文化發展項目評估制度分析

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一、重大文化發展項目評估制度的理論基礎

1．全面發展理論

馬克思和恩格斯對資本主義私有制條件下人的片面發展、人的異化等現象進行了深刻的反思。為了避免資本主義社會片面發展的缺陷，馬克思恩格斯曾多次在《英國工人階級狀況》、《德意志意識形態》、《共產主義原理》、《資本論》、《反杜林論》等著作中提出全面發展理論。我們應該從廣義上理解馬克思恩格斯的全面發展理論。馬克思恩格斯提出的全面發展理論既包括個體的全面發展，也包括文化的全面發展與社會的全面發展。全面發展理論作為重大文化發展項目可行性評估制度的理論基礎，其原因在于：第一，重大文化發展項目的實施目的是為了人的全面發展。“任何人的職責、使命和任務就是全面地發展自己的一切能力。”［3］人不只是作為物理意義上的存在，文化意義上的人才是人的本質存在。可見，全面發展理論昭示了文化發展的必要性和必然性，它是重大文化發展項目可行性制度研究的理論支撐。第二，文化的發展不僅僅是文化獨立的發展，它的發展與社會經濟政治各方面的發展匯集成全面發展的社會。十八大鄭重提出要全面建成惠及十幾億人口的小康社會，這個愿景即是我們追求的全面發展的社會。所以，在進行重大文化發展項目可行性制度研究時，必不可少地要考察經濟、政治等其他因素，以追求和實現社會的全面發展。

2．可持續發展理論

“科學發展觀的基本要求是全面協調可持續。”［4］十六大以來，可持續發展理論成為中國社會經濟政治文化各方面發展的指導思想。可持續發展理論作為重大文化發展項目可行性制度的理論基礎，其原因在于：第一，可持續發展是現時代文化發展的必然要求。我國文化發展取得了極大的進步，文化事業發展基本惠及全民，文化產業已經具有相當規模，文化商品生產步步走向繁榮，可以說，我國的文化已經脫離粗放型發展模式。現階段，我們應該更加注重提高文化的發展質量，應努力將文化規模轉化文化實力和文化影響力。所以，可持續發展理念是現時期進行重大文化發展項目可行性制度設計時必須遵循的指導思想。第二，可持續發展理論是理順文化內部各方面關系、文化與經濟社會發展關系的指導思想。“文化建設堅持全面協調可持續，就要理順文化與經濟社會發展的關系，加強文化建設各個方面、各個環節之間的相互協調和配合，使文化發展的結構和布局更加全面均衡，發展的速度與效益更加協調統一，文化可持續發展的能力進一步增強。”［5］文化發展與現代化其他各項事業的發展都是中國特色社會主義事業的重要組成部分。在進行重大文化發展項目可行性制度設計時，必須協調好文化發展與經濟發展、政治發展、社會發展的關系。同時，也必須正確處理文化內部各方面的關系，否則既不能達到文化發展的目標，也不能實現經濟社會的可持續發展。

3．和諧發展理論

社會主義和諧社會是一種美好社會，馬克思主義政黨將此作為社會理想不懈追求。實現社會和個體的和諧發展是人類孜孜以求的狀態。進入21世紀后，中共十六大和十六屆三中全會、四中全會，從全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的全局出發，明確提出構建社會主義和諧社會的戰略任務，并將其作為加強黨的執政能力建設的重要內容。重大文化發展項目可行性評估制度應以和諧發展作為指導思想。這主要體現在以下幾個方面：第一，文化發展離不開社會的和諧發展。文化的發展必定建立在政治昌明、經濟昌盛的基礎之上。中國特色社會主義文化的發展須臾離不開中國特色社會主義政治和中國特色社會主義經濟的發展。所以，在進行重大文化發展項目可行性評估制度設計時，不僅要注意到文化的發展，還要看到地區社會經濟其他方面的指標。在中國特色社會主義社會，實現政治、經濟、文化的和諧發展是題中應有之義。第二，文化的發展離不開文化內部各方面的和諧發展。文化也是龐大的系統，它的發展需要協調好內部各方面的關系。例如，協調好文化內容與文化形式的關系、協調好文化意義和文化規模的關系、協調好文化本體與文化載體的關系。第三，文化的發展最終要內化為人的和諧發展。文以化人。文化的作用表現在個體方面，就在于文化能夠將人熏陶為德、智、體、美各方面和諧發展的個體。誠然，不同個體在不同方面有所差異，在發展水平上參差不齊，這是人的成長規律，也是社會多樣性的體現。

