國有企業的改革論文

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一、國有企業改革歷程回顧

國有企業的改革至今已走過二十多年的歷史，回顧這個過程大體可分為三個階段。

第一階段：1979—1986年，國有企業經營權層面的改革。傳統的國有企業是委托人即政府壟斷了企業近乎全部的剩余權利的奢望，也沒有創造剩余產品的積極性。因此國有企業勢必會長期處于了低效率運行狀態。由此不難看出，讓渡國有企業的經營權，必然會對經營者積極性產生激勵，進而有利于改變過去權力集中與外部化的狀況，使企業成為“自負盈虧，自主經營，自我約束，自我發展”的經濟實體。

針對傳統國有企業政企不分、經營者缺乏自主權和低效率運行的弊端，中共十一屆三中全會后，中央政府頒布了一系列擴大企業自主權的文件，推動了國有企業經營權層面的改革。1979年4月中央工作會議做出了擴大企業自主權的決定，同年國務院頒布了《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》等五個管理體制改革文件，并在四川省進行擴大企業自主權的試點。根據中央政策，政府向企業讓渡了生產自主權、原料選購權、勞動用工權和產品銷售權等十四項經營權。經營權的讓渡意味著企業的經營者具有了一定程度的剩余控制權和剩余索取權，企業經營者和生產者的生產積極性明顯提高。

許多文章在回顧放權讓利這一階段的時候，認為這是一種淺層次的、帶有權宜之計的改革。但，正是由于這一過渡性制度的安排，才使得國有企業的改革取得了明顯的效果。1979年國有工業企業實現利稅比1978年增長了10.1％，高于1957—1978年的平均增長率。國家財政收支也從1978年的財政赤字10.17億元轉為1979年的財政盈余135.41億元。職工實際工資比上年增長了7.5％。經營權層面的改革取得成功的原因歸結為以下幾點：第一，放權讓利是以中央政府的利益讓度作為切入點，受益者是包括國有企業在內的社會各種利益主體。在各利益主體均獲可得收益下的改革，不僅推動起來阻力小，且還會對各個經濟主體產生較強的激勵作用，有利于調動各個主體參與經濟活動的積極性。第二，經營權層面的改革是在原國有經濟體制內進行的改革，是不改變原有的所有權框架，而只在政府和國有企業之間進行的利益調整。這種調整并不涉及“姓公姓私”或“姓資姓社”的意識形態問題，因而來自社會意識和傳統觀念方面的阻力較小，改革能夠被全社會所接受。第三，放權讓利雖然表現為中央政府利益的部分損失，但于經濟總量增加，中央政府收益的絕對量也是增加的；同時，社會經濟總量的增加又會帶來其他社會成員收入的改善。因此，以放權讓利為內容的國有企業經營權層面的改革是一種社會絕大多數成員都受益的帕雷托改進。

第二階段：1987—1992年，國有企業改革從經營權向所有權層面的過渡。從1986年開始，國有企業改革開始從經營權向所有權層面過渡，但在涉及財產關系的深層改革上，同時出現了兩種不同思路和對改革制度的兩種不同選擇。

一種思路是將國企改革仍然限制在原有財產關系之內，而進一步推進經營權層面的改革。與這種認識相對應的制度選擇就是企業承包制。中央政府決策部門傾向于這種改革思路和改革方案，于是從1987到1992年，國有企業經歷了兩輪承包制改革。

承包制推行伊始，確實調動起企業和職工的積極性，推動了國有經濟的發展。1987和1988年我國工業增長速度分別為14.1％和20.7％。企業實現利潤和上繳稅金1987年比1986年增長8.0％，1988年比1987年增長18.2％，虧損面也逐年下降，經濟效益有所提高。但在推行承包制期間，卻出現了企業增效、經濟增長、國家財政收入反而下降的狀況。在推行承包制的第一年即1987年，伴隨國民經濟的高速增長，財政收入卻出現了低增長，財政收入占國內生產總值的比重從1986年的20.8％，驟降為18.4％，一年下降2.4個百分點，1988年又急劇降到15.8％，比1987年又下降2.6個百分點。

承包制帶來的結果招致了全國各界強烈的批評和反對。一種普遍的批評認為，在經過了放權讓利之后，國家財政已無力繼續讓利。而承包制又向企業做了更大幅度的讓利，致使國家財政收入嚴重流失。還有一種分析認為，承包制對企業行為的約束仍然是軟的。企業只負盈、不負虧。這不僅使國家財政收入占國民收入的比重下降，而且還造成了企業承包者的行為短期化和“機會主義行為”（劉世錦，1993）。

