淺談食鹽安全監管

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摘要：隨著鹽業體制改革的不斷推進，我國在食鹽安全監管、打擊食鹽違法事件等工作上初見成效。但受長期的專營體制影響，我國食鹽市場出現了市場競爭力差、依賴專營盈利，地方發展不均衡、地方市場保護以及食鹽違法事件多發等問題，這都將嚴重的影響到廣大人民群眾的涉鹽安全。因此不斷完善、加強鹽業體制改革后的食鹽安全監管工作就顯得尤其重要。本文通過運用公共管理學中的社會規制和市場失靈理論，在一定理論基礎上重新探索出一種合理、科學、高效的食鹽安全監管模式，這將有助于順利推進鹽業體制改革后食鹽安全的監管，對完善我國食鹽安全監管理論具有積極的參考意義。

關鍵詞：食鹽安全；社會規制；市場失靈；監管

食鹽是人類生產和生活的必需品之一，具有社會需求大、消費彈性小、利潤空間大等特點，若其質量、安全不達標將直接影響到人們的身體健康。面對當前競爭激烈的鹽改環境，倘若政府市場監管措施不到位、監管力度跟不上，都將必然導致在食鹽質量、安全等問題上出現漏洞，導致食鹽質量安全問題的發生。黨的十八大以來,非常重視人民健康安全，曾多次在不同場合強調保障食品、藥品安全的重要性，也曾發表了一系列關于保障人民健康安全的重要論述。這些重要論述的共同點都指明了加強食品、藥品的安全監管，關系到全國13億多人“舌尖上的安全”，關系到廣大人民群眾身體健康和生命安全，各級黨委和政府要把食品安全和藥品安全作為一項重大政治任務來抓，要嚴字當頭，嚴謹標準、嚴格監管、嚴厲處罰、嚴肅問責，要堅持源頭嚴防、過程嚴管、風險嚴控，完善食品藥品安全監管體制，加強統一性、權威性。面對當前我國食品安全問題的嚴峻形勢，如何科學、有效、規范的管控好鹽業體制改革背景下的食鹽質量安全就顯得尤為重要。

1我國食鹽安全監管現狀

鹽業體制改革以來，國務院通過一系列的簡政放權、職能優化等手段，不斷完善我國食鹽安全監督管理組織架構，逐步實現了統一領導、分級管理的多元化管理模式。為進一步規范和完善我國食鹽安全監管工作，確保食鹽安全監管工作的有序開展，國家及相關部委先后修訂了《食品安全法》《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》《食鹽專營辦法》，制定了《食鹽質量安全監督管理辦法》等法律法規及規章制度，通過對我國食鹽安全監管規范性文件的完善，逐步夯實了鹽業體制改革后的食鹽安全監管基礎，為進一步推進我國食鹽安全依法監管的進程提供了有力保障。

2我國食鹽安全監管存在的問題

在鹽業體制改革前期及鹽業體制改革進程中，我國多次出現涉鹽安全事件。鹽業主管部門通過采取相應措施不斷完善、規范我國食鹽安全監管工作，食鹽安全監管效率也得到了明顯的提升。但值得注意的是，鹽業體制改革后的食鹽安全監管體制仍然存在著不少問題，這都是由鹽業體制改革的不充分、體系的不健全所導致的，具體可以概括為以下幾個方面：2.1食鹽安全監管多屬事后監管。所謂事后監管，就是當發生食鹽安全事件后才組織開展食鹽安全監管工作，以所謂的“快速處置”方式進行食鹽安全違法行為懲治工作。不可否定，這種時候的監管方式在食鹽安全違法行為處置過程中具有較強的時效性。但是，這種監管方式往往會帶來很多的監管弊端：一是食鹽安全違法事件屢禁不止，同屬性的食鹽安全違法事件頻繁發生，例如工業鹽一再流入食鹽市場、高碘食鹽頻繁流入低碘需求市場等等；二是由于事后監管模式具有非常明顯的間歇性，往往給違法者帶來時間和空間上的便利，使違法者存在嚴重的僥幸心理，認為在食鹽安全監管處罰前可以大干一番；三是事后監管模式在食鹽安全違法處置工作中缺乏處置深度，往往就事論事，沒有對食鹽安全違法事件進行深挖細研，導致對重點違法情況的打擊力度不夠。因此，事后監管方式往往難以在食鹽安全監管工作中取得重要突破和達到持久的監管效果。2.2食鹽安全監管實行分段式監管。在長期食鹽專營政策以及鹽政管理政企不分的制約和影響，我國的食鹽安全監管模式存在一種非常明顯的分段式管理，即食藥監部門只負責食鹽安全監管部分，工信部門（經信部門或其他部門）只負責食鹽行政管理部分，公檢法部門只負責食鹽執法部分，這種分段式管理模式往往給食鹽安全監管帶來了眾多管理弊端、管理盲區和管理漏洞。由于我國當前還沒有一個科學、規范的食鹽安全監管協調機制，導致各管理部門各自為陣、各掃門前雪，推諉扯皮的現象經常發生，最終導致整個食鹽安全監管工作呈現失效乃至失控狀態。但事實上，當前的食鹽安全監管工作所面臨的問題越來越復雜，監管責任歸結在某單一部門職權范圍內的情形也越來越少。因此，一味的強調分段式監管，將阻礙食鹽安全監管的有序進行，食鹽安全監管必將是徒勞無獲。2.3食鹽安全風險預警作用未體現出來。食鹽生產企業作為食鹽市場的直接參與者，在食鹽安全監管工作中往往比食鹽安全監管部門更早、更容易的發現食鹽安全風險，更有利于從源頭上及時控制和避免食鹽安全事故的發生。為此，鹽業體制改革后，國家對食鹽定點生產企業質量管理作出了進一步的規范，GB/T19828-2018《食鹽定點生產企業質量管理技術規范》中明確規定了食鹽定點生產企業應當建立食品安全管理體系或危害分析與關鍵控制點（HACCP）管理體系，并完善、有效運行食鹽質量安全信息追溯體系。但截至目前，全國99家食鹽定點生產企業并不完全都建立了HACCP體系或食品安全管理體系，致使各食鹽定點生產企業食鹽安全風險預警水平和食鹽安全風險處置能力不等，也就導致食鹽安全風險預警的作用未能得到充分的體現、發揮出來。

