國務院關于天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案的批復》（國函〔2008〕26號）原則同意《天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案》，該方案中提出，積極支持在天津濱海新區設立全國統一、依法治理、有效監管和規范運作的非上市公眾公司股權交易市場，作為多層次資本市場和場外交易市場的重要組成部分。天津股權交易所、重慶股份轉讓中心等數家股權交易市場成立，一些觀點認為這些市場中的部分是依據國務院發出的規范性文件成立，也應屬于“國務院批準的其他證券交易場所”。
①STAQ系統全稱是全國證券交易自動報價系統，由證券交易所研究設計聯合辦公室（后更名為中國證券市場研究設計中心）于1992年7月開辦，主要進行法人股交易，1999年9月關閉。
②NET系統全稱是全國電子交易系統，由中國證券交易系統有限公司開發，1993年4月28日由人民銀行批準投入試運行，主要進行法人股交易，1999年9月關閉。
③根據2005年《證券法》第10條關于股票公開發行的規定，股份有限公司即可分為公眾股份公司（簡稱公眾公司）和非公眾股份公司（簡稱非公眾公司）。二者的區別在于公司股東人數是否達到200人。股東人數達到200人以上的非上市股份公司，即稱為非上市公眾公司。
④1992年5月原國家體改委頒布了《股份有限公司規范意見》，規定股份公司的成立可以采用發起設立和募集設立的方式。募集設立分為社會募集和定向募集兩種形式，前者向不特定對象募集，后者募股對象僅限于特定的法人和公司內部職工等特定對象。以定向募集方式設立的股份公司為定向募集公司。由于股份制改革早期監管制度不夠完善，導致實踐中定向募集公司出現不少違規行為，超范圍、超比例發行內部職工股和非法買賣內部職工股的現象非常嚴重，造成大量內部職工股社會化、法人股個人化，部分定向募集公司實際上已經成為向社會募集的股份公司。為了治理混亂，1994年6月19日原國家體改委《關于立即停止審批定向募集股份有限公司并重申停止審批和發行內部職工股的通知》，決定停止審批定向募集股份有限公司。
⑤該數據自2009年后一直未有更新。國家工商總局：http：//.2012-10-10。
⑥參見中國證券監督管理委員會網站：http：///pub/newsite.2012-10-10。
此處需要提出的問題有三：
其一，代辦股份轉讓系統是否屬于“國務院批準的其他證券交易場所”。根據其官方網站的介紹，代辦股份轉讓系統設立的初衷是為妥善解決原STAQ①、NET②系統掛牌公司流通股的轉讓問題。2001年6月12日，經中國證監會批準，中國證券業協會《證券公司代辦股份轉讓服務業務試點辦法》，代辦股份轉讓工作正式啟動，7月16日第一家股份轉讓公司掛牌。此后，為解決退市公司股份轉讓問題，2002年8月29日起退市公司也納入代辦股份轉讓試點范圍。但代辦股份轉讓系統除“新三板”外僅交易非上市公眾公司的股票，③而“新三板”卻只能試點交易非上市非公眾公司的股票，由此形成屬于依法設立的證券交易場所“老三板”交易公開發行股票，而屬于“國務院批準的其他證券交易場所”的“新三板”卻僅交易非公開發行股票的尷尬局面。
其二，天津股權交易所的“國務院批復”是否等同于“國務院批準”。“批準”和“批復”從字面上看有所差別，從含義上講卻也存在共同之處。一般而言，批復是用于答復下級機關請示事項的公文，批準則是指上級對下級的意見、建議或請求表示同意。二者在法律性質上究竟如何界定頗具疑問。按照行政法理，批復和批準的法律性質似乎均可類歸于具體行政行為，且二者均具有規范性文件的外觀表現。然而，如若就此認為經批復的天津股權交易所屬于“國務院批準的其他證券交易場所”，則未免過于輕率。就現實狀況而言，天津股權交易所至今仍未能實現國務院批復的“非上市公眾公司股權交易”，即交易股份的股東人數不能突破200人。
其三，重慶股份轉讓中心是否屬于“國務院批準的其他證券交易場所”。2009年，重慶股份轉讓中心根據《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發〔2009〕3號文）關于“加快發展多層次的資本市場，適時將重慶納入全國場外交易市場體系”的要求，經重慶市人民政府（渝府〔2009〕98號文）批準設立。但文中表述存在含混之處，似乎難以直接證明該中心屬于“國務院批準的其他證券交易場所”。此外，該中心僅能交易非上市非公眾公司股票的現實，也可對于這一推測提供依據。
