城市化論文：農(nóng)民城市化的阻礙與發(fā)展概述

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本文作者：阮興文工作單位：中共云南省委黨校

農(nóng)村集體的土地?zé)o權(quán)平等參與城市化發(fā)展進(jìn)程，農(nóng)民無權(quán)共享現(xiàn)代城市化發(fā)展帶來的文明成果。概言之，城市化是不向農(nóng)村集體土地和最不利的農(nóng)民開放的。同時，《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”即我國排斥了鄉(xiāng)村自主進(jìn)行城市化的任何可能性，使得民眾只能在政府指定或者承認(rèn)的國有土地上進(jìn)行城市建設(shè)。④這即是說，如果某一農(nóng)村沒有得到政府的承認(rèn)，即便是該農(nóng)村區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了人口與產(chǎn)業(yè)的聚集，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)變，那么，其就依然屬于農(nóng)村。例如，江蘇華西村在2008年時，土地面積已經(jīng)從原來的0.96平方公里擴(kuò)大到35平方公里以上，人口由原來的1000多人增加到35000多人，擁有8大公司，固定資產(chǎn)超過60億元的華西集團(tuán)，累積給中央和地方財政交納的稅收達(dá)8億多人民幣，⑤然而，在法律上，卻依然屬于農(nóng)村，而非城市。即使在“攤大餅”式的城市化擴(kuò)展中出現(xiàn)的“城市包圍農(nóng)村”的“城中村”現(xiàn)象，也正在被以“城中村改造”的方式國有化征收著。雖然“城中村改造”在一定程度能為被征收農(nóng)民提供當(dāng)時較合理的補(bǔ)償交換條件，但當(dāng)這一輪國有化征收改造完畢后，被“改造”的農(nóng)民將永久失去自己原本的土地發(fā)展權(quán)（溢價歸公）。

本質(zhì)上是農(nóng)民參與城市化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的問題。我國目前歧視性的制度安排和城市化發(fā)展模式，已導(dǎo)致了扭曲的“半城市化”問題，嚴(yán)重?fù)p害了城市化發(fā)展中農(nóng)民的合法參與權(quán)等，因此，應(yīng)賦予農(nóng)民平等參與城市化的各項(xiàng)權(quán)利。1、賦予被征地農(nóng)民平等的市民資格。馬克思指出“：土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，”⑥“是人類不能出讓的生存條件和再生條件。”⑦在高速城市化進(jìn)程中，農(nóng)村集體土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，也幾乎是惟一的財產(chǎn)。其還承載著13億中國人的糧食安全和7億農(nóng)民的生存和發(fā)展，理應(yīng)受到法律的平等保護(hù)。因此，我們沒有理由為了更多的人的更大利益而剝奪少數(shù)人的自由，我們也沒有理由為了更多人的更大利益而犧牲少數(shù)人的利益。⑧尤其是目前“圈地運(yùn)動”式的城市化擴(kuò)張，可能往往還不是為了大多數(shù)人的利益。就此，有學(xué)者指出：“法律面前人人平等的理想，乃旨在平等地改善不確定的任何人的機(jī)會，他與那種以人們可預(yù)見的方式致使特定的人受損或獲益的做法都是極不相容的。⑨因此，在農(nóng)民因城市化發(fā)展而作出犧牲，失去自己的土地財產(chǎn)時，應(yīng)從法律制度層面上保障農(nóng)民獲得名副其實(shí)的市民資格。凡是沒有根本解決失地農(nóng)民的市民身份和市民待遇問題的，一律不得征占農(nóng)民土地。這是落實(shí)黨的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略思想的具體體現(xiàn)，必將從法律制度上為我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展提供根本保障。實(shí)踐已證明“：既保護(hù)也限制土地所有權(quán)的法律條款和這些法律條款的權(quán)威性是很寶貴的資源。”⑩即“只有在公共收益明顯大于個人因正常期望受挫而蒙受的損害的情形中，才能允許對私域的行為予以必要的干預(yù)，并且應(yīng)當(dāng)提供一種手段，使人們能夠確定某個特定目的是否已重要到了足可以證明為實(shí)現(xiàn)這個目的而對社會正常運(yùn)行賴以為基礎(chǔ)的原則進(jìn)行破例為正當(dāng)。”輯訛輥2、賦予農(nóng)民平等參與城市規(guī)劃的權(quán)利。權(quán)利正義論的差別原則要求，城市化建設(shè)應(yīng)該在公平的機(jī)會平等條件下對所有人開放，并且應(yīng)該有利于社會之最不利成員特別是城市化中農(nóng)民的最大利益。另外，世界城市化的發(fā)展規(guī)律也早已證明，城市化是人類經(jīng)濟(jì)社發(fā)科學(xué)發(fā)展的一種文明結(jié)晶。規(guī)劃是城市化科學(xué)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，因此，應(yīng)依法賦予被征地農(nóng)民平等的城市規(guī)劃參與權(quán)，農(nóng)民群眾平等參與決策的城市發(fā)展規(guī)劃，才可能是科學(xué)的城市化，也才是農(nóng)民自己的城市化。農(nóng)民平等參與城市化規(guī)劃的權(quán)利主要應(yīng)包含如下內(nèi)容：一是農(nóng)民依法享有土地利用總體規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃參與決策權(quán)。