二、重大文化發展項目可行性評估程序

重大文化發展項目可行性評估的程序可以分為以下幾步：第一步：確定評估對象，制定評估方案。凡對地區經濟社會影響較大的文化發展項目、資金需求量巨大的文化發展項目和對人民群眾生活影響甚巨的文化發展項目，均應列為評估對象。對確定評估的對象，建立專項檔案，制定評估方案。方案要準確把握評估重點，明確責任主體，由相應部門適時組織實施。第二步：收集社情民意，進行重點論證。群眾路線是黨的基本路線。地區重大文化發展項目事關地方福祉，重大文化發展項目的確立不是為了搞政績，而是真正為了將文化發展成果惠及到廣大群眾中去。所以一個地區的重大文化發展項目不能由某些領導拍腦袋決定，一定要廣泛征求民意。可以采取座談會、問卷調查、重點走訪等形式，廣泛征求社會各界意見，準確把握群眾對評估事項的反應及心理動態。對爭議較大、專業性較強的評估事項，按照有關法律法規，組織相關群眾和專家進行聽證和論證。對重大文化發展項目實施可能造成的群眾安置問題與生態保護問題，一定要將其作為重要評估對象，進行預先謀劃、反復論證，要征得相關群眾的同意與支持。第三步：匯總分析論證，編制重大文化發展項目評估報告。綜合收集的信息，對評估事項實施的前提、時機、后續經濟社會影響、配套措施、可持續發展等進行科學的預測分析和論證，特別要對因實施重大文化發展項目可能引發的矛盾沖突和發展前景作出評估預測，并制定相應的防范、應急預案，形成專項報告，作出可行性評估意見和結論。第四步：運用評估結論，進行科學決策。在充分調查研究、科學分析的基礎上，按照相關程序和民主集中制原則，對重大文化發展項目作出實施、暫緩實施、暫不實施的決定。對雖存在一些困難和問題、但經評估決定可以實施的事項，落實具體實施措施。對暫不與地區經濟社會發展相適應、產生不了經濟效益甚至有巨大虧損風險、對人民群眾生活影響巨大又得不到妥善解決或對地區現有生態環境和文化安全會產生較大破壞性影響的，應實行一票否決，決定暫不實施。對有一些困難或問題，在現有條件下尚沒有形成解決方案和安置措施，實施起來有一定不可控風險的，應決定暫緩實施，并根據實際情況及時研究對策，待時機成熟后再行實施。

三、重大文化發展項目評估內容

一般來說，每個項目在實施之前都會進行可行性研究。要評估事項是否符合本地經濟社會發展總體水平；是否具有相關政策的連續性和嚴密性；實施方案是否周密、完善、具體、可操作。［6］對重大文化發展項目進行可行性評估主要考察內容可行性、程序可行性、安全可行性、地區承受可行性、群眾接受可行性、風險控制可行性六個方面。

1．內容可行性

內容可行性主要考察重大文化發展項目內容是否符合國家法律要求、是否符合黨和國家文化方針與政策、是否符合地方經濟社會發展要求、是否統籌兼顧該地區各方利益、是否符合科學發展、可持續發展的要求、文化對象是否具有合理性、文化意義與實體規模是否匹配。在內容可行性評估中，尤其要重視重大文化發展項目與地區經濟社會發展適應性評估、文化對象合理性評估、文化意義與實體規模匹配度評估。