由此可見，依法公開發行的股票目前僅能在依法設立的上海、深圳證券交易所上市交易，或者在“老三板”中轉讓（且“老三板”因僅被中國證監會批準而可能不屬于“國務院批準的其他證券交易場所”），可以轉讓股份的公司數量極為有限。我國自上個世紀90年代開始推動股份制改革以來，股份公司的數量逐年增多。據統計，1991年至1994年期間，原國家體改委共計批復成立定向募集公司約6000家，④到2002年就存有3000家左右。〔4〕根據國家工商行政總局的統計數據，截至2009年3月底，全國股份有限公司的總數就已達到1255萬家，⑤而同期上市公司總數（含A、B股）僅為1625家，⑥加上在代辦股份轉讓系統掛牌的108家公司，〔5〕能夠通過上市交易股票或掛牌轉讓股份的股份公司占比僅為138%。1993年《公司法》規定了股份公司設立的前置審批程序，2005年《公司法》刪除了這一規定，增加了有限公司與股份公司相互變更公司形態的規定，使得股份公司的設立愈加便利。在2005年《證券法》第10條區分了股票的公開發行和非公開發行之后，非公開發行公司或稱非公眾公司的設立和股份發行無須經過中國證監會的審核，公司的自由度得以很大擴展。然而我國在股票非交易所市場即股票場外交易市場建設的過程中進展緩慢，股份公司股份轉讓的巨大現實需求與《公司法》、《證券法》關于交易場所的限制形成巨大反差。
（二）證券監管部門的監管思路對股份轉讓自由的影響
梳理我國證券監管部門對股份公司的監管政策，可以發現其監管思路主要圍繞集中管理和統一市場展開。
經歷股份制改革，為規范未上市股份公司的股份轉讓問題，1998年3月25日，國務院發出《國務院辦公廳轉發證監會關于〈清理整頓場外非法股票交易方案〉的通知》（〔1998〕10號），對“未經國務院批準，擅自設立產權交易所（中心）、證券交易中心和證券交易自動報價系統等機構，從事非上市公司股票、股權證等股權類證券的場外非法交易活動”進行清理整頓，使得未上市股份公司的股份轉讓在很大程度上處于停滯狀態。2001年6月7日，中國證監會發出《關于未上市股份公司股票托管問題的意見》（證券市場字〔2001〕5號），提出“未上市公司股份托管問題，成因復雜，涉及面廣，清理規范工作應主要由地方政府負責”。據初步統計，全國共有24個省、直轄市、自治區、計劃單列市出臺了股權登記托管規則，較好地推動了未上市公司的股份托管登記工作。〔6〕這些托管股份的非上市公司，既包括公眾公司也包括非公眾公司。但仍然存在問題，一是托管公司數量依然有限，二是股份的轉讓仍然處于法律的“背面”。
2006年12月12日，國務院辦公廳發出《國務院辦公廳關于嚴厲打擊非法發行股票和非法經營證券業務有關問題的通知》（〔2006〕99號），其中提出了非上市公眾公司這一概念，并明確要求有關部門盡快研究制定非上市公眾公司管理規定。同年12月21日，中國證監會又成立了非上市公眾公司監管辦公室，開始正式推動我國非上市公眾公司的監管。2012年8月23日，中國證監會公布《關于規范證券公司參與區域性股權交易市場的指導意見（試行）》（證監會公告〔2012〕20號），提出按照《國務院關于清理整頓各類交易場所 切實防范金融風險的決定》（國發〔2011〕38號）、《國務院辦公廳關于清理整頓各類交易場所的實施意見》（〔2012〕37號）的要求，以省級行政區劃為單位由省級人民政府批準設立區域性股權交易市場，開展非上市非公眾公司股份轉讓業務。2012年9月28日，中國證監會公布《非上市公眾公司監督管理辦法》（第85號令），規定非上市公眾公司履行一定程序后，其股票“應當在中國證券登記結算公司集中登記存管，公開轉讓應當在依法設立的證券交易場所進行。”由此基本解決了非上市公司股份轉讓進入特定證券交易場所的問題。
