鄉(xiāng)村失范治理管理論文

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[摘要]公共選擇理論從理性的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā)分析公共管理組織的行為,公共管理組織也有追求自身利益最大化的一面。體制及制度上的缺陷造成鄉(xiāng)村兩級(jí)公共組織為各自利益進(jìn)行博弈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)和村委會(huì)過(guò)度行政化是當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系失范的主要原因。完善制度、規(guī)范政府行為、培育自治性組織和提高鄉(xiāng)村人員素質(zhì)是治理鄉(xiāng)村關(guān)系失范的必由之路。

[關(guān)鍵詞]公共選擇鄉(xiāng)村關(guān)系治理

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)浪潮的推動(dòng)下,中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)正處于急劇的社會(huì)變遷之中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會(huì)。在農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)大國(guó)的轉(zhuǎn)型期,建設(shè)一個(gè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)是促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的重要因素之一,然而,在鄉(xiāng)村關(guān)系治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中,鄉(xiāng)村關(guān)系到卻出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)和村委會(huì)的過(guò)渡行政化是當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系改革和發(fā)展的難題,嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。

一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關(guān)系失范

公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋,廣義的公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)重要流派,是將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué);狹義的公共選擇理論是作為行政管理學(xué)的一個(gè)流派而存在,它將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域,關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場(chǎng)的集體選擇,公共選擇理論的宗旨是把市場(chǎng)制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道,即經(jīng)濟(jì)人模式。

公共選擇理論的基本行為假定是:人是關(guān)心個(gè)人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn),分析了公共管理組織的行為,他們認(rèn)為,公共管理組織及其組織者并不像人們所認(rèn)為的那樣充滿公益心,相反他們的和常人沒(méi)有什么區(qū)別,都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人,追逐自己的私利,他們首先追求的是個(gè)人利益和組織機(jī)構(gòu)的利益,然后才會(huì)照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域,既適用于政府部門(mén)組織也適用于非政府部門(mén)的自治組織。

鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán),具體說(shuō)主要集中在對(duì)村委會(huì)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的非法干預(yù)上,體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之中;二是村委會(huì)的過(guò)渡行政化和“過(guò)渡自治化”,前者指村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)下屬辦事機(jī)構(gòu)或一級(jí)“準(zhǔn)政權(quán)組織”,后者指村委會(huì)單純從本社區(qū)利益出發(fā),不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo),對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的職責(zé)抱著消極、冷淡的態(tài)度。

從鄉(xiāng)村關(guān)系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出,作為兩個(gè)緊密聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權(quán)益影響或擴(kuò)展到對(duì)方。當(dāng)然,在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過(guò)程中起決定作用的是組織中的人,是受到他們自身利益的驅(qū)動(dòng)、追求個(gè)人效用最大化,從而造成鄉(xiāng)村關(guān)系失范。

二、鄉(xiāng)村關(guān)系失范的影響因素

公共選擇是相對(duì)于市場(chǎng)選擇而言,一般來(lái)說(shuō),在市場(chǎng)選擇中當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不健全或市場(chǎng)還未成熟時(shí),經(jīng)濟(jì)人就會(huì)在市場(chǎng)缺陷中尋求利益最大化,抑或投機(jī),而不是靠公平競(jìng)爭(zhēng)獲利。同理,政治體制的不完善,也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機(jī)。

(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權(quán)組織,處于我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制中的最末環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制在某種程度上可稱(chēng)為壓力型體制,其主要特征在于各級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)趕超指標(biāo),采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃、任務(wù)最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí),也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法去完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù),如計(jì)劃生育、征兵、糧食種植,稅款征收等。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對(duì)村干部的去留決定權(quán)和工資報(bào)酬權(quán)將指標(biāo)再度分解分配給村民自治組織特別是村委會(huì),并利用強(qiáng)有力的行政命令手段督促其執(zhí)行,這就造成村民自治組織自治權(quán)限大大縮小,從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關(guān)系扭曲。

(二)鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)存在缺陷

實(shí)行村民自治之后,理論上說(shuō)村民自治委員會(huì)與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無(wú)行政隸屬關(guān)系,二者只是工作上指導(dǎo)與合作關(guān)系,根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作。”從此我們可以看出法律對(duì)村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的,既沒(méi)有對(duì)“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍給以合理確定,也沒(méi)有對(duì)村民自治的領(lǐng)域給以明確表述,這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過(guò)大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和組織資源,再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動(dòng)空間,他們能較便利的利用制度空間去對(duì)村民實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)。

(三)村委會(huì)雙重角色失衡

村委會(huì)作為法定的村民自治組織,是經(jīng)過(guò)村民授權(quán)來(lái)控制與管理社區(qū)資源,體現(xiàn)和維護(hù)村民利益并通過(guò)為村民服務(wù)來(lái)贏得他們的支持和信任,但是在實(shí)際中村委會(huì)又承擔(dān)了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣,村委會(huì)便扮演了雙重角色,一方面要貫徹上級(jí)方針政策,代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作,另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作,分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民主權(quán)的國(guó)家內(nèi)根本利益是一致的,但矛盾和沖突不可避免,因?yàn)橹袊?guó)所要實(shí)現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強(qiáng)制的現(xiàn)代化,它要求村民在較短的時(shí)間內(nèi)即適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國(guó)家在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國(guó)家任務(wù)和要求要通過(guò)村委會(huì)去強(qiáng)制執(zhí)行,同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會(huì)搭上制度化轉(zhuǎn)型的便車(chē)進(jìn)行擴(kuò)張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對(duì)策,一方面村委會(huì)順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機(jī)構(gòu)執(zhí)行命令或進(jìn)一步搭便車(chē)“自我擴(kuò)張”,另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對(duì)策”進(jìn)行游說(shuō)、消磨甚至抵制,村級(jí)反控制力量的成長(zhǎng)使鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊張狀態(tài)。

