依法治稅的難題與策略

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依法治稅是依法治國的重要組成部分，是治稅之本，也是稅收工作的基礎和靈魂。原國務院副總理李嵐清說：稅務工作的基本職責、基本出發點、落腳點、基本方針都是依法治稅，最終目標也是依法治稅。即要求稅收工作要建立在憲法和法律的基礎上，貫徹法治原則；代表國家征稅機關和人員要依法征稅，公民要依法納稅，全社會要依法支持和監督稅收工作。新《征管法》及其實施細則的頒布施行，為推進依法治稅，確保國家財政收入，深化稅收征管改革，全面做好各項稅收工作提供了制度、機制和手段的保證。但由于各種因素的影響，我國稅收法治環境仍不盡理想。下面筆者就當前依法治稅的難點及其相關對策談幾點粗淺看法。

一、依法治稅現狀與難點

依法治稅是一項長期而又艱巨的任務。我國從1988年首次確立以“以法治稅”為指導思想，到今天全面堅持依法治稅，依法治稅的思想逐步成熟，深入人心，稅收法制建設取得了較大的成績，依法治稅工作取得明顯成效：完善執法，規范征管，稅收執法日趨規范化、制度化，建立了新型的征管模式；加強稅務稽查，強化法制宣傳，改善了稅收法制的外部環境；強化“兩權”監督，堅持教育培訓，提高了隊伍整體素質。但是，從目前狀況來看，稅收法治水平與依法治國、依法治稅的要求還有較大的差距，依法治稅工作存在一定的難點問題：

（一）依法征稅原則遠不能夠完全落實到位。依法治稅是依法征稅和依法納稅的統一，要實現依法治稅，就得遵循依法征稅原則。依法征稅原則又叫稅收法定主義，它是稅收和稅法的最高法律原則。即稅務機關征收稅款必須嚴格依據法律的規定，不得違法作出開征、停征稅收，不得擅自變動納稅主體、征收對象、稅目、計稅依據、稅率等收稅要素和法定征收程序。這是依法治稅的必然要求，有助于稅收征管活動的法治化，減少稅收執法隨意性，維護納稅人的合法權益。然而，一方面，在基層，稅收執法權仍然相對集中在一些部門或個人手中，集征、管、查于一體的基層單位還很多；另一方面，現行機構設置不盡合理，相互制衡機制較弱，制度依然不夠完善和健全，有的缺乏可操作性，有的落實不夠，從而直接導致對稅收執法權和行政管理權缺乏有效的監督。在這種情況下，稅收執法的隨意性和不規范性的問題比較突出，使違法犯罪分子有機可乘，影響了依法治稅的深入。

（二）稅收計劃的指令性破壞了稅法嚴肅性。社會主義市場經濟要求稅務機關依法征稅，但隨著市場經濟體制的不斷完善和發展，稅收計劃與依法治稅的矛盾日趨激烈。各級政府在“吃飯財政”預算支出不斷增加的壓力和約束下，當稅收計劃與依法收稅發生沖突時，迫使稅務機關變通執法，使稅收執法權被扭曲，造成一些地區有稅不收，搞藏富于民或者收“過頭稅”、“寅吃卯糧”，完全偏離“計劃指導稅收”的宗旨，背離依法治稅的基本原則，嚴重破壞依法治稅，損害稅務機關執法形象。

（三）政府職能越位阻礙了依法治稅的進程。新《征管法》第5條規定：各級人民政府應當依法加強對本行政區域內稅收征收管理工作的領導和協調，支持稅務機關依法執行職務。而現實環境下，仍有不少地方政府和部門領導打著支持經濟發展、維護社會穩定的旗號干預稅收或在制定稅收任務時盲目加碼，搞以言代法，以權壓法；而在稅務機關內部，個別稅務機關和干部法制觀念較淡，存有有法不依，執法不嚴，收“人情稅”、“關系稅”、“暗箱”操作等等。所有這些，不僅嚴重違背了法治經濟正常的稅法基礎和運轉規則，直接干擾市場經濟，而且影響國家宏觀調控，阻礙依法治國進程。

（四）依法治稅的社會大環境依然不盡理想。一方面是稅收信息化程度仍較低，在傳統技術手段和管理機制下，稅源監控能力嚴重不足，納稅人想方設法進行偷、逃稅，國家稅收流失嚴重。特別是隨著經濟全球化進程的加快和電子商務的迅猛發展，這一問題變得更為嚴肅；另一方面是各級政府對稅收法制觀念不強，部門與部門之間相互扯皮現象嚴重，社會各界協稅護稅和監督稅務機關依法治稅的意識仍然不強，沒有形成依法治稅的良好人文、法治環境。

二、推進依法治稅的對策

（一）建立健全規范的稅收立法機制，完善稅收立法

一是要嚴格遵守立法權限，合理劃分稅收立法權。明確稅收立法權集中到人民代表大會，稅收執法權集中到政府部門，以加快完善稅收立法的步伐。同時由于我國各地區自然條件差異很大，地區經濟發展很不平衡，必須給地方一定的稅收立法權，以充分發揮中央和地方兩個積極性，使稅收制度的統一性和靈活性結合起來。

二是要遵守立法程序。各級稅務機關應當建立并完善稅收規范性文件的制定制度，認真履行規劃、起草、征求意見、集體審議、公告、備案等立法的必經程序。

三是要保證立法的系統性。各級稅務機關應當建立稅收規范性文件的定期清理制度，定期對各項制度規定進行整合，對越權制定的、違反法定程序的要立即停止執行，對明顯不合理的要在法定權限里盡快修訂，將分散的稅收規定適當歸并。要在依法治稅的前提下，用改革和發展的眼光來處理經濟生活中出現的各類稅收問題，切實維護國家稅法的嚴肅性和統一性。

四是要建立健全稅收法律體系。首先是制定稅收基本法，提高立法層次，提升法律效力；其次是完善稅收實體法和稅收程序法，以增強執法剛性，規范征納行為；再次是制定好各單行稅收法律的實施細則或規定，便于實際操作。

（二）建立健全嚴密的執法監督機制，強化內外監督

全面推行稅收執法責任制，加強對稅收執法行為的事前、事中、事后監督。事前監督，即要嚴格執行好稅收規范性文件的會簽制度、地方性稅收法規及規范性文件的備查備案制度和執法程序、執法文書的歸口管理制度。事中監督主要內容是：認真執行重大稅務案件集體審理制度；對大額減免的審批實行集體審核制度；做好稅務處罰的聽證工作。事后監督必須突出日?；?，隨時發現問題，隨時整改，注重責任的落實。加強事后監督，主要抓好三項工作：一是強化稅收執法檢查。在抓好上級對下級的層級執法檢查的基礎上，重點抓好法制機構對本級征、管、查部門等執法行為的日常檢查。二是要嚴格行政復議制度。三是加強稅收會計監督。通過日常的會計核算工作，加強對征管情況的監督，進一步加大會計檢查力度，保證各項稅收制度嚴格執行。