鄉(xiāng)村整治的難點(diǎn)與策略研究

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關(guān)于農(nóng)民上訪的既有學(xué)術(shù)梳理

農(nóng)民上訪成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的重要因素，而在現(xiàn)有維穩(wěn)思維下處理農(nóng)民上訪事件不但激化了基層政府與農(nóng)民的矛盾，而且也催生了以上訪為生的新的上訪群體。而學(xué)界對農(nóng)民上訪的研究大都集中在“權(quán)利”、“抗?fàn)帯薄ⅰ袄妗钡葮?biāo)簽下，將農(nóng)民上訪看做是農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒，通常將政府置于農(nóng)民的對立面。通過對當(dāng)前學(xué)界對農(nóng)民上訪問題研究的梳理，發(fā)現(xiàn)研究重點(diǎn)主要集中在維權(quán)抗?fàn)幍难芯糠妒郊皣遗c社會的關(guān)系上。李連江、歐博文認(rèn)為農(nóng)民上訪作為一種“依法抗?fàn)帯毙袨椋恰耙哉邽橐罁?jù)的抗?fàn)帯保谶@種政治活動(dòng)中，農(nóng)民運(yùn)用國家法律和中央政策來維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益不受地方政府和地方官員侵害。通過對農(nóng)民上訪行為的分析，他們還進(jìn)一步推論出，以上訪為主的維權(quán)行為可能有助于農(nóng)民權(quán)利意識的形成，從而實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到公民的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)中國民主政治的發(fā)展［4］。他們將農(nóng)民上訪看做是農(nóng)民對中央政府的信任，并借助中央的權(quán)威來維護(hù)自身的利益。于建嶸通過對湖南農(nóng)民上訪活動(dòng)的考察，認(rèn)為抗?fàn)幷邔ㄗ约涸趦?nèi)的農(nóng)民作為解決問題的主體，將基層政府作為訴求對象，是一種旨在宣示和確立農(nóng)民這一社會群體抽象的“合法權(quán)益”和“公民權(quán)利”的政治性抗?fàn)帲?］。他在“依法抗?fàn)帯钡幕A(chǔ)上提出了“以法抗?fàn)帯钡慕忉尶蚣埽?］。斯科特在對東南亞農(nóng)民起義的研究中指出，農(nóng)民對剝削的定義不是在意剝削者從自己手中拿走了多少，而是以給自己留下多少來作為評判標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)農(nóng)民的習(xí)俗而提出了“生存?zhèn)惱怼边@一概念，只要不對農(nóng)民的生產(chǎn)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的威脅，他們將不會起來反抗［7］。在“依法抗?fàn)帯钡姆妒揭龑?dǎo)下，不少學(xué)者提出了“以身抗?fàn)帯薄ⅰ耙岳砜範(fàn)帯薄ⅰ耙岳範(fàn)帯钡刃碌难芯坑^點(diǎn)。董海軍通過對塘鎮(zhèn)幾個(gè)案例的研究，提出了“依勢博弈”的解釋框架，試圖整合學(xué)界流行的關(guān)于農(nóng)民上訪的“日常抵抗、依法抗?fàn)帯⒁苑範(fàn)帯钡汝P(guān)于農(nóng)民利益博弈和維權(quán)抗?fàn)幍目範(fàn)幚碚摚黄苽鹘y(tǒng)的研究中關(guān)于利益博弈主體強(qiáng)勢與弱勢的簡單兩分法定義，并進(jìn)一步提出了“作為武器的弱者”等新概念用于解釋農(nóng)民上訪行為［8］。維權(quán)抗?fàn)幷咴凇耙婪範(fàn)帯笔r(shí)，會使用其他策略和利用其他資源進(jìn)行抗?fàn)帲簧俎r(nóng)民抓住基層政府怕出事的心態(tài)而不斷進(jìn)行上訪，試圖通過社會壓力的方式來實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求［9］。在當(dāng)前的農(nóng)村，盡管維權(quán)型上訪依然存在，但已經(jīng)不再占據(jù)主導(dǎo)地位，長期的上訪產(chǎn)生了一些以上訪為生的農(nóng)民;謀利型上訪的凸顯，不僅改變離開農(nóng)民上訪的行為結(jié)構(gòu)，而且極為深刻的影響著基層上訪治理的狀況和邏輯［10］。