三、對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系失范的治理

公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系,通過(guò)在公共部門(mén)中恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng),引入市場(chǎng)機(jī)制,打破政府壟斷,從而將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì)。從總體上看,鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕造成的矛盾和沖突,治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動(dòng):

(一)完善法律法規(guī),明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng),首先要確立二者是相對(duì)獨(dú)立的利益主體,是無(wú)直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于急劇轉(zhuǎn)型期且地區(qū)發(fā)展不平衡,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊的、變動(dòng)的,現(xiàn)行的法律只是設(shè)計(jì)較為寬限的法律框架,并沒(méi)有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位,首先要理清二者的職責(zé)權(quán)限,一是根據(jù)憲法和《村民委員會(huì)組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神,各級(jí)人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實(shí)體性法規(guī),明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權(quán)限,哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”,哪能些事項(xiàng)需要村委會(huì)“協(xié)助工作”。明確的外延和內(nèi)涵使國(guó)家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹,村民利益通過(guò)村民自治得以真正實(shí)現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認(rèn)可擁護(hù),違法施政被村民合理拒絕,同時(shí)村委會(huì)的雙重角色大體平衡,起到了“承上啟下”的作用,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機(jī)銜接起來(lái)。

(二)重塑政府形象,建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織

改變政府形象,規(guī)范政府作為,首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,根本的是要改革壓力型政治體系,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標(biāo)任務(wù)中解脫出來(lái)。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡(jiǎn),因?yàn)楝F(xiàn)有框架下精簡(jiǎn)已經(jīng)走到末路,改革的目的在于提高績(jī)效而不是裁減人員,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會(huì)事務(wù)管理功能,如土地管理、治安管理、救災(zāi)、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé),也不應(yīng)該對(duì)自身財(cái)政負(fù)責(zé),更不應(yīng)有自我擴(kuò)張和資源掠奪行為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與民間組織在資源配置中的角色,把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)領(lǐng)域,提高服務(wù)能力。

(三)培育自治組織,增強(qiáng)村委會(huì)自治能力

民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調(diào),一方面各種民間組織及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來(lái)轉(zhuǎn)達(dá)給政府,另一方面又把政府的政策意向和對(duì)相關(guān)問(wèn)題的處理意見(jiàn)傳達(dá)給其成員。同時(shí)民間組織對(duì)政府行為構(gòu)成強(qiáng)有力的制約,適應(yīng)了農(nóng)民豐富多彩的社會(huì)需要,民間自治組織大量成長(zhǎng),政府就會(huì)受到來(lái)自外部的制約,可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國(guó)家應(yīng)從體制上消除對(duì)民間組織不合理限制,使各種形式各種功能的農(nóng)村民間自治組織有寬松的成長(zhǎng)發(fā)育環(huán)境,如村委會(huì)、各種農(nóng)民協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)等。在民間組織發(fā)展過(guò)程中,不斷探索實(shí)施規(guī)范管理的新體制,建立政府與非政府組織良性互動(dòng)關(guān)系。村委會(huì)作為村民法定的自治組織,在村務(wù)管理方面更應(yīng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任,只要不偏離黨的路線、方針、政策,不違反國(guó)家法律法規(guī),對(duì)村莊重大事項(xiàng)具體負(fù)責(zé)實(shí)施并自覺(jué)接受村民監(jiān)督,加強(qiáng)自我決策和自我管理能力,增強(qiáng)村莊“自主性”,這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系。

(四)提高鄉(xiāng)村人員素質(zhì),實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變

在處理鄉(xiāng)村關(guān)系過(guò)程中,人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低下,農(nóng)民覺(jué)悟不高有關(guān)。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、官僚主義、人治觀念、以權(quán)謀私,表現(xiàn)在村民群眾中則是文化水平低,覺(jué)悟不高,缺乏契約合作意識(shí),并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況,必須在鄉(xiāng)村社會(huì)樹(shù)立現(xiàn)代民主觀念、法制意識(shí)和契約精神,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個(gè)代表”要求,提高認(rèn)識(shí),改進(jìn)方法,依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé),充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,對(duì)鄉(xiāng)村管理應(yīng)更多的采取法律的、經(jīng)濟(jì)的、教育的手段而不是簡(jiǎn)單的行政命令,應(yīng)尊重村民自治權(quán)和村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性,增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、公仆情結(jié);村干部要依法履行“村治”職責(zé),加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)自治能力,自覺(jué)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作,引導(dǎo)農(nóng)民用好民主權(quán)利,做好村民的“當(dāng)家人”。從根本上說(shuō),要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)由理性的“經(jīng)濟(jì)人”向?yàn)槊穹?wù)的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動(dòng),共同建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)。

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