依法治稅調研報告

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依法治稅是指依照法律治理稅收，表現為政府依法征稅和納稅人依法納稅兩個方面。它要求稅務行政執法機關和納稅義務人都應當依照稅收法律、行政法規的規定處理稅收事務，在法律、行政法規允許的范圍內活動。

依法治稅的環境是推進依法治稅的必要條件和基礎。依法治稅的環境主要包括以下幾個方面：一是法律環境，主要指稅收法制建設情況，包括稅收法律的地位，法制是否健全，法與法之間是否協調等；二是體制環境，主要包括管理體制，計劃分配與考核體制等；三是思想環境，主要指人們對稅收及依法治稅的認識、所持的思想觀念；四是素質環境，即依法治稅主體堅持和實現依法治稅所具有的職業水準和業務水平；五是社會環境，主要指全社會依法辦事的風氣和協稅護稅的情況；六是歷史環境，指中國傳統文化及稅收歷史對依法治稅的影響；七是監督環境，主要指稅收執法和監督制約機制及其作用發揮。

一、當前制約依法治稅的環境因素分析

當前制約依法治稅的因素很多，主要表現在以下幾個方面：

1、社會稅收意識薄弱,行政部門干預嚴重。一方面納稅人的納稅意識還有待進一步提高和廣泛普及。稅務部門年年開展稅法宣傳,但并沒有從根本上扭轉社會大眾的稅收意識。稅法的普及程度相對較低，全社會法制觀念仍然比較淡薄，人們依法納稅的意識還比較淡漠，各種偷逃稅、騙稅、抗稅、欠稅現象還比較嚴重。另一方面，政府行政部門又習慣于以行政命令的辦法,非稅方式組織收入,或以蓄水養魚、招商引資、穩定經濟為由強迫稅務機關減征免征緩征某些稅款，對打擊涉稅犯罪活動的司法保障不夠得力。這些都難以提高全社會的稅收意識,進而弱化了以法治稅的力度。

2、稅收法律體系不完善。一方面，稅收立法體系存在缺陷。稅收行政立法現狀不容樂觀，主要存在以下問題：一是稅法和其他法律銜接不夠，現行的各單行稅法不能從憲法中提取足夠的法律支持。如憲法中籠統規定公民有納稅義務，對不履行義務和如何履行義務等重大稅收法律原則問題則沒有表述，在其他法律中對公、檢、法、金融等職能部門如何配合依法征稅也沒有明確規定，缺乏完整的稅收行政執行監督體系。另外，征管法和其他行業法律的沖突也影響了征管法的威力。二是稅法體系中缺少一個統帥性的根本大法——稅收基本法，使依法治稅先天不足。三是稅收實體法立法滯后，法律級次低，稅法剛性不足的問題依然存在，很大程度上難以滿足依法治稅的需要。四是立法行為不規范。稅收立法與稅制改革不配套；分稅制立法不徹底，政府職能未完全適應市場經濟體制。立法是執法的前提，稅收立法是依法治稅不可或缺的內容，而現行稅收行政立法的不規范，會極大地影響稅收法制建設的推進。另一方面，稅務行政執法存在較多問題。在稅收執法中，存在執法依據、執法主體、執法程序和執法文書不規范的問題，不按法定程序和管理權限辦事的現象廣泛存在，納稅人的合法權益仍未得到有效的維護。

3、稅收權力缺乏有效的監督。一方面，現行稅務機構設置不盡合理，相互制衡機制較弱，制度依然不夠完善和健全，有的缺乏可操作性，有的落實不夠，從而直接導致對稅收執法權和行政管理權缺乏有效的監督。另一方面，外部監督機制不力。目前，對稅收執法工作的監督還只是一般的監督，還沒有從人大立法和執法監督的高度真正從根本上將依法治稅納入人大議事日程，還沒有把稅收稅源發展變化情況同國民經濟發展計劃、國家財政預算決算進行同等的審議監督。政府部門、社會團體、新聞媒體等還沒有形成對征納雙方的征納行為進行全方位的監督機制，使依法治稅沒有形成一個依法行政的社會氛圍。

4、稅收司法保障體系薄弱,協稅護稅網絡沒有建立起來,稅法威懾力不夠。在我國的《刑法》中,經過修訂才專門在第二篇第三章增設了第六節“危害稅收征管罪”，明確規定了各種涉稅犯罪。自從利改稅以來,我國稅收戰線上每年都有稅務干部被暴力抗稅分子毆打傷害等事件,稅務干部用自己的熱血和生命譜寫了一支支保稅護稅之歌。而偷抗騙稅分子如此猖狂,重要的原因在于我們缺少一套完整的稅收司法保障體系,打擊犯罪分子的力度太小,傳統的觀念又使得我們把偷、抗、騙稅案件常常理解為人民內部矛盾,查出后補稅就行了,被法院判刑的極少,不痛不癢。在市場經濟發達的國家,偷稅不僅使自己財產被封存,而且還使人名譽掃地,而對抗稅案件一般都由稅務警察來解決。這樣,稅法的尊嚴得到了充分維護,執法者的人身安全也得到了相應地保護。我國的偷、抗、騙稅案件的大量發生,另一個重要的原因在于我國的協稅護稅網沒有充分建立起來,犯罪分子有機可乘。在協稅護稅網中,工商、銀行、公檢法等政府職能部門沒有充分地參與其中,使得稅務部門打擊偷抗騙稅分子顧此失彼不堪重負。