從目前的法律政策規定來看，上市公司的股票交易必須在證券交易所進行，除2005年《公司法》第139條、2005年《證券法》第39條的規定之外，2001年9月30日，中國證監會公布《關于加強對上市公司非流通股協議轉讓活動規范管理的通知》（證監發〔2001〕119號），制止多次發生的上市公司法人股拍賣（司法拍賣除外），并針對上市公司非流通股轉讓做出了原則性的規定，即“股東轉讓其股份，必須在依法設立的證券交易場所進行；經國務院批準設立的證券交易所，是上市公司股份轉讓的唯一合法場所”。依法公開發行的非上市的公眾公司股份轉讓可以在“老三板”、“依法設立的證券交易場所”進行，非上市非公眾公司股份轉讓可以在天津股權交易所等股權交易市場和“區域性股權交易市場”進行，但未進入任何“交易場所”的非上市非公眾公司，其股份轉讓則似乎必須受到《公司法》第139條的約束，即必須“在依法設立的證券交易場所進行或者按照國務院規定的其他方式進行”。這一限制，在應然和實然層面都難以理解。
從應然的層面來看，依據《公司法》的規定，記名股票由股東以背書方式或者法律、行政法規規定的其他方式轉讓；無記名股票的轉讓，由股東將該股票交付給受讓人后即發生轉讓的效力。新舊《公司法》的重要區別在于，2005年《公司法》刪除了無記名股票必須“在依法設立的證券交易場所”交付的場所限制。僅僅從這一規定來看，無記名股票的轉讓似乎無須交易場所的限制，但是由于存在股份轉讓“應當在依法設立的證券交易場所進行或者按照國務院規定的其他方式進行”的普遍前提，這一刪除實際上并未消除股份轉讓場所限制的法律效果，法律適用中也并非不存在疑惑。從實然的層面來看，股份轉讓在實踐中多屬于當事人之間的私人交易，背書程序甚至可以在產生對外效力時才補充履行，而實踐中極為有限的股份轉讓場所，股份登記、托管機構忽視運用對交易場所限制的法律規定，以及交易場所轉讓股份的法律責任缺失，則進一步促使股份轉讓大量出現“場外交易”，最終使《公司法》第139條的規定在很大程度上流于形式。
四、股份轉讓自由與《公司法》、《證券法》修改
“法律中的諸多法條，其彼此并非只是單純并列，而是以多種方式相互指涉，只有透過它們的彼此交織及相互合作才能產生一個規整。法秩序并非法條的總和，毋寧是由許多規整所構成。”〔7〕我們僅從《公司法》關于股份轉讓的條款秩序分析，股份轉讓必須在特定場所的規定就與無記名股票僅需交付而不限特定場所的規定形成沖突，第139條甚至出現了地點條件與方式條件并列使用的立法手段。更為顯著的是，2005年《公司法》第139條和2005年《證券法》第39條的內容，關于股份轉讓的場所規定竟然在實質上達成某種一致，但前者作為所有股份公司總括性的規定，其指向范圍應當是遠遠大于具有特殊性的后者的。此外，2005年《證券法》缺少關于非上市公司股份轉讓的規定，這一“法律真空”也亟待填補。因而，關于股份轉讓的法秩序混亂應當通過法條修改得以糾正。
權利的轉讓是權利實現以及權利取得的重要途徑。對公司而言，這顯得尤為關鍵。“在現代股份有限公司中，股份轉讓權是股東權的最為重要、最為主動的組成內容。”〔8〕究其原因，在于股份轉讓不但包含了股東權的所有內容，而且是股東權獲得救濟以實現股東權全部內容的最后手段。“由于全球競爭的結果，各國公司法越來越表現為向股東導向的公司法的收斂。”〔9〕強化股份轉讓自由，推動股東權的保護，在這一歷史背景下顯得更加重要。
相對而言，在股東參與公司經營管理的深度以及股東對抗對自己不利的公司經營管理行為方面，有限公司和股份公司相比更具優勢。從二者分別體現出的人合性、資合性特征來看，股份公司在很大程度上需要忽視股東的個性，強調資本的共性。為保證股份公司在整體上獲得持續經營能力，就需要提供股份的流動性，給予股東的股份轉讓和股份取得行為更多的自由。這種自由，不但股份公司比有限公司更為需要，而且在公司與合伙等其他商業組織競爭的過程中，也發揮了至關重要的作用。美國羅伯特·W·漢密爾頓認為，在如何選擇適當的商業運營組織時，權利的自由轉讓是其中重要因素。其余幾項包括有限責任、聯邦所得稅、集中管理、生命的連續性、運作的簡易性、設立和運作的費用。參見羅伯特·W·漢密爾頓《公司法概要》，李存捧譯，中國社會科學出版社，1999年，15-17頁。
股份轉讓是對私權的處分，《公司法》對這種私權處分附加轉讓場所約束，額外地附加了權利人的法律義務，增加了交易場所的法律利益，構成對私權的不合理、非正義限制。這不但與我國的股份轉讓現實狀況不相吻合，而且在世界范圍內也不多見。為使股份轉讓的法律規定更加完善，更大地伸張股份轉讓自由的正義，建議刪除《公司法》關于股份轉讓必須在特定證券交易場所轉讓的規定，上市公司和公眾公司除外；建議在《證券法》中增加關于非上市非公眾公司股份轉讓的規定。
〔參考文獻〕
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