不論是“依法抗?fàn)帯边€是“以法抗?fàn)帯保r(nóng)民上訪都是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，兩者均以國家法律政策作為抗?fàn)幍氖侄危皇呛笳吒訌?qiáng)調(diào)上訪的組織性，特別是行動(dòng)中的政治性。應(yīng)星從草根動(dòng)員的角度出發(fā)，他發(fā)現(xiàn)草根行動(dòng)者所進(jìn)行的草根動(dòng)員，使農(nóng)民群體利益表達(dá)機(jī)制在表達(dá)方式的選擇上具有權(quán)宜性，在組織上具有雙重性，在政治上具有模糊性，而造成這一狀況的重要原因就是農(nóng)民維權(quán)行動(dòng)中的“合法性困境”的障礙［11］。吳毅從學(xué)理性方面來分析農(nóng)民上訪，利用“權(quán)力—利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)”來解讀農(nóng)民維權(quán)的困境，他認(rèn)為農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制難以形成，從場域而非結(jié)構(gòu)的角度看，可能更加直接來源于鄉(xiāng)村社會生活中既存的各種“權(quán)力—利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)”的阻礙［12］。稅費(fèi)改革后，基層政府的控制力下降，國家為了達(dá)到控制治理鄉(xiāng)村基層人、消滅“贏利性經(jīng)紀(jì)人”的目的，同步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，試圖推動(dòng)基層政府由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變［13］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由原來的汲取型政權(quán)向“懸浮型政權(quán)”的轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“空殼化”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“空殼化”，基層政權(quán)成為有名無權(quán)也無錢的“懸浮”政府［14］。基層政府權(quán)威弱化使得國家對鄉(xiāng)村控制減弱，使得治理資源喪失，農(nóng)民上訪的出現(xiàn)即是鄉(xiāng)村治理弱化的一種結(jié)果，同時(shí)，農(nóng)民缺乏政治參與的渠道，不能夠很好的表達(dá)自己的利益訴求。隨著社會發(fā)展，農(nóng)村也經(jīng)歷了極大的變化，并且產(chǎn)生新的利益主體，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)新態(tài)勢。張厚安、徐勇從農(nóng)民的習(xí)慣出發(fā)，指出農(nóng)民缺乏制度化參與的習(xí)慣，進(jìn)而導(dǎo)致非制度化參與大量增多［15］。農(nóng)民上訪問題是社會轉(zhuǎn)型所帶來的一種后果，它不同于西方意義上的社會運(yùn)動(dòng)，更不是西方理論下的民主政治參與，而是在社會轉(zhuǎn)型中農(nóng)民由于利益受損所引起的，在制度化表達(dá)無效的情況下的政治參與。

陽鎮(zhèn)的上訪事件及其影響

陽鎮(zhèn)位于四川北部地區(qū)，距離縣城僅有15公里路程，蘭渝線從該鎮(zhèn)穿過，在修建鐵路時(shí)，因?yàn)椴疬w等遺留問題，致使該鎮(zhèn)近年來的上訪事件上升。陽鎮(zhèn)屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，糧食產(chǎn)量不高，水田的產(chǎn)量在900斤水稻/畝，旱地作物(如玉米)大都在800斤/畝，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入較少，很大程度上都依賴上級撥款。在沒有財(cái)政的情況下，陽鎮(zhèn)在治理鄉(xiāng)村中大多數(shù)時(shí)候起著“上傳下達(dá)”的中間作用。