承包制對國有企業改革的利弊分析現在仍需要認真討論后再下結論，但有一個認識是能夠形成共識的，那就是如果不進行深層的財產關系的變革，國有企業經營者行為就很容易出現短期化，且國家對經營者的監督很困難。在承包制度中，國家和企業處在一種不完全的契約關系中，政府與企業一對一的談判成本很高，且無法對承包合同的細節逐一地加以規定。所以，企業承包者可憑借充分的剩余控制權合法或不合法地追求自身利益的最大化，由此而出現行為的短期化和機會主義也就不足為怪了。

與承包制的改革主張不同，國內理論界的一些學者專家提出了深化國有企業所有權層面改革的主張，與這種主張相對應的制度選擇就是股份制。股份制改革是國有企業在所有權層面改革的一個重要推進。其根本目的是要改變由國家壟斷的企業財產制度，使國有企業內部形成多元化的產權結構，優化國有企業內部的治理結構，為實施對股東、董事會和經理層進行有效的激勵和制約。

國有企業股份制的試點開始于1986年，但大都在國有中小企業中進行。試點的影響面并不廣泛，主要問題在于非國有的財產主體介入不足，“找不到能夠合作的非國有主體”是一種普遍的反映。在多元化主體供給嚴重不足的情況下，股份制試點往往在企業內部職工中展開。由于企業內部職工籌資能力的局限，股份制改革自然達不到預期的目標。而且由于當時股份制不夠規范，很多試點企業的職工股份演變成為一種內部借貸，最后以還款了之。在這期間，由于承包制所產生的一些負面影響，及股份制的發育不足，致使國企改革一度處在搖擺和徘徊之中。改革的效果也就可想而知了。

第三階段：1992—2002年，建立現代企業制度的改革。1993年，十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》中，明確地提出了國有企業建立現代企業制度的目標和步驟。1994年以后建立現代企業制度的試點在國有企業中展開。建立現代企業制度的目標是要通過產權結構的改造，使國有企業成為“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”的現代企業。在現代企業產權結構的制約下，政府不能再直接地控制和經營國有企業。它的意愿只能在國有企業清算和轉讓時依據終極所有權來實施和表達。當然，政府還可以通過其人即國有資產管理公司或控股公司參與國有企業重大事宜的決策，但這個決策也是受所有者出資額和所持股份數額限制的。因此，在現代企業組織框架中，從發展上看，政府的意志是遞減的，而股東的意愿則可得到組織和制度的保證。而且在現代公司中，權利、責任和義務是由法律規定的，并受出資額和所持股份制約。決策只能是董事會成員討論后通過表決做出，這就可以避免長官意志和個人意志的獨斷專行，從而為科學決策的實現提供組織基礎。但國有企業所有權層面的改革，并不是一個簡單的過程。其難點仍然在于多元的，尤其是非國有財產主體供給不足。而當前存在的“一股獨大”的產權結構，是妨礙公司內部治理結構優化的關鍵所在。

二、國有企業產權制度改革現存的問題

首先是建立產權結構多元化遇到的困難。到目前為止，無論是在有限責任公司中，還是在股份有限公司中，國有獨資和國有控股的結構仍然占有相當大的比例。這種產權結構往往會帶來如下后果。（1）在國有獨資公司中，由于缺乏多元股東的產權結構，形式上的公司組織仍然只不過是原國有企業的翻牌，董事會基本上是國有企業的原班人馬。在“翻牌公司”里，傳統國有企業的諸多弊病依然存在，當然也就難于實現權責分明和科學管理。（2）在國有控股的股份公司中，董事會一般仍由政府官員組成，董事長往往由黨委書記擔任，而總經理的任命也要通過組織部門認可。這種官員和企業家不分的格局，往往使公司的負責人在政績目標和企業目標之間彷徨，難于擺脫行政的干預，也很難做出真正科學的決策。（3）在各類國有公司中，國有股東都是國有出資人委托的人，因此仍然存在真正所有者缺位的問題。假如人的目標與委托人的目標發生矛盾，則國有公司很難解決“內部人控制”問題，必然會面臨較大的風險。