3完善我國食鹽安全監管的對策及建議

在專營壟斷突出和市場化競爭機制尚未形成的食鹽經營模式下，我國的食鹽市場逐步將出現市場失靈現象。一旦食鹽市場失靈現象出現，必將直接影響到食鹽安全監管成效。近幾年，我國政府部門在食品安全監管工作上作出了一定的成績，但從近幾次食鹽安全問題的發生看出，我國對食鹽安全監管工作還存在著多部門管理、部門權責不清和差異化管理的情況。盡管在國家機構改革和鹽業體制改革過渡期間，國家對食鹽安全監管部門的職責作出了進一步的明確，但仍需要在今后的工作中對其進一步的深入和細化。3.1完善食鹽安全監管法律法規。針對我國食鹽安全管理工作在鹽業體制改革前及鹽業體制改革過渡期間所暴露出來的問題，應從以下方面對我國食鹽安全監管法律法規作進一步的健全和完善：一是在立法形式上創新，在《中華人民共和國食品安全法》的基礎上，由全國人大常委會基于食鹽安全全過程監管層面，制定一部針對性強、獨立統一的食鹽特有管理性法律法規，并針對食用鹽（含畜牧用鹽）、工業用鹽以及其他用鹽的特性及管理要求分別進行規范和約束，從而構建一個系統、規范的鹽產品市場。二是在立法設計上，食鹽管理立法中按照權利與義務相對等，效率與正義相統一的原則，對食鹽管理存在的行政許可、執法程序、違法責任、強制措施等內容進行具體的規范，為食鹽安全管理工作提供必要的法律依據，為食鹽生產經營活動提出具體的行為約束規范，達到食鹽安全管理各項工作有法可依，有章可循的最終目的。三是在規范確定食鹽管理邊界上，應在完善、修訂食鹽管理法規的同時，從管理實際、管理程序上規范的界定食鹽及其管理過程中的相關法律術語、管理過程及其管理范圍，確保食鹽安全管理過程無漏洞、無缺項。四是建立食鹽安全監管常態化執法，全面提高食鹽安全執法力度。進一步加強對《食品安全法》《食品安全法實施條例》《食鹽專營辦法》《食鹽質量安全監督管理辦法》《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》等涉及食鹽安全的相關法律法規的執行落實，使國家制定食鹽安全法律法規的目的得以真正的實現，同時，還要在今后的食鹽安全監督管理上開創一種全新的常態化執法工作方式，著力轉變食鹽安全事后監管的方式，做到定期監管與不定期監管相結合，使得食鹽安全監管真正的落到實處。3.2理清食鹽管理體系，構建長效的食鹽安全監管體制。隨著鹽業體制市場化改革的推進、國家食品安全監管長效機制的完善，鹽業管理不僅僅局限于鹽業行政主管部門的管理職責，它還將涉及到食鹽安全監管、食鹽市場調節、涉鹽違法處置等環節，這些職責都需要各行業行政管理部門的全力支持和配合，因此，理清食鹽管理體系，構建長效的食鹽安全監管體制就顯得尤其重要。一是成立專業的食鹽安全管理部門，組建形成以食鹽安全管理部門為管理主體，鹽業行政主管、公檢法、價格管理、衛生疾控等部門配合的食鹽安全監管工作協調處置機構，制定食鹽安全聯合管理制度，規范、完善食鹽安全監管工作流程，約束各協調配合部門的管理責任，有效的解決目前食鹽安全管理工作中一些相關管理部門出現的不作為或亂作為的問題，這樣將有利于鹽業體制經營市場化改革的全面推進和食鹽安全監管的效率有力提高。二是建立一支食鹽安全管理專業素質過硬、紀律作風優良，并于鹽業體制改革后食鹽安全監管工作特點和要求相適應的食鹽安全職業化監管隊伍將有助于推動我國食鹽安全監管工作科學化、制度化、規范化、高效化的執法水平，不斷增強我國食鹽安全監管的統一性，專業性和權威性，讓食鹽安全監管工作逐步走向精準化、規范化和高效化。