鄉村振興專項資金審計提升路徑

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摘要：鄉村振興戰略實施過程中投資項目種類繁多，牽涉部門龐多且政策規章制度交織，目前在鄉村振興專項資金審計實踐過程中暴露出許多影響審計質量的問題和困難，諸如缺乏可以遵循的鄉村振興績效評價標準、鄉村振興審計全覆蓋與審計力量不平衡、審計的社會關注度不高等問題亟需解決。本文對鄉村振興專項資金審計困境的成因進行了分析，并據此提出對策建議。

關鍵詞：鄉村振興；專項資金；困境；審計質量；路徑

2021年3月，黨中央、國務院公開發布了《中共中央、國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，提出2025年實現鄉村振興全面推進，促進共同富裕。在鄉村振興戰略實施過程中，審計監督對確保鄉村振興專項資金使用的安全性、合規性和有效性將發揮積極作用。現階段，鄉村振興專項資金在使用和管理過程中仍存在諸多不足與短板。根據2019年審計署公告顯示：“全國涉農項目專項資金有32.73億元被閑置、11.9億元被擠占、6566.78萬元被騙取套取或違規獲取”。這些暴露出來的問題凸顯了加強鄉村振興審計監督的迫切性。鄉村振興戰略實施過程中投資項目種類繁多，牽涉部門多且涉及的政策規章制度交織，這為鄉村振興專項資金審計的實施帶來諸多困難。如何在有限的審計資源下克服困難提高審計質量是一個頗具挑戰性的課題。

一、鄉村振興專項資金審計的內涵

要厘清鄉村振興專項資金審計的內涵，首先要明確鄉村振興專項資金的定義。從公共管理的角度來看，鄉村振興戰略的實施就是公共權力（政府）為促進鄉村發展而提供一系列公共服務和產品的過程，如：為改善鄉村生產生活條件而修建道路、便橋等基礎設施；為提高農民收入而開展技能培訓、推廣技術、安置就業等活動；為促進鄉村產業發展而扶持種植業、養殖業、農副產品加工業等。這些活動都需要龐大的財政資金來支撐。由此，可以給出鄉村振興專項資金的定義：鄉村振興專項資金是由政府統籌安排的專門用于鄉村產業發展、農村基礎建設、農民技能培訓等與鄉村振興相關的資金。審計機關作為審計主體接受公權力的委托對鄉村振興專項資金進行審計，鑒證資金使用的真實性、合法性，評價資金的使用績效，并將審計結果向公眾公開。具體來講，鄉村振興專項資金審計就是通過賬目復核、盤點、計算、調查等方法，審查鄉村振興專項資金使用過程中的挪用、閑置、浪費、侵占等問題，分析問題產生的根源，提出審計建議，跟蹤整改結果，以保障鄉村振興專項資金使用的合法合規，提高資金的使用績效。

二、目前鄉村振興專項資金審計存在的問題和困境

（一）缺乏統一的鄉村振興專項資金績效標準

績效審計是鄉村振興專項資金審計的重要一環。在審計過程中不僅要審查資金的使用是否真實合規，還要對資金的使用績效進行評價。但是，目前尚未有一套類似于財務指標評價體系的鄉村振興專項資金績效評價標準。審計人員通常根據本地的實際情況以及個人經驗來評價專項資金的使用績效，存在一定的主觀性。而且，由于不同地區經濟發展程度不同，對績效指標的選取和閾值會有差別，一個地區的評價標準可能并不適合另一個地區，這為政府相關部門和上級審計機關利用各地區的績效審計結果帶來困擾，降低審計成果的利用效率。

（二）鄉村振興專項資金審計難以做到全覆蓋

鄉村振興項目資金來源復雜，通常是各級財政補助撥款、銀行貸款、地方債，以及民營投資（PPP模式）交織。鄉村振興資金的使用又涉及到社會經濟各個層面，涵蓋了基本建設、生態環境、文化旅游、教育、農林漁牧、產業園等多個領域，審計監督很難面面俱到。審計機關關注的重點是財政撥款和國有資金的管理使用，不會觸及民間信貸以及民營資本的資金管理使用。另外，面對數量巨大的審計業務，審計機關基于現有審計資源和審計成本的考量，會按重要性程度有選擇性地覆蓋審計范圍，無法全面監督鄉村振興專項資金的管理和使用。

