工傷行政認定救濟制度探索分析

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摘要:我國的工傷行政認定救濟制度在實踐中存在大量循環訴訟的現象，不僅浪費了司法資源和行政資源，還會使法院陷入被動局面，從而使受傷勞動者的合法權益無法得到及時有效的保護。究其原因，在于不確定法律概念的存在、行政局關于司法機關適用法律不一致以及行政司法雙軌制，提出了統一審理標準、限定重做行政行為的內容以及健全指導案例制度的完善途徑。

關鍵詞:工商行政認定;訴訟救濟;司法審查

1我國工傷認定救濟制度存在的問題

實踐中工傷認定可能經歷勞動關系確認、勞動關系確認仲裁、民事訴訟一審、二審、工傷行政認定、工傷行政認定復議、行政訴訟一審、二審等階段，如果當事人依然不服，仍可再次申請復議、提起行政訴訟，如此循環往復的工傷認定現象。近些年來，行政機關做出的工傷認定被法院撤銷，人社部門后又作出工傷認定決定，作出后又被法院撤銷的尷尬局面并不少見，而這種現象的出現既無法及時保障受傷勞動者權益，又造成了行政資源和司法資源浪費。典型案例如張某訴南京市勞動和社會保障局工傷行政確認案，自當事人提出工傷認定申請直至其提起第二次行政訴訟，前后歷經8年仍未有定論。部分工傷認定案件在行政部門和司法部門之間經過多次反復的處理仍無最終結果，導致工傷認定案件充滿了不確定性，這也不利于維護法院裁決的公信力。

2問題產生的原因

2.1不確定法律概念的存在

首先，由于法律的主要載體———語言本身存在模糊性和多義性的特點，所以許多法律概念在進行具體化時不具有一致性，而工傷保險法律規范隸屬于社會法，相較于非社會法來說更容易受到不斷變化的社會政策與社會道德觀念的影響，所以公民對相關法律概念及規定的可能存在主觀理解不一致的現象;其次，法律概念具有概括性、局限性的特點，概念本身只展示事物的共性，而工傷發生的情況紛繁復雜，為了涵蓋各種情況，難免會進行一定程度的抽象概括，抽象概括往往意味著具有不確定性;最后，經濟生活發展迅速，法律難免存在滯后性，可能會出現無法調整的新型社會關系，而不確定法律概念能緩解這種情況的出現?！豆ｋU條例》第14條中“工作時間”“工作場所內”“工作原因”等都是不確定法律概念。《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第六條中的“上下班途中”“合理時間”“合理路線”“日常工作生活所需要的活動”等都屬于典型的不確定法律概念。行政機關與司法機關追求的價值不同，行政機關追求合法、合理、效率原則，其政策往往十分靈活多變，且具有一定的主觀性;而司法機關作為中立的裁判者，更加注重實現社會的公平正義，有些法官堅持的理念使其更偏向于保護弱者———受傷勞動者的合法權益，所以當行政機關與司法機關在具體運用法律法規時，由于行政機關與司法機關自產生以來所處的立場以及追求的價值不同，對工傷保險法律規范中一些不確定法律概念的理解產生偏差，繼而得出不同的結論。

2.2法律適用不統一

實踐中，工傷認定的行政主體適用的是行政法規，主要包括《工傷認定辦法》及有關地方政府規章、規范性文件，而司法機關適用的是法律法規以及司法解釋，主要包括相關法律、部門規章、地方規章以及最高人民法院發布的《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》，對行政機關適用的行政法規僅作為參考。以唐某某訴邯鄲市人力資源和社會保障局勞動和社會保障行政管理(勞動、社會保障)不予受理工傷認定案(詳見(2021)冀0403行初判決書)為例，該案中行政機關依法進行了審查，發現唐某某申請工傷認定所需的材料不齊全，依據《工傷保險條例》第十八條第一款第二項、第三項規定的受理條件向唐某某作出《行政確認申請材料補正告知書》，要求唐某某60日提交醫療診斷證明或者職業病診斷證明書(或者職業病診斷鑒定書)、勞動合同或與用人單位存在事實勞動關系的生效證明材料。而唐某某并未在60天內提交行政機關所要求其提交的工傷認定申請所需的相關材料，從而做出了不予受理工傷認定申請的決定，但法院卻依據最高人民法院(2009)行他字第12號答復，認定邯鄲市人力資源和社會保障局以唐某某未提交勞動關系證明及診斷證明而不予受理工傷認定申請依據不足，繼而判決撤銷《工傷認定申請不予受理決定書》并要求邯鄲市人力資源和社會保障局重新做出行政行為。由于司法機關工與傷行政認定的行政主體之間對于工傷認定法律存在不一樣的適用情況，導致工傷認定行政機關做出的結論與司法機關審查的結論存在不一致的現象。這種現象會直接導致人民法院對工傷行政機關做出的工傷認定進行撤銷，而撤銷的后果是相當于從未做出過工傷認定，工傷行政認定又重新回到起點。如若此時受傷勞動者再次提起工傷行政認定申請，而工傷行政認定部門執意認為已被法院撤銷的工傷認定結論是正確的，受傷勞動者或用人單位又再次向法院提出異議……這就致使工傷認定的循環訴訟現象。