在進(jìn)行規(guī)劃時，農(nóng)民特別是被納入未來城市發(fā)展范圍的農(nóng)民，依法應(yīng)當(dāng)享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。凡是絕大多數(shù)農(nóng)民反對的規(guī)劃，不能通過實(shí)施。規(guī)劃一旦依法確定，具有法律效力，非經(jīng)法定程序不得任意調(diào)整。二是農(nóng)民應(yīng)有參與城市化方式的規(guī)劃選擇權(quán)。即農(nóng)民是以保留集體土地抑或是放棄土地的方式參與城市化建設(shè)，何時決定參與等，應(yīng)由農(nóng)民自己選擇。三是農(nóng)民參與城市化后應(yīng)得到平等的市民化待遇，進(jìn)而讓該部分農(nóng)民提前享受城市化發(fā)展帶來的文明成果。賦予農(nóng)民這一權(quán)利，能有效抑制“攤大餅”式扭曲的城市發(fā)展觀和政績觀，擊碎地方政府的“土地財政幻想”，實(shí)現(xiàn)耕地的有效保護(hù)和國家糧食安全，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展。3、賦予農(nóng)民集體土地平等參與土地市場交易的權(quán)利。“契約與自由同義，沒有契約就沒有自由。”輰訛輥“正是通過契約人們才獲得自由。”輱訛輥一是集體建設(shè)用地使用權(quán)，只有成為真正可交易的商品，并能平等地參與市場競爭，才能充分體現(xiàn)其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價值。賦予農(nóng)民平等參與土地市場交易的權(quán)利，前提條件是首先應(yīng)取消政府對國有土地使用權(quán)一級交易市場的壟斷權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，并退出土地使用權(quán)交易市場，恢復(fù)政府本來的市場監(jiān)管者角色。二是應(yīng)依法科學(xué)做好土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。規(guī)劃經(jīng)政府、農(nóng)民代表和專家學(xué)者等民主協(xié)商議定，并經(jīng)人民代表大會表決通過，依法發(fā)生法律效力，未經(jīng)法定程序不得修改。凡是納入規(guī)劃范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)，農(nóng)民都可以按照法定程序平等參與市場交易。三是應(yīng)整合現(xiàn)有國有土地使用權(quán)交易平臺和市場，建立規(guī)范統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)交易平臺和市場，實(shí)現(xiàn)交易的便利化和低成本。四是應(yīng)制定與之相配套的土地使用權(quán)交易所得稅，并在農(nóng)民、政府和用地者之間確定合理的分配比例，實(shí)現(xiàn)多方共贏。4、賦予農(nóng)民平等參與城市化建設(shè)的權(quán)利。我國目前的城市化基本上是當(dāng)?shù)卣粠樵傅某鞘谢踔潦悄承┥贁?shù)官員的“政績”城市化。咋一眼看去，高樓林立，燈火輝煌，還經(jīng)常被冠以所謂的“最合適人類居住城市”、“全國生態(tài)文明示范城市”等等稱號的也不在少數(shù)。但當(dāng)你深入其中，才會深知其名不副實(shí)，與科學(xué)發(fā)展觀相差甚遠(yuǎn)，嚴(yán)重缺乏廣大市民特別是農(nóng)民群眾的積極參與，不是廣大人民群眾樂意居住和生活的城市。譬如目前一些地方熱推的“趕”農(nóng)民上樓的所謂城市化例子，就是最好的佐證。究其根源，在于被征地農(nóng)民平等參與城市化建設(shè)權(quán)利的缺失。因此，應(yīng)當(dāng)依法賦予農(nóng)民利用自己土地參與城市化建設(shè)的選擇權(quán)，即有權(quán)要么在自己的土地上進(jìn)行城市化建設(shè)，要么是以放棄土地來參與政府主導(dǎo)的城市化建設(shè)。如果是前者，農(nóng)民有權(quán)依法進(jìn)行規(guī)劃，并經(jīng)國家主管部門批準(zhǔn)后實(shí)施。如果是后者，政府依法征收了農(nóng)民土地，應(yīng)為失地農(nóng)民提供適格的市民身份，讓農(nóng)民以市民身份參與城市化建設(shè)，共享城市化文明成果。為實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利，應(yīng)從制度層面賦予地方立法權(quán)，出臺適合當(dāng)?shù)爻鞘谢l(fā)展實(shí)際的地方性法規(guī)，規(guī)定可操作性的被征地農(nóng)民參與城市化建設(shè)的各項(xiàng)權(quán)利。