（三）審計目標與審計力量不對等

在審計項目中，審計機關發揮的職能越全面，審計的目標也就越多，這也意味著更多的審計力量投入。各級政府對鄉村振興戰略的實施都高度重視，要求審計機關在鄉村振興項目審計中發揮更多的職能，如鑒證、監督、咨詢、評價等（詳見表1）。這凸顯了審計目標的全面性，但同時要求配置更多審計力量。受制于編制等原因，審計機關的審計人員數量有限。各審計機關多采取臨時抽調人員的方式來彌補審計力量的不足，但臨時抽調人員的專業素質參差不齊，在一定程度上會影響審計目標的實現。

（四）審計結果公開不夠全面，社會關注度不高

審計結果公開是審計整改落實的有力武器。審計結果公開維護了社會大眾對審計結果的知情權，更重要的是將審計監督與社會監督結合起來形成強大的監督合力，促使被審計單位主動、迅速地落實審計整改措施，增強了審計機關的威懾力和權威性。目前審計機關對鄉村振興專項資金審計的相關信息公開還不夠全面，不夠詳細，特別是缺乏審計動態的即時更新。這導致了社會公眾對審計公告缺乏興趣，關注度不高。不利于社會大眾對關系切身利益的鄉村振興資金情況的了解，不利于推進供給側結構性改革，不利于打造服務型政府。

三、鄉村振興專項資金審計困境的成因

（一）對專項資金的使用績效關注度不夠

目前，鄉村振興專項資金審計還是著重于專項資金的真實性與合規性，對專項資金的使用績效關注度不高，即對專項資金是否真正發揮了鄉村振興作用以及發揮了多大作用不夠關心，導致與績效相關的審計準則和實施指南不完善。此外，地方政府如果不重視鄉村振興專項資金的績效審計，審計職能作用將難以有效充分發揮。

（二）鄉村振興項目審計成本高

為了確保審計質量，審計機關應對鄉村振興項目開展更深更廣的審計查證工作，特別要對專項資金鏈條上的各個環節進行全過程全覆蓋審計。但隨著鄉村振興戰略的全面部署實施，鄉村振興的內涵越來越豐富，伴隨而來的是項目形態多樣，項目資金來源復雜，資金鏈條長。投資項目涉及工商農林牧漁等多行業，牽涉農村農業、財政、自然資源等各管理部門。大規模鄉村振興項目的投入和資金運用增加了全過程跟蹤審計的難度。在這種情況下對鄉村振興專項資金從來源到管理、再到分配使用、直到最后竣工驗收進行全過程跟蹤審計，勢必需要投入更多的審計資源，從而極大地提高審計監督成本。

（三）信息公開制度的不完善制

約了審計公告的全面性從制度的層面來看，《中華人民共和國審計法》第十六條規定：審計機關和審計人員對在執行職務中知悉的國家秘密、工作秘密…，不得泄露或者向他人非法提供。但對保密事項及保密程度并未明確定義，審計信息公開的范圍、問題披露的深度、數據公開的程度不好把握，這就使得審計人員進行信息公開時有所取舍。從現實的層面來看，長期以來審計報告只報送同級黨委政府和上級審計機關審閱，沒有形成向社會公開的習慣，服務意識不強；此外，我國審計結果公告的固有格式和表述方式限制了公告的內容，公開的數據都經過了提煉取舍，概括性強但不夠詳細，缺乏深入解讀。

（四）審計力量的供給與整合不足

一方面，國家審計力量不足。地方審計人員通常為財會審計專業，但鄉村振興項目涉及農業、工程建設、國土規劃、環境保護等多方面內容。因此，在開展鄉村振興項目審計時，審計組要納入農業、工程、測繪、計算機、法律等多方面的人才，現實中審計機關復合型審計人員比較短缺，很難保證審計質量。另一方面，外部審計力量沒有得到很好的整合。社會審計與單位內部審計力量的整合尚處于摸索階段，并沒有實質的進展。主要原因：單位內部審計獨立性不強，其審計職能作用發揮有限；由于涉及政府敏感信息、擔憂審計質量、缺乏理論支撐和參考案例等原因，審計機關將鄉村振興專項資金審計項目外包有所顧慮。