同時，職業化的食鹽安全監管隊伍將確保食鹽安全監督管理工作的順利開展，它為食鹽安全監管工作提供了人才保障，也是消除在食鹽安全監管工作存在的專業性、技術性、科學性問題的重要措施。3.3建立食鹽安全預警監測機制。安全預警機制是一種有效防范安全事故發生的一種特有的手段，通過安全預警機制的建立，將有效的化解各種安全風險和危機，將竭盡全力的把潛在的風險、危機消滅在萌芽狀態。因此，建立食鹽安全預警監測機制是我國食鹽安全監管工作的首要任務。首先，通過食鹽安全預警監測機制對食鹽安全進行監測，收集全面、科學、完整的食鹽安全預警信息，將為應對食鹽安全事件提供強有力的基礎支撐。其次，通過建立有效的、權威的食鹽安全預警監測機制，它能夠及時發現食鹽安全市場及監管過程中存在的問題，及時的彌補監管過程中的不足，為全面提升食鹽安全事件的應急處理能力奠定理論基礎。最后，通過建立食鹽安全預警監測機制，將有助于全面分析食鹽安全監管信息，為健全、完善食鹽安全監管制度提供有力的保障。3.4完善食鹽安全信用體系建設，推行食鹽安全“黑名單”制度。企業信用是維護市場經濟秩序的基本保障，企業沒有信用，那么就沒有和諧的市場秩序，市場經濟也就不可能得到健康、良好的發展。黨的十六大報告指出“整頓和規范市場經濟秩序，建立健全現代市場的社會信用體系，是我國經濟建設和經濟體制改革進程中的重要內容”。在市場經濟高速發展的時代，食鹽安全的狀況將直接關系到廣大人民群眾的身體健康和安全，直接影響著我國市場經濟于社會的協調發展。鹽業體制改革后，我國食鹽市場秩序的凌亂局面還沒有全面的扭轉，制假售假等違法行為仍然存在，食鹽安全事故時有發生，其主要原因就是食鹽生產經營企業信用的缺失。推行食鹽安全“黑名單”制度是我國構建食鹽安全信用體系的重要舉措之一，所謂食鹽安全“黑名單”制度是由全國鹽業主管部門通過聯合人民法院、銀行等機構共同建立起的一種對于食鹽安全主體責任缺失的行為對外公布及懲罰制度，通過并軌最高人民法院的全國失信被執行人名單信息系統，屆時向各行業以及社會信用體系成員單位推送其違法限制行為，以達到促使全社會共同對食鹽安全主體責任缺失行為人實施聯合信用懲戒的目的。通過完善推進食鹽安全“黑名單”制度，更好的促進食鹽生產、經營企業完善、提升其食鹽安全主體意識、規則意識。3.5強化消費者食鹽安全防范意識。消費者作為食鹽流通環節的最后一個節點，也是食鹽安全最后一道防線的守衛者，因此，消費者在食鹽安全防范過程中起到非常重要的作用。但從歷來的食鹽安全事件來看，消費者往往疏忽了其食鹽安全自我防范意識，導致自身利益、身體健康受到侵犯，這就要求食鹽安全監管部門要加強對消費者食鹽安全消費意識引導，強化消費者食鹽安全防范意識，維護食鹽安全消費市場。

4結束語

食鹽安全監管是我國鹽業主管部門采取多種手段對食鹽的生產、流通等環節進行監督管理，從而保證食鹽安全消費，但在我國長期的食鹽專營制度的影響和制約下，在鹽業體制改革前、鹽業體制改革過渡期間，我國的食鹽安全監管工作中存在諸多的問題。隨著政府機構改革和鹽業體制改革的深入推進，這就要求在今后的食鹽安全監管機制中，要不斷優化食鹽安全監管制度規范，積極轉變發揮政府監管職能，建立健全食鹽安全監管機制，進一步理清食鹽安全監管職責，優化管理流程，在食鹽生產、經營企業和社會公眾的配合與努力下，為營造和諧穩定的食鹽安全消費環境創造條件，從而高效的完成食鹽安全監管使命。

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作者:何勁 李宏偉 盛夢瑩 單位:1.云南省鹽業有限公司 2.云南大學政府管理學院