（1）重大文化發展項目與地區經濟社會發展適應性評估

這一評估制度主要指文化發展項目是否與本地區的社會經濟發展總體水平相稱，是否與本地區的社會發展總體規劃相符。文化的發展建立在經濟發展的基礎之上。國家或地區的文化發展水平必須與一個國家或地區的經濟社會發展水平相適應。這是馬克思主義的基本觀點。但是，在現實生活中，這一點卻經常被忽略。這種忽略主要有兩種表現：一種傾向是只重視GDP的發展，忽視文化建設和文化發展，地區的文化發展水平滯后于經濟社會發展，人民群眾的文化需求得不到較好地滿足；一種傾向是盲目地加大和拔高文化發展的地位，人為地打造出一些文化發展點，強力推出文化牌，將文化發展拔高到首要的位置，地方發展格局單一，社會經濟發展水平與文化發展不匹配。進行文化發展與經濟發展適應性評估，要注意以下幾點：第一，要明確地區經濟社會發展水平。要對本地區的經濟社會發展做出實事求是的規劃。第二，文化發展可以適度超前經濟發展，但不能逾越一定的限度。文化發展應與經濟社會發展相適宜、相匹配，這不代表文化發展機械地對地區經濟社會發展做出反應。文化發展可以適度超前。適度的文化發展可以很好地帶動地區經濟社會文化發展。

（2）文化對象合理性評估

重大文化發展項目中的文化對象必須合理、健康，這樣才能對社會風俗起到引領作用，才能被人民群眾所接收。一些地區的文化發展項目公然宣傳封建糟粕，如山東安徽兩省三地爭奪西門慶故里。其中，山東臨清的“西門慶項目”（即“金瓶梅文化旅游區”）占地8公頃。當地在福德街建設《金瓶梅》文化街區，按照《金瓶梅》的描寫，建設西門慶以及他的妻妾潘金蓮、李瓶兒、龐春梅等的宅院，打造一個“金瓶梅”式的大觀園。大觀園里上演美其名曰的“民間藝術”，如“西門慶初會潘金蓮”、“武大捉奸”等，游客還可以自費參與表演，演出后得到光盤。交錢就可以參與表演并拍攝成光碟，親自體會一次西門大官人的奢靡放蕩生活。［7］這種文化對象蘊含的價值觀低下，宣傳一種富即奢靡、富即放蕩的生活觀，嚴重污染群眾的精神生活，尤其對青少年產生極其不利的影響。這種文化發展項目僅僅是對社會不良思想的迎合，文化發展項目的對象完全不具有合理性。我國亟需建立重大文化發展項目文化對象合理性審查評估制度，對文化對象的合理性進行評估和審查。

（3）文化意義與實體規模匹配度評估

重大文化發展項目蘊含的文化意義是否與項目實體規模匹配也是內容可行性重點審查對象之一。現在一些地區對文化項目具有求大求全的心態，將一些文化對象的文化意義加以無限制的拔高，動輒冠以“中國之冠”、“世界之最”之名，然后當地政府傾其全力，投入重金打造項目，以博彩之心態將地區發展的希望全部寄托在一個文化發展項目中。陜西省寶雞市法門寺景區即是一例。地方政府欲以法門寺的佛指舍利打造“世界佛都”。佛指舍利具有巨大的文化意義，也有重大的旅游價值，但是當地政府和相關企業將該文化項目的意義進行了拔高。佛指舍利在世界多地存有，陜西省寶雞市法門寺景區以己為佛都，有自己強立中心之意。而且在宗教界看來，“佛都”這個遠大夢想面臨著一個理論陷阱：在佛教世界里，是不存在“佛都”這個概念的。佛教宣傳的是眾生平等，且佛教并沒有基督教伊斯蘭教圣地朝拜的傳統，并且自近代以來，以太虛大師、星云法師所倡導的人間佛教，本身就是以“去魅”、“淡化神圣化”為特征的。［8］可見，“佛都”既不合佛理，也不切實際。法門寺景區項目蘊含的文化意義與項目實體規模不相匹配。