四、提升鄉村振興專項資金審計質量的路徑

（一）建立健全鄉村振興項目專項資金績效審計指標體系

績效審計旨在對被審計單位經濟活動的經濟性、效率性和效果性做出客觀的評價，評價需要以績效指標體系作為參照。對鄉村振興專項資金的使用績效進行評價，需要建立健全一套與鄉村振興項目相適應的績效審計指標體系。這套體系可以參考財政部頒布的《預算績效評價共性指標體系框架》，從資金撥付的真實性、資金管理的合規性、資金投入的經濟性、資金使用的效率性、資金產出的效果性五個維度來構建。同時，考慮到鄉村振興項目形態內容及目標的千差萬別，在設計指標時要對不同類型的鄉村振興項目進行分類分析，先提煉出鄉村振興專項資金的共性指標，比如經濟性指標和效率性指標；再依據各類型項目的自有特征設計與其相適應的專門指標，比如效果性指標。此外，上級審計機關可以聯合下級各審計機關針對不同類型的鄉村振興項目特點制定鄉村振興項目專項資金績效審計指標庫。在實施鄉村振興專項資金績效審計時，結合項目特征選取相匹配的指標構建專用的審計指標體系。

（二）采用問題導向審計模式，突出審計重點

鄉村振興項目建設屬于公共投資，存在資金鏈條長、項目數量多、管理復雜等特點。基于地方區域的審計資源局限性，全過程全要素的審計覆蓋難以實現。為提升審計質量，可以采取問題導向審計模式，其內在的邏輯是在審計計劃立項中優先選擇資金量較大的重點項目，在具體項目審計過程中優先審查問題疑點較多的重點要素和重點流程。以鄉村振興建設項目為例，審計機關首先對年度鄉村振興建設項目進行摸底調查，確保所有投資項目均在覆蓋范圍內，以此為基礎制作審計項目清單；然后，對項目清單進行評估，確定項目的重要程度。評估要素根據鄉村振興建設項目的特點和屬性來確定，比如資金來源的層次和復雜度、投資規模、影響人群數量、政府關注度等。具體的評估方法可以采用專家打分等方式給評估要素賦以權重，最后加權平均確定每個項目的重要程度。地方審計機關應結合自身的審計資源，適當選取重要程度靠前的項目列入年度審計計劃，審計內容的確定也可以照此模式處理。

（三）多管齊下，全面整合審計力量

面對不斷增長的審計任務和復雜的審計環境，需要增強整體的審計力量和審計資源質量。首先，全面提升審計人員的業務能力和理論水平。隨著鄉村振興戰略的穩步推進，國家出臺了新的政策法規，由脫貧攻堅轉向綠色發展產業融合，涉農項目的形態和內涵也日益豐富。引導審計人員加強學習國家的大政方針，理解中央和地方鄉村振興相關的政策文件，掌握新制度和新目標，增強審計判斷力，全面評估審計風險；同時，加強審計人員業務能力培訓，加大對鄉村振興項目審計優秀案例的經驗交流，加強數字平臺操作訓練與創新能力培養。其次，要積極培植審計新生力量。通過與高校審計專業聯合培養、增加實習崗位、擴大社會招聘等方式，招攬優秀的人才加入審計隊伍。再次，可以探索實行業務外包整合外部審計資源，以緩解審計力量的不足與不斷增長的業務量之間的矛盾。在整合外部審計資源時要堅持以下三點原則：一是保密原則。選擇不涉及敏感信息且工作量大重復性高的業務進行外包，與外包方簽訂保密合同，對涉密行為追究法律責任。二是成本效益原則。業務外包決策時要充分考量成本因素，經過核算外包成本效益比率確實優于審計機關自審時才考慮外包。三是質量優先原則。審計機關要全過程監督指導外包業務，認真復核審理，確保審計質量。

（四）加大審計結果公告力度，增強審計工作影響力

審計結果公告有助于社會充分了解鄉村振興專項資金使用的情況和審計機關的工作成果，是提高鄉村振興審計工作質量的重要舉措。加大審計結果公告力度，增強審計工作影響力，可以從以下兩個方面著手：一方面，完善國家審計結果公告的相關制度，通過修訂完善相關法律制度，對審計結果公告的格式、內容、時效等方面做出明確規定，并對不按規定發布審計結果公告的行為進行問責；另一方面，審計機關要主動拓寬和深化審計信息的公開，在現有的制度范圍內，對審計內容能公開盡量公開，包括但不限于審計的范圍、資金的來源、金額、流向，違法違規詳細情況、整改情況等。

作者：張浩 單位：賀州學院審計處