國有企業治理結構研究論文

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[摘要]在國有大中型企業中建立現代企業制度是近年來國有企業改革的重點，而建立現代企業制度面臨的最大問題則是怎樣建立和完善公司治理結構，現實表明，這一制度創新推進并不理想。本文從論述完善公司治理結構的意義、闡述現代企業和公司治理結構內涵入手，對我國國有企業公司治理結構中存在的問題進行分析，提出了規范和完善國有企業治理結構的對策。

[關鍵詞]完善公司治理結構；問題；對策

一、現代企業與公司治理結構

美國著名企業管理史學家錢德勒在考察美國企業內部生產和管理方式時提出：“由一組支薪的中、高級經理人員所管理的多單位即可適當地稱之為現代企業。”這應該是比較具有代表性的現代企業定義了，它揭示了現代公司的重要特征，那就是企業的經營管理者不再是資本家本人，而是職業經理人員。出資人并不管理企業而是從經理市場聘用職業經理人來幫助自己管理企業，這就說明出資人的最終所有權與企業的控制權(經營權)出現了分離。

為了有效解決現代公司的委托關系問題，降低成本，提高企業效益，必須建立一套科學完備的制度體系，這樣，公司治理結構便應運而生。在人們簡單的理解中，公司治理結構幾乎就等于股東會、董事會、監事會和經理層的權利分配模式。

就目前國內外理論界的研究成果看，對公司治理結構的解釋也是眾說紛紜，不盡一致。科克倫和沃特克指出：“公司治理問題包括在高級管理階層、股東、董事會和公司其他的相關利益人的相互作用中產生的具體問題。構成公司治理問題的核心是：誰從公司決策(高級管理階層)的行動中受益?誰應該從公司決策(高級管理階層)的行動中受益?當在‘是什么’和‘應該是什么’之間存在不一致時，一個公司的治理問題就會出現。”

錢穎一認為：“在經濟學家看來，公司治理結構是一套制度安排，用以支配若干在企業中有重大利害關系的團體(投資者、經理人員、職工)之間的關系，并從這種聯盟中實現經濟利益。公司治理結構包括：如何配置和行使控制權，如何監督和評價董事會、經理人員和職工，如何設計和實施激勵機制。”

吳敬璉更進一步將公司治理結構具體化為：“所謂公司治理結構，是指由所有者、董事會和高級執行人員(即高級經理人員)三者組成的一種組織結構。在這種結構中，上述三者之間形成一定的制衡關系。通過這一結構，所有者將自己的資產交由公司董事會托管；公司董事會是公司的最高決策機構，擁有對高級經理人員的聘用、獎懲以及解雇權；高級經理人員受雇于董事會，組成在董事會領導下的執行機構，在董事會授權范圍內經營企業。”

吸收西方公司治理結構理論的成果，結合我國公司制企業的特點，狹義地講，公司治理結構是指建立在出資人所有權與法人財產權分離的基礎上，由股東會、董事會、監事會、經理層這四個“物理層次”的組織架構，構建公司的權力機構、決策機構、監督機構、執行機構，形成各司其職、協調運轉、有效制衡的公司治理體制和運行機制。廣義地講是指關于公司控制權和剩余索取權，即企業組織方式、控制機制和利益分配的所有法律、機構、制度和文化的安排。它所界定的不僅是所有者與企業的關系，而且包括相關利益集團(管理者、員工、客戶、供貨商、所在社區等)之間的關系。

公司治理結構是用以處理不同利益相關者之間的關系，從而實現經濟目標的一整套制度安排，其核心是作為外部人的投資者如何激勵約束作為內部人的經理人員。公司治理的目標是降低成本，是所有者不干預公司的日常經營，同時又保證管理層能以股東和公司利益最大化為目標。

二、我國國有企業公司治理結構存在的問題

公司治理所要解決的主要問題是所有權和經營權分離條件下的問題。通過建立一套既分權又能相互制衡的制度來降低成本和風險，防止經營者對所有者的利益的背離，從而達到保護所有者的目的。它主要由公司股東大會、董事會、監事會等公司機關構成。這一制度或稱治理結構建立的基礎是公司的權力配置，即無論是所有者還是經營者都以其法律賦予的權力承擔相應的責任。股東以其投入公司的財產對公司擁有終極所有權并承擔有限責任，因此，在法律意義上公司是股東的，對公司擁有無可爭議的剩余索取權。經營者則作為人擁有公司的法人財產權而非所有權，但他直接控制著公司和公司的剩余。由于法人財產權和終極所有權的不一致性，而導致經營者和所有者在公司的利益不一致。從目前情況看，由于國有企業公司制改革的復雜性和艱巨性，國有企業公司治理結構中還存在著許多問題，如治理結構不健全，治理機制扭曲，治理水平不高等，這嚴重損害了國有企業公司治理績效，使國有企業改革難以收到預期成效。目前，國有企業公司治理結構存在的問題，突出地表現在以下幾個方面：

