鄉村振興下鄉村治理模式的演變邏輯

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摘要:通過對古代皇權與紳權、近現代“鄉紳”自治和新中國的“村民自治”歷史演變與發展歷程的梳理和分析可以發現，我國鄉村治理呈現出國家層面行政化與鄉村層面自治化齊頭并進的變化軌跡。在當前鄉村振興戰略背景下，要實現農村經濟發展的同時，提高治理的有效性、科學性和規范性，建構符合實際的鄉村治理模式，滿足農業、農村、農民現代轉型的迫切要求，走鄉村善治之路，并承擔起鄉村振興的歷史重任，必須尊重“鄉土中國”的歷史基礎和發展規律，反思單一行政化的近代做法和沉痛教訓，發揮村民自治的當代元素和民主價值。

關鍵詞:鄉村振興;鄉村治理;演變鄉村振興戰略要求

創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路。所謂鄉村善治，即如何通過有效的管理實現鄉村經濟社會的良好運行和有序發展。構建有效的鄉村治理模式是推動鄉村治理規范化、制度化、現代化和實現鄉村善治的重要內容和關鍵環節，而分析和梳理我國鄉村治理模式的歷史演變與發展歷程，并從中得出經驗和啟示，則是構建有效鄉村治理模式的前提和基礎。

1皇權與紳權

古代的皇權與紳權存在較大差異。從結構上來看，皇權主要涉及法度制定權、重大決策權以及最高行政權。紳權則來源于皇權以外，既作為一種自保手段達到制衡皇權的目的以實現其工具性，又通過傳統、規范、文字等服務和影響皇權并進而影響整個社會以實現其教化意圖。在中國古代，唯有熟知傳統、規范、文字的特殊人物才為“士”，基于此形成的紳士階層并由此而來的紳權往往是一種教化權力。這種非正式的權力與皇權在博弈中維系著幾千年的大一統社會并構成獨特的“雙軌政治”，即皇權和紳權并存，皇帝和紳士共治，上通下達、來去自如。實踐中，皇權實現衙門內事務的處理，紳權則擔負衙門外區域的自治，其憑借特殊的社會地位和私人關系，向各級衙門甚至皇帝本人施壓，自下而上，修改政令，發揮效力，限制皇權。基于皇權與紳權的復雜關系而形成的“縣政鄉治”，即農村社會的自治化是古代國家治理結構在這一層次上的主要體現。我國古代的“鄉”長期以來形成的士紳自治，類似于社會管理組織，發揮著秩序維持、調解鄉里、教化民眾和規范民風的作用。這種寓于鄉土之中的社會管理組織不同于正式官僚體制中的衙門而實行自治和自我管理，原因在于皇權的邊陲是縣政，縣衙是最基層的政權單元，皇權和紳權的邊界相對清晰，官治和自治的范圍相對明確。然而，皇權和紳權并非孤立獨行，兩者具有兼容性和排斥性。所謂兼容性是指，皇權的利益訴求自上而下必然要延伸至鄉村社會，從而要求士紳自治與中央統治完全連通，這樣可以有效節約皇權統治成本，達到以族權控制鄉村的目的。所謂排斥性是指，紳權在自治過程中自下而上把壓力和訴求透到上層，從而實現對皇權的制衡，避免皇帝為所欲為，王朝更迭充分說明了這一點。這種兼容性和排斥性充分體現了鄉村社會自治的特點，也反映出皇權與紳權的低水平制衡。在這樣的體制下，中國古代農村社會發展必然停滯，激烈沖突和改朝換代不斷上演，反復打破與反復建立簡單循環，根本原因就在于低水平的古代農村社會自治化缺少對權力的民主化改造。

2近現代“鄉紳”自治

隨著國家建構的完善及其居于主導地位的形成，由此造成社會階層成分的變化以及各種責任的改變。士紳的來源逐漸由熟知傳統、規范、文字的特殊人物和社會精英轉為地方中介人。這種角色的演化要求只有承擔博愛、援助、庇護等滿足地方需要的事務才能獲取領袖之身份，進而取得統治的合法性和持久性。這種地方關系的變化是建立在個體身份的缺失和交易系統不完善的基礎之上，國家在保護交易中無能為力，只能寄希望于地方中介人通過自身影響和權威來實現對各種秩序的調整。這種地方中介人雖然以“精英”為中心，提供了地方的各種需要，但始終徘徊在國家中心整合系統之外。然而，隨著這種地方中介人來源的異化，傳統的士紳聯系和社會內聚力不斷弱化，通過信譽、權威維系自身地位和政治利益的可能性變小，再加上文化價值的退化和官僚化的推進，國家權力中心觀念日益深入人心，這時農民眼中的地方精英就由地方中介人逐漸轉變為官僚化的地方精英，地方精英官僚化最終形成。由于國家權力中心觀念下的國家政權建設，地方中介人成為地方精英的歷史一去不返，取而代之的是團體型、權力型的掠奪性階層。正是這個階層的出現，使原來地方與民眾間的文化、經濟聯系發生根本改變，從援助、庇護變為抽取、掠奪。掠奪性階層使個人利益快速膨脹，同時也使地方衰退、國家削弱。因為在進行政權建設過程中，國家試圖從民間獲取資源的努力失敗，而與此同時民間資源卻越來越多地被掠奪性階層牟取。因此，“國家政權建設”不可避免地使社會承壓，使農民破產，基層權力基礎動搖。另外，這一過程中所出現的國家政策也使掠奪性階層強烈不滿，農村經濟發展停滯，政權建設目標難以完成。基于此，掠奪性階層既不能違背國家收取資源的意愿，以保全合法性身份，又竭力維系傳統自治和內部秩序。“國家政權建設”中，農民運動的目標非常明確，即抗權和抗稅。前者與國家有關，后者與掠奪性階層有關。對于掠奪性階層而言，試圖采用合法體制通過反抗來最大化自身利益的行為必然危及國家政權;對于農民而言，則希望通過抗權和抗稅引起國家對租稅關系的重新重視;對于國家而言，它既需要限制掠奪性階層的租金來源以協調、穩定與農民的關系，又不得不為保持財政收入的持續增加而默許，甚至支持掠奪性階層的失范行為。在這種情況下，國家的介入行為與掠奪性階層的庇護行為就具有了一致性，其結果是地方官員與掠奪性階層相互勾結、不斷強化，以及隨之而來的地方官員財富的迅速增加和個人斂財行為的大肆流行。在官制所給予身份、地位的保護下，身份和財富的交換正好滿足了這兩類人聚斂財富各需的特定資源，升官和發財結合的程度日益緊密。這種交換在長期的實踐中不斷固化，使掠奪性階層和地方官員的整體品質嚴重下降。掠奪性階層正是通過自身所掌控財富資源與地方官員所掌控權力資源的交換，穩定自身的控制，由此官員———特定階層勾連的地方網絡正式形成。