2.3行政與司法雙軌制

按照我國憲法的規定，行政機關與法院擁有不同的職能與分工，二者各司其職，共同執行國家的法治任務(最高人民法院(2009)行他字第12號答復:明確勞動行政部門在工傷認定程序中，具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權)。隨著社會的快速發展，不斷出現新的社會關系需要進行治理，使具有不斷擴張天性的行政管理權不斷擴展至新的領域，呈現出日益擴大的趨勢。與不斷擴張的行政權相比，法院對行政權的司法審查也越來越多地受到擴張行政權的影響。就工傷認定來說，工傷認定屬于具體行政行為，做出該具體行政行為的人社部門奉行被動受理的原則，被動受理受傷勞動者及其家屬依法提出的工傷認定申請。法院在審理工傷行政確認案件時既要審查行政機關是否合法、合理的行使行政權，又要認定受傷勞動者所受的傷害是否構成工傷，在某些情況下法院會判決撤銷并要求行政機關重新進行工傷行政認定，但法院只是要求行政機關重新進行工傷認定卻未對其應重新做出工傷認定的內容做出要求，行政機關就可能會尋找不同于第一次工傷認定的事實和理由再次做出與已被法院撤銷行政行為同樣的決定，那么行政爭議依然未被解決，申請人則可以再次提起行政訴訟，法院由此陷入被動局面。

3完善工傷行政認定救濟制度的路徑

3.1統一工傷行政確認審理標準

社會生活復雜多樣，任何法律都無法將所有的將來可能出現的情況都涵蓋在內，法律的性質也決定了適用法律時要將法律規定與案件的情況相結合來理解該法律規定的真正含義。工傷行政認定作為行政機關的一項職權，有的行政機關認為應當堅持將賠付率維持在相對穩定的狀態，只對相對較為緊急情況下的工傷予以認定，以保證工傷保險基金的可持續性;而法院在工傷司法審查中的關注點更多的聚集在受傷勞動者及其家屬的權益保障上，所以工傷認定的標準相較于行政機關而言較為寬松。所以，當面對不確定的法律概念、法律原則以及可能存在的法律漏洞，為了貫徹立法意圖和正確適用法律，有關行政機關不能簡單機械的執法，而法院在工傷認定行政行為的司法審查時，應當對上述不確定的法律概念、法律原則以及可能存在的法律空白在不違背憲法基本價值訴求的前提下按照立法目的、社會大眾生活的一般觀念進行合理的解釋和應用，使勞動者權益保護、用人單位利益保護、工傷保險基金長期可持續三者處于平衡狀態。

3.2確定重新做出行政行為的內容

從行為性質上來看，被法院要求重新做出的行政行為不同于行政機關第一次做出的行政行為，行政機關第一次做出的行政行為屬于具有爭議且已被法院撤銷的行政行為，而被法院要求重新做出的行政行為不僅僅是行政機關行使行政權的行為，更是行政機關執行法院生效判決的行為，由于其具有特殊性，若任由行政機關做出行為后發生效力，則會將法院置于被動不利的地位，也不利于節約司法資源和及時保護當事人的合法權益。因此法院應當對其內容進行一定程度的限定，這也是進一步監督審查行政行為的必要前提。當法院判決撤銷行政行為并重作時，對重新做出行政行為的內容進行一定程度的限定，這樣直接省去了行政機關在做出行政行為時固有的調查相關事實情況、解釋法律以及將法律與個案結合從而適用法律的過程，這不僅有利于行政效率的提高，而且可以大幅度避免有關行政機關與審查行政行為的法院適用法律不一致或者對法律構成要件解釋不一致而引發的行政爭議。當法院在對工傷認定行政行為的司法審查中發現受傷勞動者請求有關行政機關給予工傷認定的理由成立，故而判決撤銷原行政行為并要求重作的，有關行政機關重新做出行政行為時不需要再進行調查和裁量，可以限定有關行政機關在一定期限內做出認定或不予認定為工傷的決定，即確定重新做出行政行為的內容。

3.3健全工傷行政確認案件指導案例制度

指導性案例源于已生效的案件，通過將典型的個案裁判遴選為指導性案例，將經驗理性上升為制度理性，是彌補法律空白、促進司法統一的一味良藥。指導案例制度能有效地彌補成文法所無法避免的滯后性，是對成文法的一種補充，有利于將同一類型的疑難案件實現同案同判，發揮統一裁判尺度，從而最大限度的保障和實現司法公平公正，提高司法機關辦案效率，節約使用司法資源，維護司法的權威性。在工傷司法審查中，可以從已生效的案件中選取一些具備代表性或指導性的典型案件作為指導性案例，為遇到類似案情的法官提供指引，以最大限度的實現同案同判;同時，法律適用方式隨著社會的發展的變化而變化，為保證指導性案例對司法實踐指導的有效性，在不斷遴選公布指導性案例、指導案例的數量越來越龐大的同時要及時清理和廢止已經不適應社會發展需要的指導性案例。

參考文獻

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［3］譚金可.論工傷認定“循環訴訟”的癥結突破［J］.中州學刊，2020，(12):56-61．

作者：蘇麗珺 單位：西安工程大學