(一)股權結構不合理。在上市公司股權高度集中的情況下，中小股東對上市公司各項決議的影響力是微乎其微的，在股東平等和中小股東利益保護方面，一些上市公司受大股東控制，缺乏獨立性，嚴重損害其他投資者利益。

從公司治理結構產生的歷史和邏輯來看，股權結構是公司治理結構的基礎。現代企業理論研究表明，作為合約結合體的企業，其內部的股權結構安排，會直接影響公司價值和績效。由于我國公司化改制是在傳統的國有企業基礎上進行的，因而出現了公司產權過分集中，國家股處于絕對控制地位，股權結構過于單一等現象。

上市公司股權高度集中，必然誘發種種弊端，妨礙科學的公司治理結構的建立，不利于證券市場的健康發展。尤其是國有股“一股獨大”，對公司治理績效的損害更為明顯。由于國有股的行使主體——政府部門具有特殊的地位，往往導致政府與企業角色錯位，國家作為“大股東”對企業的監督和控制，演變成為行政干預，使企業所有權與經營權難以分開。政企不分，企業不可能成為真正獨立的法人實體。國有股“一股獨大”的股權結構，直接誘發大股東操縱和大股東“掠奪”。在我國資本市場上，大股東“掠奪”上市公司的現象十分普遍，嚴重損害其他投資者利益。

(二)“內部人控制”與行政“外部人控制”同時并存。“內部人控制”即公司內部的管理層控制董事會，進而控制公司的情況。在所有權與經營權分離的情況下，由于股權分散，股東有可能失去控制權，企業被內部人(即管理者)所控制。

從理論上講，改制后的公司中只要存在國家股，那么國家就是公司的股東。國家所有，其實質就是全民所有。但是在實際的經濟運行中，由什么機構或人員來代表國家(全民)履行作為出資人的股東職責、享有所有者權益、實現權利義務和責任的統一，至今仍然不十分明確，因而造成了事實上的所有者缺位。這就給企業的經營者為牟取個人私利或本企業職工的小集團利益以可乘之機，從而產生了“內部人控制”的現象。其突出的表現在于過分的職務消費、信息披露不規范、短期行為、過度投資和耗費資產、轉移國有資產、置小股東利益于不顧、不分紅或少分紅、大量拖欠債務等等。

在企業“內部人控制”的同時，由于長期的政企不分，政府主管部門和官員用直接或間接的權力，“影響或控制企業”。這就是所謂的行政“外部人控制”。行政“外部人控制”，實際上是在產權非人格化情況下，行使委托人權力的人以放棄對人的制度控制，換取以非制度控制權來控制人的不當行為。這種行為是計劃經濟條件下傳統的政府主導型在公司外部治理結構上的延伸。其主要表現為：國有資產所有權代表身份模糊、產權界定不清和多重、國有資產管理體制不順、國有企業法人代表產生不規范、公司控制權的配置規則不健全、政府委派官員去企業擔任董事、董事長和經理等等。這實際上是國有企業公司治理結構中出現的“委托人問題”，它與國有企業公司治理結構中存在嚴重的“人問題”一起，形成國有企業公司治理結構中特殊的“行政干預下的內部人控制”現象，極大地降低了國有企業公司治理的績效。(三)缺乏一個健全的外部治理機制。外部治理機制是指通過資本市場、產品市場和經理市場等市場約束對經營者進行有效監督。

面對激烈競爭的產品市場，如果經營者管理不善，產品和質量不具有競爭力，就會無情地被對手淘汰。一個發育良好的資本市場能產生兩種約束現有經理管理層的機制：一個是股東用腳投票的機制，當股東對現有經營層不滿意時，可以選擇不再做股東來表達自己的看法和評價；另一個是產權購買方的接管機制，當企業治理水平低時，會受到接管的威脅，被其他的投資者收購和兼并，現有經理人的位子不保，這就形成一種約束。而一個有效的經理人市場的存在對于不稱職的經理人也是一個威脅：如果一個經理因自己的管理原因導致公司業績下降，董事會就會從經理人市場尋找替代者，原有的經理則喪失崗位，同時給自己的經理人生涯留下不良記錄而影響其未來發展。可見，經理人員市場、資本市場和產品市場上的競爭能夠產生約束經理行為的信息，因此，能夠解決由于企業的所有權和控制權的分離而產生的激勵問題。

但在我國，以市場為基礎的外部治理機制發育不全，主要表現在三個方面：一是銀行等作為債權人對公司實施的監控作用較小；二是公司控制權市場或者并購市場對公司實施的監控作用非常有限；三是經理市場不成熟。