公司產權結構的缺陷影響公司的治理結構。在一般的股份公司中，比較突出的問題往往是董事會與經理人之間的委托關系。由于公司的經營和管理越來越多地依賴于職業經理人，經理人掌握著公司的實際控制權，因此如何激勵和監督經理人的問題則變得越來越重要。而國有公司的治理結構則由于產權結構的缺陷而顯得更為復雜。首先是國有公司的董事會成員一般都是國有資產的所有權代表而不是所有權人本身，因此股東與董事會之間的委托關系，或者說股東對董事會的監督就成為一個首要的難點。比如，最近在資本市場上連續披露出來的上市公司以虛假盈利信息欺騙股民的問題，就是上市公司“內部人控制”和行為短期化的一種表現。第二是國有公司的董事會和經理人在控制權的配置上，一般是董事會的權利大于經理人。在董事長兼任總經理的企業中，董事長兼負決策和經營管理權于一身；在董事長與總經理分離的企業中，總經理的經營管理權限往往又會受到董事長的制約。因此不論怎樣，很難形成合理的權力分配。此外，國有公司中的監事會成員與董事會統一由政府委派，因此實際上往往形同虛設，甚至可能成為與董事會“串謀”的伙伴。在國有獨資和國有控股的企業中，董事會、經理人和監事會往往被原來企業中的“三駕馬車”分攤，黨委書記擔任董事長，廠長擔任總經理，而工會主席則擔任監事會主席。設想的制衡格局很容易被內部控制格局所替代。說到底，許多國有公司出現的問題都源于這種“一股獨大”的股權結構所致。

其次是傳統觀念和陳舊的意識形態對國有企業改革的阻礙問題。傳統的觀念和陳舊的意識形態對國有企業的阻礙主要表現在對國有企業產權讓渡的認識上。早在80年代中期，中國就開始了對國有小型企業進行出售和拍賣的嘗試。但時至今日，國有企業的產權讓渡仍然處在舉步維艱的狀態。其中原因固然很多，但一個重要的障礙是來自于傳統的觀念和陳舊的意識形態。第一個觀念障礙是關于國有資產流失和坐失的關系問題。保護國有資產的基本方式應該是運動，而不應該不動；不動的國有資產無法實現保值和增值，實際上就意味著損失。在運動的過程中，國有資產也有可能出現一定程度的流失。只要流動的收益大于流失的收益，流動就是必要的。因為害怕流失而不敢流動，結果反而會造成國有資產的坐失。坐失的損失同樣是不可估量的。第二個觀念障礙是只轉讓虧損企業，不轉讓盈利企業。在相當長的一段時間里，政策只允許轉讓一些微利虧損的國有企業產權。而對于盈利的企業，一是政策沒有表示允許，二是即使政策允許也不會被轉讓。因為政府還指望它為其創造收益。在這種條件下，國有企業沒有抓住市場需求較強、企業價格較高的出售時機。而當市場需求降低，企業又出現大面積虧損的時候，想出售也賣不出去了。與上述主流的政策導向相反，一些省政府抓住十四大以后經濟高漲，外企、私企兼并收購國有企業的需求上升時機，及時地將較好的國有企業出售變現。一方面，將國有企業轉變為獨立的經濟主體，政府減輕了負擔；另一方面又賣了個好價錢，實現了國有經濟的保值增值。第三個觀念障礙，是一種“唯評估論”。國有資產在市場的轉讓中，如果交易價格低于評估價格，是否意味著國有資產的流失？回答是否定的。因為評估價格往往是資產供給方的一種預期價格，或者叫做供給參考價。它必須在市場上與資產的需求方洽談，方能達成雙方認可的市場價格實現交易。搞市場經濟就要遵循市場規則，在一個規范的市場中。交易價格是公平而且合理的。把評估價格作為衡量國有資產是否流失顯然是不恰當的。市場價格是受供求規律影響的。在當前國有資產供大于求的買方市場格局中，經濟越是不景氣，國有資產越是虧損，企業的價值就會越低，市場價格也會越低。這是一個非常殘酷的現實。

三、所有權結構改革深化的對策選擇

繼續深化所有權結構的改革是解決國有企業現存問題的主要課題。但要完成這一步驟仍需要采取一系列相關的制度安排，以期通過依賴性路徑取得報酬遞增的結果，并藉此推進國有企業產權改革的進一步深化。

1、繼續降低進入國有企業的門檻。國家所有權結構的根本改變要有多元化投資主體的進入。因此，繼續降低國有企業的進入門檻應是一個可行的對策。一些人可能會認為國有企業的資產已經跌到底線，幾乎無利可圖，因而無人會問津。但其實問題不在于外部進入者，而在于人們的觀念。最近發生的東方資產經營公司以500萬元盤活6000萬元不良銀行資產的案例給我們很大的啟示，國有經濟的決策層所給出的政策制度，是影響進入者數量的決定性因素。當然，對于不同的投資環境以及優質快捷的服務是較之稅收優惠更為重要的條件；對于國內民間資本來說，價格和稅收的減讓還是非常重要的，而對于企業內部的經營者和職工來說，則可以以干股和期股等形式將其逐漸培養成為企業的所有者也不失為可供選擇的途徑。降低國有企業的進入門檻是為了實現國有企業股權的多元化，而股權的多元化除了融資的目的外，更主要的是通過股權的結構多元化來解決國有企業的責任主體、科學決策和風險分擔等一系列制度性和機制性問題。