蘭渝鐵路規(guī)劃時(shí)，當(dāng)?shù)卮迕裨噲D從中得到經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，但在拆遷過程中，因?yàn)樘幚聿划?dāng)，村民的利益受到損失。在2011年，陽鎮(zhèn)全年發(fā)生的上訪事件達(dá)到17件(表1)，其中包括一起長期上訪事件，在這些上訪事件中，農(nóng)民上訪都是因?yàn)槔媸艿綋p失。陽鎮(zhèn)民政所劉所長談到，“現(xiàn)在農(nóng)民已不再像以前那樣忍氣吞聲，電視里每天都在放那些事情，他們都學(xué)會了。而實(shí)際上，這些都不是我們的錯(cuò)，我們自身也很想解決那些問題，但能力有限，不能滿足農(nóng)民的要求，上級又只看結(jié)果，弄得我們基層干部的壓力很大。”①在基層干部看來，上面要求穩(wěn)定的任務(wù)導(dǎo)致一些民眾將上訪看做是自己獲得利益的一種途徑，基層政府由于自身財(cái)力有限，又不能很好的處理，導(dǎo)致基層出現(xiàn)了一種“群眾告基層、上級壓基層”的上訪怪圈。從陽鎮(zhèn)的上訪登記表中看出，當(dāng)前影響陽鎮(zhèn)社會穩(wěn)定的首要因素是土地問題。中國人千百年的土地情結(jié)，使得他們對土地的依賴性較重，即使是外出務(wù)工，土地也被看做是回鄉(xiāng)后的生活保障，土地能夠給予農(nóng)民一種生活安全感。盡管養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在農(nóng)村已經(jīng)實(shí)行，但與土地給農(nóng)民的安全程度相比，國家的生活保障制度反而較低。陽鎮(zhèn)2011年的上訪事件中，土地問題有6起，占全年上訪數(shù)量的35．29%，而與土地問題相關(guān)的拆遷問題有3起，占全年上訪數(shù)量的17．66%，總的來說，因土地問題而上訪的就占到陽鎮(zhèn)全年總上訪52．92%，而村務(wù)問題有2起，占到11．76%，因其他問題而上訪的有6起，占上訪數(shù)量的35．29%(表2)。可見，土地問題成為影響陽鎮(zhèn)治理的主要問題。陽鎮(zhèn)的上訪案件中，處理了9件，占上訪總數(shù)量的52．94%，未處理的8件，占上訪總數(shù)量的47．06%(表3)。農(nóng)民采取上訪的途徑來解決問題，是農(nóng)民的權(quán)利意識覺醒的一種表現(xiàn)，但這不是西方社會的那種權(quán)利觀，而是農(nóng)民對自己利益的重視以及對政府的信任上所產(chǎn)生的一種“責(zé)任型”權(quán)利觀，其依靠對象是比訴求對象高一級的政府。在上訪的過程中，如果農(nóng)民的利益能夠得到合理解決，那么上訪將會成為息訪;一旦沒有解決，上訪將會演變成纏訪甚至是鬧訪。近年來，纏鬧式的上訪屢次出現(xiàn)就與農(nóng)民上訪未能解決相關(guān)。所謂上訪，就是指公民、法人或其他組織通過各種合法途徑向上級政府反映情況和提出意見、建議，尋求問題達(dá)到解決的一種行為。從陽鎮(zhèn)的上訪材料可以看出，當(dāng)前農(nóng)村的上訪主要是由農(nóng)民的利益受損與基層政權(quán)治理能力弱化相關(guān)，在陽鎮(zhèn)的上訪事件中，82．35%是與農(nóng)民利益受損引起的。農(nóng)民缺乏必要的政治參與途徑，以至于只能通過上訪等非制度參與，而這種參與形式與我國現(xiàn)有政體的制度化程度相關(guān)。“利益—維利”的邏輯。稅費(fèi)改革前，農(nóng)民的抗稅斗爭被一些學(xué)者看做是民眾權(quán)利意識的覺醒，甚至還認(rèn)為這是中國民主政治發(fā)展的結(jié)果，還將推動(dòng)我國民主制度的發(fā)展。在轉(zhuǎn)型之中的農(nóng)村，利益分化也日趨嚴(yán)重，人們的反抗形式也由以前的維權(quán)抗?fàn)幭蚓S利抗?fàn)庌D(zhuǎn)化。在陽鎮(zhèn)的上訪事例中，農(nóng)民受到損失，通過向鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映情況，試圖引起重視，進(jìn)而得到解決;在基層干部不能解決的情況下，便會采取上訪的形式，向更高一級政府尋求幫助;在利益受損的情況下，農(nóng)民為了維護(hù)自身的利益，在有效途徑不能解決的情況下，便走上上訪的維利道路。“治權(quán)弱化—權(quán)利受損”的邏輯。