(四)違規操作成本低。我國對于公司治理問題出臺的法律規范不少，但是法律的執行力度不夠，而且大多數停留在經濟懲罰上，缺乏足夠的刑事懲罰。對于上市公司及其高管們的違規，交易所通常也就是譴責罷了，而證監會也只是罰款了事。最近幾年頻繁出現公司高管違規操作，造成國有資產嚴重流失的事件，無不說明，由于違規成本太低，處罰不力，使得高管們在違法違規的路上前赴后繼，鋌而走險。更讓我們認識到了市場監管機制存在的漏洞。

(五)信息披露機制尚不健全。國有企業公司治理重要組成部分中的信息機制還不健全，治理結構方面的缺陷使企業的信息不公開、不透明、不真實。由于這類企業的信息基本被內部人控制和操縱，外部人和企業普通職工很難獲得企業的真實信息。當被迫或需要向上級、政府、公眾提供信息時，首先考慮信息的披露是否損害內部集團的利益，并與此展開博弈，使外界難以知曉企業真實的經營情況，成了經營績效低的“保護衣”。不健全、不透明的信息披露機制，為上市公司信息操縱和信息造假提供了便利條件。

三、規范和完善我國國有企業公司治理結構的對策

(一)進一步深化體制改革，提供公司治理結構所需體制平臺。在構建經濟型公司治理結構之前，先要明確它的前提條件，即其所需的體制平臺。我國國有企業建立公司治理模式應基于三個體制平臺：政企分開、社企分離、黨企分工。唯有如此，國有企業才能擺脫政府不必要的干預，避免行政型治理模式的種種弊端，真正實現獨立自主經營，在統一的市場體制下公平競爭，依照現代企業制度要求規范投資人、管理者和職工的責、權、利關系，企業才能真正進行有效的公司化改制，選擇適應企業實際需要的公司治理模式。

(二)推進股權多元化改革，實現投資主體多樣化。股權結構決定著公司控制權的分布，決定著所有者和經營者委托關系的性質，是影響公司治理健康有效的重要因素。當前國有企業改制中一個突出的問題是股權單一化，國有股一股獨大，并多是國有獨資公司。現代公司治理結構是建立在一個多元、分散、可以流動的股權結構上的組織形態。單一化的股權結構難以形成制衡，而且往往導致內部人控制。為了健全完善公司治理結構，必須在股權多元化上取得重大突破，徹底解決國有股“一股獨大”所引發的問題，對企業來說，實現投資主體多元化的途徑主要有：吸收各地方實體和戰略投資者投資作為股東；通過債權轉股權等方式形成多元股東；在企業并購、技改、搬遷過程中，通過多種方式實現投資主體多元化；與建立企業高層管理人員的激勵約束機制相結合，實行高層管理人員持股；通過境內外上市、中外合資、法人相互持股，實現投資主體多元化。

值得注意的是，投資主體除了指傳統意義上的物力資本所有人，也包括人力資本(即經營管理型、研發和技術型及生產及一般服務型人力資本)所有人。

(三)對經營管理者實施有效激勵和約束。對經營管理者實施有效的激勵，是公司得以持續發展的內在動力機制。但是，在我國國有控股的上市公司中，企業人即經理人員一般都是改制前的國有企業領導人，并且通常是政府主管部門任命。由于改革中的路徑依賴性，上市公司經理人員的激勵機制基本上沿襲了改制前的模式，很難做到對經營管理者實施有效的激勵。因此，也就很難保證經營管理者勤勉敬業工作熱情的持續發揮。作為國有企業的出資人，政府要在分配制度上有所突破，在公司內部建立起有效的激勵機制，培養公司的內在動力。

另外，由于上市公司國有股“一股獨大”，產權主體虛置，股權約束機制極度弱化，加之外部資本市場與經理市場不完善，經理人員往往處于失控的“真空”。因此，要通過建立完善的產品市場、資本市場和經理人市場對經營管理者進行有效約束。

(四)推行獨立董事制度，健全董事會制度。增強董事會的應有功能，是完善我國公司法人治理結構的核心。建立集體決策、個人負責并確保責任可以追究的機制，保證董事會對股東負責，建立符合現代企業制度要求的董事選聘、評價、考核、獎懲制度；將董事會的職能具體化，并強化董事的責任；推行獨立董事制度，獨立董事制定有關公司首席執行官的業績標準和薪酬計劃，并據此對首席執行官的業績進行定期評估；建立董事會的自我評價體系，加強董事會運作的有效性，強化董事會的戰略管理功能與責任，完善公司的內控機制和監督制衡機制。確保董事會決策的科學性和正確性，從而有效防止和避免“內部人控制”問題的發生。

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