2、健全和深化國有企業的退出制度。目前在國有企業退出問題上，需要有一定的觀念突破和制度創新。首先是退出的范圍的領域。按照一般的認識，在公共物品生產領域，如國防設施、郵電、鐵路、道路橋梁等；特殊產品生產領域，如稀有金屬的開采及冶煉，造幣以及涉及國家機密的高科技等，還需要通過國有獨資或國有控股的產權形式來予以控制，以保證國民經濟整體的有效運作。除此之外的大多數競爭性領域，國有企業都應該在競爭中自由進出。在現實的運作中，一些曾經被認為關系國計民生而必須國家壟斷的領域已發生了改變。在通訊、道路橋梁等公共物品供給領域，在基礎產業如鋼鐵、石油探采等，都已開始有國外投資者進入。實踐證明，國家對國民經濟整體的有效控制，應主要以政策引導為主，并不一定由國家直接經營國有企業。一個有效的財政政策、貨幣政策和產業政策，可能會產生比直接經營國有企業更大的效果。其次是國有企業退出的戰略步驟選擇。傳統的思路往往是等到國有企業不行了才想到退出，而“靚女”是舍不得“先嫁”出去的。這種等蘋果爛了才想到處理的思維方式，只會使國有企業處于一個被動的不可把握的競爭環境中。國有企業一般是由政府決策進行投資和擴張的，而相對較高的賦稅又使國有企業發展的后勁不足。在這種兩頭做不了主的情況下，企業既無法實施自己的經營戰略和發展戰略，又無法決定自己的退出戰略。此外還有國有企業職工的職業轉換的下崗安置問題。由于國有企業一般都是處于傳統的大工業領域，吸納國有企業職工的數量多，工人專業化分工細，對于大工業的依賴性強。一旦下崗，轉換職業的能力較弱，安置起來也困難更大。當前，一些資源型企業面臨著資源枯竭、企業衰落的特定階段。有的城市和城市中的人口都依賴煤炭資源生存，而一旦資源枯竭，整個城市的產業和人口都會面臨生存危機。針對這種情況，政府在國有企業的退出過程中更要注重策略的選擇。應在企業或產業發展戰略的制定中包含對企業或產業生命周期的預測，及預防衰退，強化競爭能力的戰略安排，包括退出時的資金儲備。

3、建立相對穩定的國有財產人隊伍。在董事會對企業的剩余控制權很大而同時董事會又由非所有權人的國有公司中，董事會和經理人同樣處在被激勵和監督的地位上。這會使激勵和約束制度的安排增加了難度。其中，對國有財產人穩定性的激勵尤為必要。一個有效的長期激勵機制，能夠使企業的經營者與所有者的利益長期保持一致，將經營者的短期行為控制在最小范圍內。還有可能把優秀的經營者培育成為國有企業的新股東。我國自九十年代開始引進國際上較為流行的激勵手段——年薪制和期股期權激勵的思路，對于經營者的剩余索取權的擴大來說是具有現實意義的。但相對于我國不夠完善的資本市場來說，這些激勵手段的推行需要一定的條件和實踐過程。當前由于國有企業退休制度帶來的制約，使一些頗有成就的經營者往往會在臨退休的前夕產生“壯志未酬”的心理失衡，進而產生將個人對企業的貢獻轉化為各種個人現期收益的灰色傾向。如果改變一下國有公司經營者的任期制度，就可在相當程度上避免經營者行為的短期化，換取經營者的專心努力工作，這對形成一支相對穩定的國有財產人隊伍是很有利的。這是一種低成本的激勵制度。同時，通過期股或期權可以使一些優秀的國有企業的經營者轉變成為企業新的重要股東，從而又可使他的經營才華更主動地傾注于企業的成長，成為企業發展的重要力量。穩定國有企業經營者隊伍不僅是國有企業內部產權結構和治理結構改革的需要，而且也是國有企業永續發展的需要。世界上的大企業能夠經久不衰的一個重要因素，就是擁有一批堅定不移的經營者股東。對此我們還應提高認識，并選擇針對性的對策。

國有企業的改造是一個系統工程，除了改革的政策措施之外，政府的寬松環境，良好的市場競爭環境，以及國際的和平環境等都必須要配套進行。為此，我們必須抓住加入WTO的有利時機，全方位地為國有企業改革深化創造更好的條件。