2．程序可行性

程序可行性不僅要考察重大文化發展項目的決策主體、決策方式、決策步驟、決策時限、審批主體、審批方式、審批步驟、審批時限是否合法，是否公開透明。程序可行性還要考察重大文化發展項目的實施各環節是否符合程序的要求。重大文化發展項目的決策程序與重大文化發展項目的審批程序對文化發展項目的順利實施起到非常關鍵的作用。現今，尤其要完善重大文化發展項目決策主體制度。一些文化發展項目之所以前景暗淡的原因在于不按程序辦事。一些地區的重大文化發展項目關乎該地區福祉，卻是由少數黨政領導決定，視民意為無物。實際上，若沒有一個范圍較廣的群體參與到重大文化發展項目的決策中，將會使決策者自身陷人忙亂的狀態，在疲于應付的情況下只能靠感覺和非常有限的經驗“拍腦袋”，失誤的概率必然大增。當今社會，各階層蓬勃發展，各類群體有發出、發表自己意愿的意圖和權利。在當今的文化發展項目決策程序中，尤其要注意吸收更大范圍的主體加入到決策程序中。所以，在決策對象日趨復雜化的今天，不實現重大文化發展項目決策的主體多樣化是跟不上形勢發展的。而一個范圍較廣、配置合理的決策主體圈有助于將重大文化發展項目決策納人法治軌道，使其在有序的狀態下進行，決策失誤的可能性將大為減少。因此，在重大文化發展項目決策中，應當堅決貫徹黨的群眾路線。除了決策主體多樣化之外，在重大文化發展項目決策方式、決策步驟、決策時限、審批主體、審批步驟、審批時限等方面仍需進一步完善。（本文來自于《甘肅理論學刊》雜志。《甘肅理論學刊》雜志簡介詳見.）

3．安全可行性

安全可行性主要論證重大文化發展項目是否有可能引起群體性事件、是否影響自然生態環境、是否影響地區文化生態環境和文化安全以及重大文化發展項目本身是否具有安全問題。穩定問題是社會經濟文化發展的前提，沒有一個穩定的社會環境根本談不上任何發展。這里特別要注意對地區文化生態環境和文化安全進行考察。現今，一些重大文化發展項目以追求經濟利益為導向，將最能帶來經濟收入的文化類型作為重點發展對象，在宣揚、強化一種文化的同時，卻不注意保護該地區的其他文化傳統和文化基因，無形中使得該地區非常可貴的其他文化資源流失，減弱、消除了地區的文化多樣性，對地區文化生態造成了破壞，對地區的文化安全構成了威脅。在重大文化發展項目的文化安全可行性方面，特別要重視少數民族地區文化多樣性和文化安全。一些地區在發展少數民族文化的同時弱化了少數民族的特性，使少數民族的語言在弱化、少數民族內在文化品質在減少。現在，一些少數民族地區的文化項目看似轟轟烈烈，也在少數民族的特色上大做文章，可仔細分析可以看出，這些文化發展項目只是采用了少數民族地區一些表面的因素，用一些特別的服飾、新奇的風俗、奇特的地貌來吸引人，對于少數民族的文化品質重視不夠。少數民族的價值判斷、道德標準、文化個性、精神氣質以及行為規范、生產生活方式、風俗習慣等卻沒有得到足夠的重視。而且，一些地區的文化發展項目以經濟效益為導向，這使得傳統的價值判斷、道德標準、文化個性、精神氣質以及行為規范、生產生活方式、風俗習慣等發生深刻變化，一些民族特色的東西在悄悄流失。市場經濟本身也代表了一種觀念形態，其蘊含的等價交換、契約意識、效率觀念、非物質形態的貨幣化等，都會以一種強勢文化的姿態對當地傳統文化觀念帶來巨大沖擊，特別是對少數民族地區的傳統文化造成極大的影響。如果處理不好市場開發與文化安全的問題，一些文化發展項目的實施可能會對一些地區的文化安全構成威脅。

