國(guó)有企業(yè)劃撥土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式分析

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一、國(guó)有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)

1.基本概念。從法理和政策上看，國(guó)有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的概念始終比較模糊，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕缍ā８鶕?jù)《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》和國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)土地資源管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》中的相關(guān)界定，可以認(rèn)為國(guó)有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式是指國(guó)家將國(guó)有劃撥土地使用權(quán)授權(quán)給有改制前母體企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“集團(tuán)公司”）經(jīng)營(yíng)，集團(tuán)公司取得土地使用權(quán)后根據(jù)重組對(duì)凈資產(chǎn)、收益綜合考慮，采用以下三種方式之一進(jìn)行配置：一種是作價(jià)出資（入股），二是租賃；三是“部分作價(jià)入股、部分租賃”。

2.適應(yīng)范圍。授權(quán)經(jīng)營(yíng)具有嚴(yán)格的主體范圍限制條件，一是只有經(jīng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的國(guó)有授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，其改制涉及其（或其全資公司）使用的劃撥土地使用權(quán)，可申請(qǐng)采用該方式；二是根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》中的規(guī)定，“對(duì)于自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè),以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè),根據(jù)企業(yè)改革和發(fā)展的需要,主要采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)和國(guó)家作價(jià)出資(入股)方式配置土地。”

3.非貨幣交易。與土地出讓、租賃等方式相比,國(guó)有土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)具有非貨幣交易的特點(diǎn)。從支付對(duì)價(jià)的形式上看，與出讓或出租方式中必須繳納出讓金或租金相比,集團(tuán)公司實(shí)質(zhì)上是在沒(méi)有繳納數(shù)額較大的地價(jià)款的條件下取得了可相對(duì)自由處置的土地使用權(quán)，因此集團(tuán)公司在改制重組過(guò)程中的現(xiàn)金壓力大大減輕。

二、土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)目前存在的問(wèn)題

隨著土地管理制度的不斷完善，原先采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式處置土地資產(chǎn)的企業(yè)在實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，制約著國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)管理關(guān)系的理順和授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地資產(chǎn)的合理利用和再處置。

1.產(chǎn)權(quán)不完整，流轉(zhuǎn)受限制。1999年《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資源管理促進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》第3條中規(guī)定，“以授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式處置的，土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可依法作價(jià)出資（入股）、租賃，或在集團(tuán)公司直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓，但改變用途或向集團(tuán)外的單位或個(gè)人轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)報(bào)經(jīng)土地行政主管部門批準(zhǔn)，并補(bǔ)繳土地出讓金。”從上述規(guī)定可以看出，取得授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)后企業(yè)僅僅具有占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)、部分處置權(quán)，一旦對(duì)外轉(zhuǎn)讓就需要經(jīng)土地主管部門批準(zhǔn)并補(bǔ)繳土地出讓金。

2.房地權(quán)屬分立，不利于流轉(zhuǎn)和后續(xù)開(kāi)發(fā)。我國(guó)目前的土地、房地產(chǎn)管理法規(guī)實(shí)際上體現(xiàn)的是“房地一體”原則，在國(guó)有企業(yè)改制重組實(shí)踐中，尤其是采用授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式處置土地資產(chǎn)時(shí)，往往存在土地使用權(quán)與地上建筑主體不一、權(quán)屬分立的問(wèn)題。如集團(tuán)公司在分拆方式上市時(shí)將授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)租賃給上市公司，形成了房屋所有權(quán)人為上市公司，而土地使用權(quán)所有權(quán)人為集團(tuán)公司的現(xiàn)象，這種房地分屬不同主體的情況對(duì)日后資產(chǎn)處置增加了障礙。同時(shí)，如果上市公司擬在租賃的授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地上進(jìn)行新建或擴(kuò)建項(xiàng)目，則面臨建設(shè)手續(xù)申報(bào)困難且可能無(wú)法完成新增建筑所有權(quán)登記的問(wèn)題，不利于公司長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.一定程度上干擾了土地出讓市場(chǎng)。土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式對(duì)國(guó)家目前土地管理政策中以出讓為主的有償使用方式形成了一定的沖擊。具有國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的集團(tuán)公司在重組改制中如果普遍采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式處置土地資產(chǎn)，那么將減少采取出讓方式處置土地的行為，減少政府的土地財(cái)政收入和后續(xù)的公共類基建支出，不利于土地交易市場(chǎng)的貨幣化和商業(yè)化改革進(jìn)程。

三、分析和建議

歷史上國(guó)有土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局調(diào)整和深化國(guó)有企業(yè)體制改革發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用，尤其是對(duì)于那些屬于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)扶持、改制后發(fā)展?jié)摿薮蟮膰?guó)有企業(yè),該方式使其以較低的改制成本輕裝上陣，增強(qiáng)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)此類產(chǎn)業(yè)的控制力和競(jìng)爭(zhēng)力；同時(shí)又使原先相對(duì)隱性的劃撥土地初步實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)化和顯性化,可以說(shuō)這種方式是國(guó)家給予企業(yè)的最大的優(yōu)惠政策。但目前授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式在使用、收益、處置等方面存在的諸多問(wèn)題，不僅增加了政府的監(jiān)管難度，而且在一定程度上影響了土地使用權(quán)人的市場(chǎng)化處置行為。隨著土地管理制度的不斷完善，建議未來(lái)在法律層面對(duì)處于完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域、自身具備基本條件的企業(yè)逐步取消授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式，只保留出讓、租賃、作價(jià)出資三種方式；同時(shí)，對(duì)已經(jīng)按照授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式處置的要在法律規(guī)范中對(duì)其權(quán)利和義務(wù)作出進(jìn)一步的明確界定。

作者:李衛(wèi)華 單位:中國(guó)恒天集團(tuán)有限公司