風險控制機制思考論文

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一、問題的提出

根據黨的十六大精神和國務院機構改革方案的要求，目前國務院國資委已經成立，各省國資委基本到位，年底以前地市級國有資產監管機構將陸續到位。隨著新的國有資產監管體系的建立，各級國資委作為國有企業出資人的三項基本權利，即選擇經營者、重大決策權、資本收益權也將到位。

國務院領導同志多次明確要求，國資委不能干涉企業日常生產經營，不能做“婆婆加老板”。但是“婆婆”和“老板”的界限在哪里？如何界定維護出資人權利和企業日常生產經營的界限？已經成為各級國資委面臨的難題。

在當前，企業的重大決策風險突出表現為企業的投融資風險，各級國資委對企業的投融資行為管不管，如何管，已經成為當前的矛盾焦點。

二、歷史與現狀的矛盾

由于國有企業出資人缺位，長期以來，一直是企業負責人，尤其是“一把手”決定重大投融資行為，報有關政府部門審批后執行。

一方面，國有企業亂投資、亂擔保、亂拆借問題突出，在“海南房地產熱”、“期貨熱”、“”股票熱“中，損失慘重的多數是國有企業，充分暴露了國有企業管理制度的漏洞；另一方面政府有關部門打著宏觀調控、治理”重復建設“的旗子，對國有企業的投融資行為進行審批。

結果造成一方面國有企業上項目審批手續繁瑣，一個項目一年甚至幾年批不下來，耽誤了不少市場機遇；另一方面民營企業、外資企業自主決定投融資行為，客觀上造成了不平等競爭，束縛了國有企業的手腳。

同時重復建設屢禁不止，以“五小工廠”為代表的落后生產能力長期淘汰不了。

所以，上屆政府朱镕基總理多次講，“實踐證明，行政審批制管不住重復建設”。

如果說在國有企業出資人缺位的情況下，政府部門審批國有企業重大投融資行為還可以理解，那么在政企分開、政資分開的大背景之下，在各級國資委建立之后，有關政府部門繼續審批國有企業重大投融資行為已經明顯不合理。有關政府部門只行使審批權力，不承擔決策失誤的責任，審批既缺乏的法律依據，又侵犯了國有資產監管機構的合法權利，屬于明顯的“越位”。

面對政府部門的越權審批，面對不少國有企業亂投資、亂拆借、亂擔保，對國有資產造成重大損失的現狀，建立與完善國有資產出資人機構對企業重大投融資行為的風險控制機制，已經是各級國資委面臨的重大問題。這個問題實際包含三個內容：管不管，如何管，管到什么程度。

管不管。長期以來，由于國有企業法人治理水平低下，內部風險控制制度不健全，一部分國有企業負責人不經科學論證，盲目、隨意、甚至出于自身的利益進行重大的投融資，屢屢給企業和國家造成巨大損失。這方面的例子實在太多，教訓極為沉痛。特別令人不能容忍的是，在國有企業，許多重大決策失誤找不到責任人，沒有人為此承擔責任。所以，從歷史教訓和現實情況看，各級國資委對國有企業重大投融資行為必須管，必須建立健全對國有企業負責人，尤其是“一把手”重大決策的約束機制，不管絕對不行。

如何管。國有資產出資人機構對企業重大投融資行為的管理既不同于政府部門的審批制，也不同于企業內部的決策行為，必須走法制化的道路。通過建立健全制度，明確程序，實現誰決策、誰承擔風險，必須責任落實到個人，一旦出現投資失誤，必須追究審批人的行政責任、經濟責任，甚至法律責任。

管到什么程度。國有資產出資人機構只對企業重大投融資行為管理，但是什么樣的行為算“重大”？必須針對不同規模、不同行業的企業進行分類，區別對待。

三、“少數人生病，少數人吃藥”與“少數人生病，多數人吃藥”

建立與完善國有資產出資人機構對企業重大投融資行為的風險控制機制是為了防范風險，避免國有資產損失，使國有經濟更好的發展，而不是束縛國有經濟的發展。所以，工作的重點應放在防止國有企業亂投資、亂擔保、亂拆借，應該是管住不規范的企業，同時要放開好企業的手腳，實現“管而不死”、“活而不亂”。不能對所有的國有企業一視同仁，實行一種標準。

從實踐看，國有企業發生亂投資、亂擔保、亂拆借的重災區，主要是那些法人治理機構不健全，內控制度不完善，管理不規范的企業。從規模看，基本是中小企業，從行業看，基本是商貿企業、投資性企業。在內控制度比較完善，尤其是主營業務已經上市，法人治理結構水平較高的特大型國有企業，亂投資、亂擔保、亂拆借，盲目投資、決策失誤的情況不是很普遍。