4．地區承受可行性

重大文化發展項目的地區承受可行性主要考察該項目是否具有實施該項目的人力、物力、財力以及地區政府負債是否在可承受范圍內。當今，一些地區在確立、實施重大文化發展項目時不考慮當地的承受可能性，擺脫不了唯GDP的思維，盲目求大求全。一些地方政府在一些文化發展項目上投入資金動輒上億，甚至數十億，完全不考慮當地經濟發展水平與政府負債程度，動用一切行政資源盲目貸款，完全不考慮以后各屆政府如何填補巨大的財政窟窿。陜西省當地政府在對法門寺景區進行規劃時，就沒有很好地進行地區承受可行性論證。在2005年一份名為《陜西寶雞法門寺發展戰略策劃綱要》中，合十舍利塔及佛光大道總預算約6億元，而5平方公里景區的總投入，經計算將達到12億。經過計算，在不計利息的情況下，12億投資需要13年才能收回。甚至該規劃的制定者也認識到，這一項目已經“遠大于合理的商業投資規模”。戰略策劃綱要對此下結論道，“舍利塔投資成本過大，以招商引資的融資模式吸引商業投資，將使得項目的開發無利可圖。”［9］但是地方政府仍然決意傾力發展該項目，且對法門寺景區的投入規模繼續擴大，規格一再拔高。法門寺景區的規劃面積上升到12．5平方公里。2007年，法門寺景區的投資總額已提高到15．2億。2009年景區建成時，數字定格在32億。2011年一期短期融資券募集說明書顯示，其投資控股的法門寺集團截至2010年9月末公司資產總額為34．2億元，負債總額23．2億元。債務并未到此為止。以2011年為例，當年景區接待游客135萬人次，實現營收1．4億元，利潤400萬元，但來年集團所需償還的借款利息高達1．07億元，是利潤的26．75倍之多。同時，2012年集團還需償還本金3．2億，這更是一個天文數字，與之對應的，景區不得不從工商銀行陜西省分行等金融機構貸款5．2億。計算下來，等于運營一年下來，景區所背負的債務非但沒有減少，反而增加2個億。［10］筆者曾經到西安及其附近地區考察過，法門寺景區作為距離西安較遠的一個旅游點，實際游客并不是很多。陜西是個旅游大省，旅游資源十分豐富，法門寺景區并不突出，其游客接待量遠遠不及兵馬俑、華清池、華山等傳統景區。法門寺景區的投資規模如此龐大，卻遠遠沒有帶來預期的經濟效益，反而極大增加了當地政府的財政負擔，給當地社會經濟發展帶來了沉重的包袱。

5．群眾接受可行性

群眾接受可行性主要考察決策是否適合大多數群眾的利益和預期、群眾是否對項目有較充分的了解并普遍擁護、決策的出臺與項目的實施是否在群眾可以接受的范圍之內。“我們的責任，是向人民負責。每句話，每個行動，每項政策，都要適合人民的利益，如果有了錯誤，定要改正，這就叫向人民負責。”［11］重大文化發展項目對當地群眾影響甚巨，一定要保障群眾的知情權、參與權、決定權。在重大文化發展項目的論證階段，一定要廣泛地了解民意，仔細做好調查研究工作，不僅要利用人大、政協、群眾組織廣泛征求人民群眾的意見，還要深入到基層了解和聽取人民群眾最直接的聲音。這就需要在重大文化發展項目的論證階段進行廣泛的民意調查和民意收集工作，通過制作調查問卷、進行網絡輿情收集、實地深入基層訪問，真正把決策建立在對人民群眾真正關心問題的了解和掌握上。

6．風險控制可行性

風險控制可行性主要考察重大文化發展項目是否存在相應的風險化解措施、是否存在相應的應急處置預案、是否建立起地區文化安全預防預警體系。任何事情都會有一定的風險。“凡事預則立，不預則廢。”一次重大的事故可能會使一個重大文化發展項目陷入癱瘓。重大文化發展項目作為對地區經濟社會發展影響重大的事項必定也存在一定的風險。這就需要我們對可能出現的風險有一個清晰的認識，并據此做好各種風險防范措施，形成各種應急處理預案，形成一個風險控制體系。現今，一些重大文化發展項目頻頻出現安全事故或存在安全隱患，其中一個重要原因是當地相關部門出于獲取最大經濟效益的考慮而對可能發生的風險視而不見。如一些景點在設計上有一定的游客接待上限，但是景區出于經濟利益的考量而不愿放棄對超出其接待能力的過剩游客的接待，從而導致一些群體性事件的發生，并增強了可能發生的安全隱患。

作者：胡劍工作單位：1．西南交通大學政治學院2．重慶理工大學思想政治教育學院