土地產權論文：小議土地產權改革對農民的啟迪

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本文作者：徐禎汪曉鶯工作單位：東華理工大學

征地問題對生活保障問題現狀及分析

在雙方博弈過程中，農民始終處于弱勢地位。大部分被征地農民能夠及時足額獲得征地補償款，但這并未從根本上解決農民生活問題，不少被征地農民依然處于生活困境。目前，全國被征地農民總數估計在4,000萬人左右，每年還要新增200多萬人。大部份處于“種田無地，就業無崗，低保無份”的境地，成為新的“三無人員”。具體表現：第一，征地補償款雖然做了一定上調，但總額依然較少，不足以形成創業資本的原始積累，也因無一技之長而找不到合適的就業崗位。盡管他們已經失去了全部或部分土地，但其農民身份依舊，無法進行職業轉型。第二，社會保障體系覆蓋面窄，許多農村地區社會保障體系尚未建立或不健全，廣大被征地農民面臨失去土地后的生活保障問題。土地的社會保障功能是農村社會穩定的重要因素，是農村社會的“穩壓器”，一旦土地被征收或征用，農民不僅失去了經濟來源，更重要的是失去了生活保障。造成上述情形原因十分復雜。首先是社會因素。社會發展大都要經歷由農業化向工業化、由農村向城鎮的過渡階段。在這一社會轉型過程中，農村、農業和農民成為其中的主要因素，農村社會最核心的資源———土地，必然引起眾多利益主體的爭奪。其次是制度和體制因素。伴隨社會的轉型，各種制度和體制亟需變革。但實際上制度和體制的變革總是滯后于社會的變革，這就為強勢者爭奪土地資源遺留了空間。作為弱勢者的農民，在圍繞土地的這場博弈中自然處于下風。最后制度不規范及體制的不完善不僅為強勢者爭奪土地資源創造條件，也為各種權力尋租現象開了方便之門。在這過程中，權錢交易、權色交易等各種腐敗行為充斥其中。而從與土地有著天然聯系的農民來看，由于其在圍繞土地的這場博弈中失利，從而失去了賴以生存的土地資源。同時，由于國家現行征地制度及補償安置辦法的客觀局限性及地方財力的有限性，一些被征地農民生活保障問題仍然得不到解決。其主要原因是伴隨經濟建設對用地需求的日益旺盛，被征地農民數量逐年累積、增加，越來越多的被征地農民紛紛進入城市，這使城市就業難的問題更加突出。征地后，一些農民收入下降，其消費支出反而上升，這些農民的生存問題變得非常緊迫。尤其是當前一些地方的農村社會保障體系還沒有完全建立起來，被征地農民長遠生計保障出現了難題。上述問題若得不到及時有效的解決，不僅無法實現城鄉社會一體化目標，還可能出現更多社會不穩定因素。因此，必須從制度上進一步規范土地及相關問題。首先，農村土地所有制問題。農村土地究竟應該采取公有制還是私有制？這是歷來頗具爭議的問題。《決定》明確指出，農村土地實行集體所有制。現階段看來是比較合適的：第一，土地私有化不符合社會主義的本質要求。城鎮國有企業改革允許采取多種形式經營，也有更多的民營企業，甚至在一些地區私有經濟和外資經濟占絕大多數比例，但這不影響國家的社會主義性質，因為國家控制國民經濟命脈，把握了最重要、最核心的資源。而在農村，土地是最為重要的資源，土地的私有化不僅會帶來經濟和社會的影響，也可能產生政治不穩定因素。第二，土地不僅具有經濟功能，更具有社會保障功能。土地私有化可以從根本上解決耕地被吞噬、被征地農民增多的現狀，但歷史經驗并非如此。在農村社會保障體系尚未建立和健全之際，實行土地私有化可能造成土地過于集中，不利于保障被征地農民的生存權利。當然，農村土地采取集體所有制，并不意味不可以進行體制創新。相反，完全可以且應當允許在集體所有制的框架內進行必要的制度創新。《決定》明確指出，“依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”，但對于處分權沒有明確界定。眾所周知，處分權是所有權中最為重要的內容，如果不對集體所有權加以限制，而任由村級組織以村集體名義自由處分土地，仍然不利于農民權益的保護。因此，在不觸及農村土地集體所有制的同時，建議處分權由村集體經濟組織和擁有土地經營權的個體農戶共同行使，保障所涉個體農戶的土地權益。其次，應當明確“公共利益”。“公共利益”不明確，易為地方政府實施“搭便車”行為提供方便，從而損害公眾利益。一些地方政府借“公共利益”之名，以極低價格征用農地，再轉手高價賣給開發商，謀取暴利。目前，“公共利益”究竟包括哪些內容，尚沒有明文規定。《決定》指出“，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”。那么，怎樣界定才算是“嚴格界定”？立法能否做到“嚴格界定”？有人主張，“公共利益”難以一一列舉，需要“公共”主觀認定的。其實，所謂“公共”主觀認定，實質是希冀啟動民主程序來認定“公共利益”。對于民主不甚發達的現階段，也許不應過于依賴民主。在缺乏法律的嚴格規范下，民主最容易遭遇強權的侵犯。因此我們主張，必須盡可能明確界定“公共利益”。其實這也是符合現代法治精神的。眾所周知，在法治社會中，政府的權力應當被限制，限制之外的空間是公民的自由和權利。只有嚴格限制政府的行為，才能有效地保障公民的合法權益。“矯枉必須過正”，在當前農民土地權益不斷遭受侵犯時，政府的自由裁量權理應受到更多、更嚴格的限制。第三，明確界定村集體與村民關系。在大量征地過程中，征地的主體轉變為鄉鎮政府和村集體，最后達到了“自己征自己的土地”的目的，惟有被征地農民的利益遭受到嚴重損失。據有關資料顯示，被征地農民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來源，生活水平降低的被征地農民占60%。另外，在被征用土地的受益分配格局上，地方政府占20%－30%，用地企業占40%－50%，村級組織占25%－30%，農民占5%~10%。在這一過程中，不僅政府扮演著極不光彩的角色，村集體組織也借政府“征地”之東風進而謀取利益，使得與土地有著天然聯系的農民竟然無權參與任何有關土地轉讓的談判。盡管《決定》要求，“按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障”，但比較遺憾的是，它對于“村集體”的界定及“村集體”與個體農民的利益關系界定等均過于原則性。所謂“村集體”究竟是指什么？據中國改革發展研究院對百名專家最新調查顯示，49.1%的專家認為“集體邊界不清楚，集體所有是一個模糊的概念”，另外，有64.6%的專家認為當前農村土地制度存在的主要問題是“農村集體土地所有權主體不明確，嚴重缺位”。因此，對于上述問題，亟需在下一階段的具體政策法規中進一步明確。

