文化產業治理制度維度分析

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摘要:科學有效的制度設計是提高文化產業治理效能的根本保障。加強文化產業治理的制度建設能夠提升政府的文化治理效能、維護國家文化安全、為文化產業高質量發展提供強大的動力和支撐。文化產業治理的制度體系是一個由文化產業的管理體制及相關政策、法規構成的制度生態。但在文化產業治理中制度建設面臨現代文化市場體系不健全、文化產業管理體制不順、文化產業政策法規體系不健全、文化產業投融資體制機制不健全等方面的問題，在此基礎上提出相應的對策，為提高文化產業治理效能提供制度保障。

關鍵詞:文化產業；治理效能；制度建設；高質量發展

文化產業治理的制度體系是一個由文化產業的管理體制及相關政策、法規構成的制度生態。為提高文化產業治理效能需要健全的制度環境、有效的制度安排和實施機制作為保障。當前中國文化產業立法和文化產業政策正逐漸走向成熟，為提高文化產業治理效能提供強大的制度支撐。但現行文化產業管理體制不順、文化產業政策法規體系不健全等問題，影響文化產業治理效能的提高。因此，應從制度層面對文化產業治理進行系統性創新，不斷優化制度環境，才能為提高文化產業治理效能提供堅強的制度保障。

一、制度建設對提高文化產業治理效能的重要意義

(一)提升政府的文化治理效能

良好的制度是實現文化產業治理的關鍵環節，為提高文化產業治理效能提供了規范框架。政府應加強制度建設在文化產業治理的作用，為企業和市場提供高質量的制度供給，為提高文化產業治理效能提供堅強的制度保障。因此，政府應改革現行文化產業管理制度的不均衡，完善文化市場準入和退出機制、文化市場監管制度、文化市場信用制度等，實現文化產業管理制度供求的均衡，為市場主體和市場體系提供良好的營商環境，提高市場主體的文化產業規模化、集約化、專業化水平。同時，政府還要深入探索文化產業治理制度安排所嵌入的制度環境，厘清自身文化職能，加強文化產業治理能力建設的頂層設計，創新文化產業治理機制體制，提高政策杠桿對文化產業治理的適應性。

(二)維護國家文化安全

國家文化安全是國家總體安全觀的重要組成部分，包括意識形態安全、價值觀念安全、知識產權安全、文化管理體制機制安全等。文化產業制度建設是維護國家文化安全的有力支撐。從國內來看，文化產業整體發展水平較低，文化產品質量不高，文化產品國際競爭力不強，文化產品知識產權保護較弱;從國際來看，隨著全球化進程的日益推進，各種外來文化產品相繼涌入中國，深刻影響著人們的價值觀念、生活方式、社會行為等，這就不可避免地會帶來一定的文化安全風險，阻礙文化產業治理效能的提高。因此，加強文化產業治理的制度體系建設，是維護國家文化安全的必然選擇。一是完善領導機制，堅持黨對國家文化安全工作的絕對領導權。黨的四中全會指出:“健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”。這要求將黨的領導優勢轉化為文化產業治理效能，提升國家文化安全風險防范能力。二是建立文化安全危機處理機制，完善國家文化安全制度，筑牢文化產業發展的安全屏障，提升國家文化安全體系在國際競爭中的抗風險能力，切實維護國家文化安全。

(三)為文化產業高質量發展提供強大的動力和支撐

黨的以來，中國文化產業進入高質量發展階段。為推動文化產業高質量發展，政府加強機構改革成立文化和旅游部，促進文化產業與旅游產業有機融合，推進文化旅游治理體系和治理能力現代化，并制定《國家級文化生態保護區管理辦法》《關于促進旅游演藝發展的指導意見》等一系列政策為文化產業高質量發展提供制度保障。同時，堅持法治創新，從立法層面為推動文化產業高質量發展提供制度保障。當前文化產業發展的現行行政法規和部門規章存在立法層次較低、協調性與可操作性不強等問題，無法適應文化產業高質量發展的現實需要。因此，政府優化制度供給，制定《文化產業促進法》，并把其作為文化產業發展的基本法，為推動文化產業高質量發展提供法治保障，促進文化產業走向法治化、規范化發展道路。