在陽鎮(zhèn)的上訪案例，有兩個(gè)比較特殊的案例:一是為了查詢居委會的歷年賬目———農(nóng)民的知情權(quán);二是對村委會的換屆選舉不滿，認(rèn)為不合規(guī)定———農(nóng)民的選舉權(quán)。這兩起案例反映的正是農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒，而這和西方的民主權(quán)利一致，都是個(gè)人的政治權(quán)利。村一級在法律上是自治機(jī)構(gòu)，但在現(xiàn)實(shí)的情況下卻等同于行政機(jī)關(guān)，不然也不會叫做行政村，同時(shí)，像因?yàn)樗麊栴}的上訪是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政空虛不能滿足農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，這正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)弱化的表現(xiàn)。農(nóng)民上訪是農(nóng)民維護(hù)自身利益或權(quán)利的表現(xiàn)，但上訪給鄉(xiāng)村治理也帶來一些影響，在這些上訪事件中，超過一半的是因?yàn)橥恋貑栴};上訪事件增多表明當(dāng)前鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了諸多困境，也帶來了不少影響，包括對鄉(xiāng)村治理、干群關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系之間等。對鄉(xiāng)村治理的影響。農(nóng)民上訪主要對鄉(xiāng)村治理資源造成影響，也是對村干部能力的一種懷疑和不信任;村干部以前依靠干部權(quán)威、血緣關(guān)系等傳統(tǒng)資源管理現(xiàn)被法治代替，在這樣的情況下，依靠村干部權(quán)威進(jìn)行鄉(xiāng)村治理已經(jīng)不可能，在面對農(nóng)民多樣化、多元化的利益訴求前，村干部喪失應(yīng)對能力。對干群關(guān)系的影響。在村莊內(nèi)部，村干部是村民利益的代表，是村莊管理的當(dāng)家人，同時(shí)，村干部拿著國家的津貼，又是國家在村莊的人;村干部的雙重角色使他們在處理涉及村民自身利益的時(shí)候面臨兩難的處境，如果是農(nóng)民單個(gè)的利益，村干部可能會注重人的角色;如果是村民的共同利益，村干部將會發(fā)揮其當(dāng)家人的角色，畢竟，他們是生活在村莊這個(gè)具有一定“封閉性”的圈子里。農(nóng)民上訪，例如涉及因修建鐵路涉及的土地問題以及墳地問題，這在一定程度上是村莊的共同事情，村干部在此時(shí)便面臨著兩難的處境，因此，農(nóng)民上訪對干群關(guān)系也產(chǎn)生一定的影響。對鄉(xiāng)村關(guān)系的影響。農(nóng)民上訪在很多時(shí)候不是將矛盾指向村干部，而是自身的利益。對村干部而言，維持社會穩(wěn)定本來就是在他們能力之外的事情，村干部的作用就是上傳下達(dá)，政府工作要求的“一票否決制”、“穩(wěn)定壓倒一切”的政策給基層政府帶來極大的壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家權(quán)力的末梢，既要承擔(dān)來自上級政府的政績壓力，又要面對村莊的維穩(wěn)壓力，在這樣的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能將壓力下移到村，本來作為指導(dǎo)與被指導(dǎo)的鄉(xiāng)村關(guān)系就變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。以前的自愿合作現(xiàn)在成為壓力合作，村干部在面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力下，不得不從事維穩(wěn)的工作，而其當(dāng)家人的角色使得他們又抵觸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，在這樣的情況下，以前良好的鄉(xiāng)村關(guān)系將會進(jìn)一步惡化。

對策和建議