例如，國務院國資委監管的100多家企業，規模有大有小，管理水平差別極大。如果對所有的企業實行一種標準，一視同仁，實際是“少數人生病，多數人吃藥”，只有對好企業和壞企業區別對待，分別管理，才能達到“少數人生病，少數人吃藥”的效果。

四、如何避免“少數人生病，多數人吃藥”，做到“少數人生病，少數人吃藥”

從行政部門審批制的經驗教訓看，建立國有資產出資人機構對企業重大投融資行為的風險控制機制決不能再走審批制的老步子，必須有新思路。

特別要注意決策權力主體和決策責任主體的一體化，避免決策權力主體和決策責任主體的脫節，出了問題找不到責任人。

要做到誰決策，誰負責，出現決策失誤，要追究決策者的行政責任、經濟責任，法律責任。

建議結合董事會試點和完善授權經營制度，從建立對監管企業管理水平和內控制度的評級制度入手，將國資委監管企業按照管理水平分為優、良、中、較差、差五類，分別對應A、B、C、D、E五級。

對A、B兩級，在企業內控制度完善，管理水平較高，決策程序和責任主體明確的前提下，國資委將重大投融資決策權授予企業董事會。

對C級，企業按照國務院國資委即將制定的《中央企業固定資產投資管理辦法》等制度嚴格履行報批程序。

對D、E兩級，鑒于企業管理水平較差，內控制度不健全，原則上不允許企業進行新的投融資行為。

經過建立評級制度，對不同級次的企業分類對待，使好企業能夠放開手腳，適應市場競爭的需要，及時決策、科學決策，同時規避風險。使不規范的企業難以亂投資，避免風險。從而達到“少數人生病，少數人吃藥”的效果，避免“少數人生病，多數人吃藥”。

五、困難與風險

從目前看，國資委建立與完善對企業重大投融資行為的風險控制機制還存在比較大的困難，處理的不好，還會帶來風險。

有沒有能力。首先，國資委的人員多數來自原經貿委、企業工委、財政部、中組部，有企業經歷的人員很少。第二，國資委雖然是特設機構，但是使用行政編制，“一個蘿卜一個坑”，吸收外部人員進入國資委很困難。第三，目前國資委工作人員收入水平較低，企業的優秀人才不愿意到國資委工作。

信息不對稱。面對幾十個行業，180多家企業，國資委的工作人員不可能比企業人員更了解具體投資行為的優勢和風險所在。如果企業想上一個項目，總能找出許多理由，國資委的工作人員審核的過程，實際是“業余隊員”和“專業隊員”的比賽過程。結果往往是“業余隊員”賽不過“專業隊員”。

以上兩個原因，容易造成國資委對企業的重大投融資行為的審批的盲目性和隨意性，“盲目批”現象與“盲目不批”現象的并存。

決策責任。國資委對企業的重大投融資行為的審批過程，也是決策責任沿著審批環節上到國資委的過程。如果處理不好，容易出現決策權力主體和責任主體的脫節，一旦出現投融資決策失誤，難以找到責任主體，實際是走了行政審批的老路。

重復審批。目前，在以國家發改委為代表的行政部門仍然堅持對國有企業重大投資行為審批的情況下，國有企業已不堪重負，如果國資委再加上一道“投融資審批”，會不會置國有企業于死地？

六、結束語

《企業國有資產監督管理暫行條例》（以下簡稱條例）第十條規定，“所出資企業及其投資設立的企業，享有有關法律、行政法規規定的企業經營自主權。國有資產監督管理機構應當支持企業依法自主經營，除履行出資人職責外，不得干預企業的生產經營活動。”《條例》第三十二條規定，“國有資產監督管理機構對其所出資企業的企業國有資產收益依法履行出資人職責；對其所出資企業的重大投融資規劃、發展戰略和規劃，依照國家發展規劃和產業政策履行出資人職責。”

條例既明確了企業的經營自主權，又明確了國資委對國有企業的重大投資規劃履行出資人職責。國資委建立與完善對企業重大投融資行為的風險控制機制已勢在必行，但是不分企業大小，不論管理水平優劣“一刀切”的做法，無疑是十分有害的。做的不好，審批程序繁瑣，效率較低，會束縛企業的發展，無法適應企業市場競爭的需要。要通過建立完善的工作制度，明確工作程序，使權利主體和責任主體一體化，才能實現“少數人生病，少數人吃藥”，避免“少數人生病，多數人吃藥”。