5、稅收管理手段滯后制約稅收管理現代化步伐。稅收信息化、網絡化是稅收管理現代化的必由之路，也是改善稅收管理綜合環境的重要手段。但是，由于稅務機關的信息化建設還存在薄弱環節，計算機網絡的依托作用尚未得到有效發揮，稅務機關獲取信息的能力明顯不足，難以實施有效的稅源監控和管理。

二、營造依法治稅環境的措施

依法治稅的總體目標是：稅收法制基本完備，執法行為全面規范，執法監督嚴密有力，執法保障明顯改善，隊伍素質顯著提高。為了實現上述五個目標，必須努力營造依法治稅的環境。

1、加大稅收的宣傳力度和稅法知識的基礎性教育。提高全民族的納稅意識，是社會文明進步的重要體現。首先要加強稅收基礎教育，把稅收普及教育列入國民教育的重要內容，要從娃娃抓起，從中小學抓起，把稅收知識納入九年義務教學大綱，把稅收教育同愛國主義教育結合起來，使學生從小接受稅收教育，為提高公民納稅意識奠定基礎；其次要通過電視、廣播、報刊等新聞媒介，加大稅收知識的宣傳力度，加大重大偷抗稅案件曝光力度，使公民能夠接受正反兩方面的稅收宣傳教育，在全社會營造“依法納稅光榮，偷抗騙稅可恥”的良好氛圍，使依法治稅深入人心。

2、規范政府管稅行為。建設社會主義法治國家，發展市場經濟，要求各級政府必須轉變職能，堅持依法行政，用法律和法規來規范政府行為；要牢固樹立法制觀念和全局意識，正確處理國家利益與地方利益、全局利益與局部利益、執行政策與完成計劃任務的關系，充分尊重、支持和維護稅務機關依法治稅；要切實加強對稅收工作的領導，幫助協調解決稅收執法中遇到的困難和問題，領導和協調社會各有關方面為依法治稅履行好應盡的義務；要嚴格執行國家稅法和稅收管理權限的有關規定，不得超越權限擅自更改、調整、變通國家稅收政策，不得以任何借口和理由干預和影響稅務機關公正執法。新《稅收征管法》第五條第二款中明確規定：“地方各級人民政府應當依法加強對本行政區域內稅收征收管理工作的領導和協調，支持稅務機關依法執行職務，依照法定稅率計算稅額，依法征收稅款。”國家以法律的形式確定了地方政府在稅收工作中的地位和作用，規定了權力和義務。地方各級政府要在推行依法治稅、創造良好稅收環境方面發揮重要作用，更好地發揮稅收在籌集國家收入和實施宏觀調控中的職能作用。強化政府對稅款的珍惜感,用好和管好稅款。顯然,如果政府部門花錢大手大腳,甚至官員肆意侵蝕公款,必然影響納稅人交納稅款的熱情,也影響稅務部門征稅問題上的內在動力。稅收是國家維持人民生活和社會生產正常秩序、捍衛國家權益的重要保證,是政府用于提供公共物品或服務的資金來源,政府的征稅權是與其提供公共物品或服務的義務相對稱的,老百姓的納稅義務是與其享用公共物品或服務的權利相對稱的。我們要鼓勵納稅人向政府提出享用至善至美的公共物品或服務,讓納稅人行使義務的同時得到應有的權利,也讓政府有一種緊迫感,約束自己的行為,用好、管好納稅人的稅款,更好地服務于納稅人。這樣,全社會的稅收意識才能得到有效的雙向提高,創造良好的依法治稅環境。