社會階層多層化是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是各地區(qū)同等發(fā)展，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，我國也成了一個(gè)多元社會，目前正處于社會轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，如果對社會矛盾處理不當(dāng)會影響社會的穩(wěn)定。農(nóng)村的社會沖突不是傳統(tǒng)意義上的階級斗爭或社會革命，而是在目前中國農(nóng)村出現(xiàn)的政權(quán)失范、政治權(quán)威喪失的基礎(chǔ)上，農(nóng)民基于法定權(quán)利而進(jìn)行的以地方公共權(quán)力機(jī)構(gòu)為直接抗?fàn)幠繕?biāo)的政治行為［16］。亨廷頓指出:“制度化是組織和程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定的一種進(jìn)程”，“社會動(dòng)員與政治動(dòng)蕩的關(guān)系是直接的;在缺少強(qiáng)有力的和靈活的政治制度情況下，這種參與的增加意味著動(dòng)亂和暴力”［17］。在政治制度不健全的情況下，農(nóng)民被動(dòng)員起來，而國家在面臨大面積農(nóng)民上訪疲于處理時(shí)，只能將矛盾轉(zhuǎn)移到地方，加深了基層矛盾，引發(fā)了再次上訪。減少農(nóng)民上訪不但要從根源上消除，也要在制度上避免纏鬧式的上訪行為出現(xiàn)。首先，加強(qiáng)民主制度建設(shè)，建立農(nóng)民利益表達(dá)的渠道。村民自治是發(fā)源于基層民眾的智慧，是村民實(shí)現(xiàn)自我管理與自我服務(wù)的農(nóng)村基層民主制度;加強(qiáng)村民自治，保障村民的參與權(quán)、知情權(quán)等政治權(quán)利，建立村民的利益表達(dá)機(jī)制;完善政務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度，讓村民參與到村莊管理中。其次，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支持。完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，減少“求援型”上訪的數(shù)量;同時(shí)，國家應(yīng)當(dāng)加大對農(nóng)村的財(cái)政投入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，減少農(nóng)民因?yàn)樯畋Ｕ系膯栴}而產(chǎn)生的上訪行為。國家對農(nóng)民而言既有保護(hù)的義務(wù)也有照顧的責(zé)任，以人為本的執(zhí)政理念已經(jīng)深入人心，得到了農(nóng)民群眾的擁護(hù)，近年來國家推行的一系列惠農(nóng)政策更加強(qiáng)化了在鄉(xiāng)村社會中的權(quán)威。最后，建立合理化的績效考核制度。基層政權(quán)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，處于與國家政權(quán)與農(nóng)民的結(jié)點(diǎn)地帶，行使對民眾的直接管轄權(quán)。隨著國家鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)的權(quán)力被削弱，而承接上面的任務(wù)并沒有相應(yīng)減少，處于權(quán)力和責(zé)任不對等的地位。國家推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入減少，在對農(nóng)村公共服務(wù)提供上顯得力不從心，國家正在試圖通過削弱基層政權(quán)的權(quán)力減少農(nóng)民上訪的數(shù)量，緩解干群關(guān)系，推動(dòng)基層政權(quán)由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。注:本文得到華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院“百村十年觀察”項(xiàng)目的資助。

本文作者：蔡玻余欣洪工作單位：華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院