二、文化產業治理中制度建設面臨的困境

(一)現代文化市場體系不健全

在現代市場經濟下，文化產業資源的有效配置需要完整、健全的文化市場體系。市場和政府是文化產業資源配置的兩種主要方式，解決政府在文化產業治理中的“缺位”與“越位”現象，就要處理好政府與市場的關系，厘清政府與市場的邊界，充分發揮市場在文化產業資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，使文化產業資源配置得到最優化。政府在文化產業治理中應扮演好服務角色，而不應該成為文化產業治理的主體。長期以來對文化產業管理采取過度干預的模式，按文化企業所有制性質、規模大小和所屬區域等非市場化原則，制定相應的文化產業政策來扶持文化產業發展，人為地挑選出“贏家”和“輸家”。這就造成文化產業市場主體缺位。本應作為文化產業市場主體而存在的文化產業機構卻屬于文化事業單位，造成文化產業與文化事業的界限模糊，文化市場化程度較低。同時，文化產業存在資本錯配，政府對文化產業的資金扶持存在方向“游移”，主要傾向于國有文化企業或大中型文化企業，處于“扶強扶優”狀況，使得它們更容易得到各級各類文化產業專項資金或投資基金;而非國有文化企業特別是中小微文化企業沒有得到真正的及時扶持，只能“望梅止渴”，資金不足制約其發展壯大。因此，現代文化市場體系不健全，導致文化產業政策和資本錯配，影響文化產業治理效能的提高。

(二)文化產業管理體制不順

深化文化產業管理體制創新是提高文化產業治理效能的制度保障。近年來，文化產業管理體制改革取得重大進展，文化產業治理能力逐漸提高，但政府仍沒有根本改變傳統的“政府辦文化”的理念，在文化產業管理實踐中主要運用一元文化管理行為，導致文化產業管理體制不順。主要體現在:一是文化產業管理存在條塊分割、政企不分、多頭管理等問題，尚未建立科學、統一、高效的文化產業管理體制，導致文化產業相關部門各自為政，管理效率不高，文化市場管理混亂，多頭執法現象時常發生。二是文化產業管理在市場監管、財稅補貼、投融資、資本運作等方面制度建設滯后，造成文化產業宏觀調控能力不強;三是文化產業管理模式單一，由于政府的干預引發文化產業發展的行政壟斷風險，制約文化生產要素在區域間的自由流動，阻礙文化產業的發展空間，破壞文化企業之間的公平競爭。因此，文化產業管理體制不順阻礙了文化產業資源在不同地區、不同部門、不同行業之間的合理流動與共享，影響文化產業治理效能的提高。

(三)文化產業政策法規體系不健全

當前，文化產業政策法規體系建設有一定的突破與創新，但主要采取行政手段調節，法律手段少，尤其是缺乏基礎性、全局性和高層次的法律法規。主要體現在:一是文化產業政策法規存在條塊、區域分割。政策法規是由不同的行政主管部門起草制定，由于各部門之間的權、責、利不明確，容易出現政出多門、多頭管理，制定出來的政策法規難以形成整體合力，導致文化產業治理效能不高。二是立法層次較低、覆蓋面不全。文化部門制定的規范性法律法規只從文化產業的某些行業或領域出發，沒有從文化產業發展的全局性系統性整體性出發制定專門性立法，而這些行政法規和部門規章是分散的、單一的，其效力層級較低、權威性不強以及它們之間的協調性、銜接性不足，對提高文化產業治理效能大打折扣。(四)文化產業投融資體制機制不健全文化產業投融資體制機制改革在投融資政策、市場營商環境、投融資主體作用等方面取得一定的成效，但投融資體制機制不健全影響文化產業治理效能的提高。主要體現在:一是政府對文化產業的支持力度不夠。政府資金投入是文化產業發展的主要資金來源，但政府資金投入對解決投融資瓶頸的支持力度不夠，只是起到引導社會資本投資文化產業的作用，引導和撬動社會資本的作用也不夠。二是投融資渠道單一。文化產業是高風險行業，資金需求大，文化企業向銀行信貸難;資本市場化程度不高，文化企業上市融資難;社會資本進入文化投資領域渠道不暢通，造成社會資本進入文化產業投資領域渠道不暢通等。