3、完善稅收法律體系，強化規范稅收執法。（1）加速立法進程，盡快建立為了適應社會主義市場經濟縱深發展對稅收法制的要求，為推進依法治稅提供一個健全、完善的稅法體系，應加速那些綜合性、基礎性稅法的立法進程，首要的是制定稅收基本法，稅務部門作為一個法律部門，應該有一個統帥性的法律來整合，而我國稅法體系不健全，不完善，關鍵是缺少一個統帥性的法律，稅收基本法作為稅收領域的憲法性法律，應盡快完成立法程序，為其他稅收單行法的制定提供依據。其次應進一步完善《中華人民共和國稅收征收管理法》。再次，盡快統一內外資企業所得稅，完成統一后的企業所得稅法的立法程序。內外資企業所得稅的統一主要應體現在：稅率的統一，各種減免稅政策的統一，費用扣除標準的統一，要充分體現公平稅負，確保民族經濟處于公平的稅收環境中。其他稅種應根據社會經濟發展水平和社會承受能力逐步立法，使依法治稅真正實現有法可依。（2）建立健全規范的稅收行政立法機制。一是要嚴格遵守立法權限；二是要遵守立法程序；三是要提高稅收行政立法質量；四是要保持稅收行政立法的系統性；五是要提高立法的透明度。（3）建立以執法責任制為核心的考核管理機制。稅收執法責任制包括執法責任、評議考核和責任追究三個方面的內容。建立并推行以執法責任制為核心的考核管理機制，是規范稅收執法行為、切實促進依法治稅的重要措施，執法工作做到權力與責任的統一。一是明確崗位職責。二是明確工作規程。要按照法治的要求，明確工作規程，對每一個執法崗位的工作職責、執法權限、操作程序、處理時限制定相應的標準，確保稅收執法權運行到哪里，對權力的規范和制約就延伸到哪里，杜絕執法權力監控的“真空”。三是定期評議考核。定期組織開展對執法人員的執法情況進行考核評議。評議考核的結果應作為評價執法人員和稅務機關工作好壞的主要依據，通過獎優罰劣，促進執法水平的提高。四是過錯責任追究。追究過錯是實施稅收執法責任制的保障，沒有追究就沒有責任制的落實。對執法有過錯的人員，應該按照過錯追究制追究其行政責任直至調離執法崗位，切實做到有錯必糾、真追實究、究責到位。

4、建立健全符合我國國情的稅收司法保障體系。根據稅收工作專業化的特點，將稅務司法體系獨立出來，以提高稅收司法工作效率和稅收管理水平，保證依法治稅工作的順利實施。一是要組建稅務警察，條件不成熟可在稅務稽查局設立機構，賦予稅務稽查人員部分刑偵調查權，在實施稅務稽查中，發現檢查對象有偷稅嫌疑，而又不能按正常的稽查程序取得證據，可經有關領導或部門批準行使刑偵調查權強制檢查；二是強化相應的司法審理程序，設立專職稅務法庭，從重從快打擊偷抗稅等違法犯罪行為；三是建立稅務司法各部門、各環節協調配合的專門制度，逐步形成相互聯系、相互配合、相互制約的稅務司法體系。

5、加強對依法治稅的監督。（1）建立健全嚴密的內部執法監督機制。對稅收執法權的監督，應當深入到稅收執法權行使過程中與其同步進行，建立統一的對稅收執法行為各環節進行的事前、事中、事后的日常監督機制。一是要加強事前監督，嚴格執行稅收規范性文件的會簽制度以及執法程序、執法文書的歸口管理制度。二是要加強對重點環節執法行為的事中監督，建立稅務案件審理和聽證制度，嚴格執行重大稅務案件審理辦法，對大額減免稅的審批實行集體審核制度，做好稅務行政處罰聽證工作。三是要加強對稅收執法行為全過程的事后監督，強化稅收執法檢查，加強稅收會計監督，嚴格執行稅務行政復議制度。（2）加強對依法治稅的外部監督，提高稅收執法的監督層次，努力減少行政干預，走出“任務治稅”的怪圈。外部監督是指稅務機關以外的社會監督，包括來自外部的法律監督、經濟監督、行政管理監督、輿論監督、人民群眾監督和社會各界的自發監督等。

6、加強部門配合，形成嚴密有效的協稅護稅網絡。稅務機關依法征稅，行使的是國家賦予的權力，一切單位和個人都有義務協助稅務機關履行職能。隨著經濟生活的日益復雜和社會化大市場的建立，稅收的征管環境越來越復雜，征管的難度越來越大，發生在稅收領域的違法犯罪案件會有所增多。在這種形勢下，加強部門間的協作配合就顯得尤為重要。加強部門協作配合，最根本在于建立一套切實可行的法律規范，用法的形式明確各部門的權力、義務及法律責任，并制定部門支持、司法保障的具體措施。營造良好的治稅環境，必須加快稅收法制建設，使各個部門在處理稅收問題時都能做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。加強部門配合，改善稅收管理綜合環境，還必須以加快稅收信息化和網絡化建設為重要手段。信息化和網絡化技術有助于加強稅務機關與協稅護稅單位的信息交流與共享，形成嚴密有效的協稅護稅網絡，形成稅收管理合力，實現對稅源的嚴密監控和管理。

7、建立科學高效的稅收征管機制。要以貫徹新《稅收征管法》為契機，大力推進新一輪稅收征管改革，堅持“科技加管理”的指導方針，建立以信息化加專業化為主要特征的現代稅收征管模式和機制。當前推進依法治稅的重中之重就是要規范稅收執法行為，消除稅收執法的隨意性。強化規范執法，必須建立一套科學高效的稅收征管機制，將依法治稅的要求貫穿到稅收征管工作的每一個環節，使規范執法成為全體稅務人員的自覺行動。