3新中國的“村民自治”

新中國成立以來，“村治”是“村民自治”的重要形式，“鄉政”是國家政策介入的重要結果。鄉村治理則沿著“鄉政”和“村治”兩條主線并列并行、相互博弈。中國農村的“村民自治”是在新的歷史條件下形成和發展、體現農村居民自主管理和自我服務、極具中國特色的和反映社會主義民主的一項基層社會治理制度。在實踐中，“村民自治”往往通過多種形式和途徑，以農村居民為主體，以最基本的組織單位“村”為范圍，以村內公共利益和公共需要為內容，依法辦理與有效落實民主事務和民主權利，確保國家對基層治理的實現。具體而言，在村級公共事務和公共需要方面，通過村民直接選舉來實現組織上的民主，通過集體決定來實現決策上的民主，通過對各項事務的參與來實現管理上的民主，通過自治章程和鄉規民約來實現自我約束和監督上的民主。《村民委員會組織法》則從自治組織形態層面進一步對村民委員會的組成、任期、性質、功能做了制度規定和詳細安排，特別是在村民各項權利、村民意見反饋、集體財產管理、生產經營合作、履行法定義務、村務政務公開、配合鄉鎮政府、矛盾糾紛調解、專門委員會設置等方面，進一步明確了黨的領導核心作用和實行民主管理的基本程序。“鄉政村治”正是在發揮村民委員會作用與協調處理同鄉鎮政府關系、自主管理村內事務同堅持黨的領導和依法行政背景下所形成的治理思路和治理格局。“鄉政”和“村治”相互影響，其中，“鄉政”對“村治”主要在村干部的任免和調控、村干部的信任和支持、村治活動開展和檢查、村組織和干部的考核評比、鄉鎮政府的政務推行以及個人情感交往等方面發生作用;“村治”對“鄉政”主要在干部控制力、經濟資源控制力、社會資源控制力等方面產生影響，從而出現鄉鎮政府權威削弱、政務推行滯后、管理效能降低、干群關系疏遠等情形。綜上所述，鄉村治理中的“鄉政”和“村治”，實質上是鄉鎮政府和村民委員會兩個主體之間互動的結果，也是國家行政與村民自治互動的反映，以及國家權力與社會權力的交換和博弈。從目前“鄉政”和“村治”的關系看，這種模式使鄉鎮與村之間產生了管理方式的轉變，以及由此帶來的調控能力的減弱。

4啟示

從皇權與紳權的“雙軌政治”，到近現代的“鄉紳”自治，再到新中國的“村民自治”，鄉村治理的不斷演變和發展，在此過程中呈現出國家層面行政化與鄉村層面自治化齊頭并進的變化軌跡。雖然不同時期鄉村治理的形式不同，但在制度框架內國家對農村社會關系調整和控制的力度卻從未放松和弱化。鄉村治理與基層經濟、政治、社會發展緊密聯系，其地位和作用異常重要，但卻不能脫離國家目標和國家政權建設實際需要，否則鄉村治理將是無源之水、無本之木。近代中國半殖民地半封建社會的國家境遇就能很好地說明鄉村治理是“然”。要想實現鄉村自治與官治之間、鄉村社會與政府之間的動態平衡，強化或弱小任何一方都將功虧一簣。因此，鄉村治理模式的構建，既要完成鄉土中國熟人社會的時代化改造，又要進行鄉村民間自治組織的民主化培育，同時實現鄉鎮政府行政權力的合理化限制和明確化規范。鄉村振興戰略要求鄉村治理體制不斷變革和創新，特別是在實現農村經濟發展的同時，提高治理的有效性、科學性和規范性，走鄉村善治之路。如何創新鄉村治理體制，建構符合實際的鄉村治理模式，滿足農業、農村、農民現代轉型的迫切要求，并承擔起鄉村振興的歷史重任，需要從善治追求和所面臨的建設任務以及現行治理模式的缺陷與不足等方面進行改進和完善。但總的來說，“鄉土中國”的歷史基礎和發展演變，單一行政化的近代做法和沉痛教訓，村民自治的當代元素和民主價值，都不能否認。

作者：李冠杰 李榮娟 郭佳 南吉卯 徐甜甜 單位：咸陽師范學院經濟與管理學院 咸陽師范學院馬克思主義學院