三、以制度建設提高文化產業治理效能的路徑選擇

(一)健全現代文化市場體系

提高文化產業治理效能要以健全現代文化市場體系為重要保障。正確處理好政府與市場的關系，充分發揮政府與市場的作用，增強文化市場主體競爭力，確保文化產業治理效能的提高。在文化產業新發展格局的背景下，應明確政府在文化產業治理中的服務角色，加快行政職能機構轉型升級，從過去的政事不分、管辦不分逐漸轉向政企分開、政事分開、官辦分開，推進文化產業治理體系和治理能力現代化。隨著文化體制改革的逐漸深入，文化市場體系建設取得一定的成效，但文化市場化程度不高、文化要素市場發育不完善、文化市場運行機制不暢等問題日益凸顯，影響文化產業治理效能的提高。因此，構建統一開放、競爭有序的現代文化市場體系，應加強文化產品市場、文化要素市場、文化生產和文化消費市場、文化市場流通體系和信用體系等方面的建設，健全和完善文化市場職能，破除文化市場壁壘的阻礙，提高文化產業市場的整體競爭力。

(二)完善文化產業管理體制

完善文化產業管理體制，創新文化產業管理模式，可以彌補“市場失靈”的缺陷，是文化體制改革中政府職能轉變的必然選擇。當前，文化產業管理涉及多個部門，管理主體較為分散，管理體制不順暢，導致文化行政部門行使監督和管理能力不強，阻礙文化產業治理效能的提高。因此，完善文化產業管理體制，不是由政府治理作為主體，而是政府、市場和社會等多元主體共同參與的協同治理。政府在宏觀調控的同時，要扮演服務型角色，由管理型政府向服務型政府轉變，由政府這個單一的主體向多元化轉變，鼓勵社會積極參與到文化產業管理中，將權力向基層傾斜，讓企業有更多的自主權，形成科學、統一、高效的文化產業管理體制。

(三)完善文化產業政策法規體系

文化產業政策法規體系是提高文化產業治理效能的重要保障。文化產業政策具體可分為產業結構政策、產業組織政策和產業發展政策，但這些政策是由國務院到下屬各部門如文化部、科技部、財政部和工信部等制定，處于相對分散狀況，造成政策銜接性不強，不利于文化產業治理效能的提高。因此，完善文化產業政策，要加強政策的頂層設計，優化政策環境，保證政策實施的持續性與有效性。同時，文化產業法治保障有待加強。文化產業領域缺乏統一的立法依據，主要以一些臨時性的文化產業政策來處理文化產業治理中面臨的問題，比如，文化市場上的虛假廣告、盜版等法律法規的缺失，造成文化產業公平競爭處于無序狀態。因此，完善文化產業法律法規體系，要加快文化產業立法，2019年12月13日司法部公布了《文化產業促進法》，重構文化產業的法律法規系統，為提高文化產業治理效能提供制度保障。

(四)健全文化產業投融資體制機制

健全文化產業投融資體制機制改革，是提高文化產業治理效能的突破口。當前文化產業投融資體制機制逐步從以國有資本為主轉向多元化投資的模式，但多元化投融資體制機制尚未形成，也缺乏文化產業投融資擔保機制，造成文化企業融資困難。因此，健全多元化、多層次、多渠道的文化產業投融資體制機制是提高文化產業治理效能的必然選擇。一是調整政府投融資布局，推動國有資本投融資體制機制的改革，發揮國有資本的引導作用，提高文化產業投融資效率。對混合性文化產業中公益性強的部分和公共性文化產業，政府應給予優先投入，而對公益性不強的部分和競爭性文化產業，政府應逐步停止投入，使之成為自主經營、自負盈虧的文化企業，建立起現代企業制度。二是構建市場化的文化產業投融資主體，讓市場在文化產業資源配置中起決定性作用。國有文化企業以國有資本為主體的文化投融資主體，而非公有文化企業需要鼓勵非公有資本以間接投資、直接投資、兼并收購、租賃、項目融資等方式進入競爭性文化行業。三是加強金融支持文化產業發展力度。比如，鼓勵銀行持續加大對文化企業的信貸投放、支持文化企業發債融資、打造文化產業全產業鏈信貸融資體系、建立文化產業投融資擔保聯盟等。

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作者：陳登源