對策與建議

加快建立和健全農村社會保障體系長期以來，國家十分重視“三農”問題，要求在現代化進程中既要轉移農業資源，又要保護農民權益。但實踐中，農業資源轉移比較順利，但農民權益保護卻相對滯后，原因之一是國家和地方的有關法律條文中關于農業資源的轉移和農民權益的保護問題總是不對稱，即便有了相應的規定，但政策執行者們大多只握著前半部分關于農業資源的轉移的條例作為強制執行的令箭，而有關農民權益保護問題的條例則常常被有意忽視。因此，一旦農民永久喪失土地使用權，失地或無地的農民如何生存便成了鄉村社會的首要問題。為此，《決定》明確指出，“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。”同時，還要求“非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。”上述政策規定可以有效地解決被征地農民的后顧之憂，促進城鄉經濟社會一體化的目標盡快實現。保障農民流轉土地的收益“土地流轉”是農民把土地承包權轉手他人,從中獲得貨幣報酬或比照貨幣的實物報酬,這必然會存在一個市場經濟的普遍現象———“高價賣出，低價買進”。構筑農村土地市場體系，使農村土地能夠成為真正的市場要素，可以有效地改變土地價格和價值嚴重不對等的現狀。讓市場決定農村土地價格，很可能會出現價格相互攀比,并最終在比較高的價位上才能成交。這有助于提高農民收入、保護農民的經濟利益。然而問題是，一旦全國性“土地流轉”市場形成,很難避免購地者把地炒起來———并美其名曰“再轉包”，屆時農用地增值,如此形成一波高過一波的農用地地價,并使全國的地價空前膨脹,猶如過去的“炒房”。而這種“炒地”收益不僅不惠及農民，反而會阻礙農業的正常生產。一方面，應當保護農民合法的土地收益，農村土地在“流轉市場”的正常升值收益，應當歸于享有承包經營權的農民；另一方面，要盡快完善土地補償機制,并嚴格限制土地非法倒賣。伴隨農村土地進入交易市場，農民才開始真正成為市場主體了。然而，由于長期以來受計劃經濟的影響，農民市場適應和駕馭能力比較差，難以一下子融入市場。對此，應當有足夠的思想準備和一些具體措施，其中最根本的是農民要屬于農民自己的組織。這些組織須具備以下幾個特點：第一，可以由政府引導，但必須是農民自己的組織，其成員身份須是農民；第二，必須形成網絡性組織，可以先形成區域性的組織，待條件成熟時再組成跨區域甚至全國性組織；第三，該組織主要職能是為農民提供市場信息、形成產銷鏈條及提供農技服務，但必須是非盈利性的。現有的村級組織可以保留，但應轉變過去生產大隊的習慣做法，其主要職能應調整為協助基層政府引導上述組織的構建，待上述組織成立后，對之實行監督和指導。